从“救灾型”向“韧性型”治理的范式跃迁

我国国土广袤、地理复杂、气候多样，自然灾害易发多发。防灾减灾救灾事关人民安危，事关国家安全，事关经济社会发展全局。习近平总书记深刻指出，“要站在统筹高质量发展和高水平安全的战略高度，充分认识做好防灾减灾救灾工作的极端重要性，着力扬优势、补短板、强弱项，不断提高防范应对各类自然灾害的能力和水平”。这一重要论述为新时代防灾减灾救灾工作提供了根本遵循和行动指南。在推进中国式现代化的伟大进程中，必须把防灾减灾救灾能力建设摆在更加突出的位置，切实保护经济发展的环境和成果，以高水平安全护航高质量发展。

深刻认识防灾减灾救灾工作的战略定位

防灾减灾救灾是统筹发展和安全的必然要求。发展与安全如车之两轮、鸟之两翼，缺一不可。没有安全作为前提，发展成果就可能毁于一旦；没有发展作为支撑，安全也难以持久巩固。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。据统计，我国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害高风险地区。灾害一旦发生，不仅直接威胁人民群众生命财产安全，还会对产业链供应链造成冲击，对生态环境造成破坏，严重时甚至影响社会稳定和国家安全大局。必须从战略高度认识防灾减灾救灾工作的极端重要性，把保护经济发展的环境和成果作为重要目标，以高水平安全护航高质量发展。

党的十八大以来，党中央坚持把防灾减灾救灾工作作为关系人民安危和国家安全的大事来抓，在理念转变、体制改革、体系建设、能力提升等方面作出许多部署。从确立“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，到组建应急管理部、构建大安全大应急框架，再到建立健全自然灾害防治体系，一系列重大举措推动我国防灾减灾救灾能力实现历史性提升。在应对特大洪水、超强台风、重特大地震等大灾大考中，党始终是主心骨，各级党委政府靠前指挥，广大干部群众顽强拼搏，最大限度减少了人员伤亡和财产损失。

准确把握当前防灾减灾救灾工作面临的形势与任务

要清醒认识新情况新问题。当前，我国防灾减灾救灾工作面临不少新情况新问题。从自然风险看，全球气候变化加剧，极端天气增多增强，暴雨洪涝、高温干旱、低温冷冻等灾害的突发性、极端性、反常性日益凸显。联合国政府间气候变化专门委员会报告指出，全球变暖导致极端降水事件频率和强度显著增加。从经济社会看，城镇化率持续提高，人口和财富高度集聚，城市生命线工程密集，在某些方面脆弱性不断增大；产业链供应链日趋复杂，灾害的链发性、耦合性、衍生性增强，单一灾害可能引发系统性风险，如地震可能导致电力中断、通信瘫痪、交通堵塞、供水危机等多米诺骨牌效应。从工作本身看，部分地区重发展轻安全、重救灾轻预防的倾向尚未根本扭转，基层基础薄弱、科技支撑不足、法治保障不健全等问题仍然存在，全社会防灾减灾意识和能力仍需提升。

灾害治理亟须向事前预防转型。习近平总书记强调，“要坚持源头管控，将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中，有效规避自然灾害。”要把自然灾害风险防控纳入国土空间规划“一张图”，从源头上规避高风险区域的不合理开发。加强隐患排查，系统梳理、精准识别各类灾害风险，建立动态更新的风险数据库和隐患清单。强化工程治理，合理提高重要城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准，加紧补齐北方地区防洪排涝抗灾基础设施短板。加强对高风险地段的重点防控，有效压降存量风险、遏制新增风险。从被动应对到主动防控，从灾后救助到灾前预防，这种转变的实质是从“救灾型”治理向“韧性型”治理的范式跃迁。唯有把功夫下在平时、把防线建在灾前，才能从根本上掌握防灾减灾救灾的主动权。

系统推进防灾减灾救灾能力全面提升

一要提升大灾巨灾应对处置能力。要树牢底线思维、极限思维，深入研判大灾巨灾风险，把困难和挑战估计得更充分一些，把工作举措考虑得更周全一些。习近平总书记明确指出，“我们是社会主义国家，一定要在每一次大灾大考中交出优异答卷，充分彰显社会主义制度的优越性。”要健全监测预警体系，提高预警的及时性、精准性、通达性，实现“预警到户到人、响应迅速有力”。健全大安全大应急框架下应急指挥机制，确保关键时刻拉得出、冲得上、打得赢。统筹做好综合救援、过渡安置和恢复重建工作，防止自然灾害风险传导和扩散，确保灾区群众基本生活有保障、社会秩序恢复。要在每一次大灾大考中交出优异答卷，充分彰显社会主义制度的优越性。

二要强化科技支撑和法治保障双轮驱动。科技是第一生产力，也是提升防灾减灾救灾能力的关键变量。要充分发挥新型举国体制优势，推动应急领域科技创新和产业创新。加强应急学科建设和人才培养，深入开展自然灾害基础研究，推进关键技术攻关，加快遥感监测、人工智能预警、数字孪生等新技术在灾害防治中的应用。深化国际防灾减灾救灾科技交流合作，借鉴国际先进经验，在互学互鉴中提升能力。法治方面，要健全应急领域法治体系，把完善立法和严格执法结合起来，进一步提升防灾减灾救灾法治化水平，让法规制度成为刚性约束而非“纸上堡垒”，确保每一项防灾措施都有法可依、每一个救灾环节都有章可循。

三要夯实防灾减灾救灾基层基础。基层是抵御自然灾害的第一线，也是防灾减灾救灾工作的“最后一公里”。抓基层、强基础的工作始终不能放松。要完善基层应急救援力量体系，强化应急场所建设和物资装备保障，确保灾害发生时群众有处可去、有物可用、有人可援。鼓励和支持社会应急力量建设，完善群测群防群治体系，把“政府单一主体”转变为“多元共治格局”。加大防灾减灾救灾科普宣传力度，让“人人都是安全员”的理念深入人心，提高全民防灾避险意识和自救互救能力。特别是对于农村地区和偏远山区，信息传递不畅、救援力量难以及时到达，更要加强应急演练和物资储备，确保不落一户、不漏一人。基础不牢、地动山摇，只有把基层防线筑得牢不可破，才能守住安全发展的底线。

四要认真抓好责任落实，形成工作合力。防灾减灾救灾涉及多个部门、多个灾种、多个环节，必须明晰职责分工，扣紧责任链条，攥指成拳形成合力。各地区各有关部门要守土尽责，坚持统分结合、防救衔接、上下联动，推动形成齐抓共管、协同配合的工作格局。压实党政领导责任、部门监管责任、地方属地责任，建立“隐患就是事故、险情就是命令”的刚性约束机制，确保每一项任务都有人盯、有人管、有人干。做好防灾减灾救灾工作，要树立和践行正确政绩观，坚决纠正重发展轻安全、重救灾轻预防等倾向。加强教育培训，着力提高各级干部的防灾减灾救灾能力，确保认识到位、责任到位、工作到位。各级领导干部要把防灾减灾救灾作为检验治理能力和为民情怀的试金石，用实际行动守护一方平安。

“安而不忘危，治而不忘乱。”防灾减灾救灾是一项长期而艰巨的任务，需久久为功。面对自然灾害的严峻挑战，唯有坚持党的全面领导，坚定践行人民至上、生命至上，以“时时放心不下”的责任感和“事事心中有底”的行动力，加快推动灾害治理向事前预防转型，全面提升防范应对各类自然灾害的能力和水平，方能在每一次风雨考验中交出优异答卷，切实维护人民群众生命财产安全和社会稳定，确保中国式现代化行稳致远，让安全发展的根基更加牢固、更加坚实、更加不可撼动。

（作者为全国服务标准化技术委员会副主任、中国宏观经济研究院高级研究员）

责任编辑：王梓辰

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