发挥“产业促进”类法规的积极功能

培育壮大新兴产业和未来产业是推动经济实现质的有效提升和量的合理增长的重要路径，也是抢占未来发展先机、赢得战略主动权的关键举措。新兴产业和未来产业具有迭代迅速、充斥技术不确定性、规制需求动态变化的发展特质，其发展对法治的需求更为迫切。法律具有稳定性、公开性和可预期性，通过法律形式将促进产业发展的政策举措加以固化，既能为政府履职提供明确依据，也能为经营主体提供清晰的行为指引，破解规范供给不足、监管相对滞后、发展路径不明等现实难题，从而有效发挥激励、保障与促进功能。在此背景下，以“产业促进条例”为代表的“产业促进”类法规陆续出台，并逐渐成为各地推动新兴产业发展的重要制度工具。这类法规以促进特定产业高质量发展为目标，通过规划引领、政策扶持、服务保障、风险防范等制度安排，将产业政策纳入法治轨道，为产业发展提供稳定、透明、可预期的制度环境。

尽管各国法律制度和经济体制存在差异，但通过法律手段为产业发展提供稳定预期和制度保障，已经成为各方关注的重要方向。在我国，近年来，各地根据资源禀赋差异与地区优势，围绕具身智能、低空经济、智能驾驶、生物医药等诸多新兴与未来产业领域，积极开展了个性化的促进型立法探索，出台了大量“产业促进”类法规。例如，杭州聚焦具身智能这一未来产业，颁布《杭州市促进具身智能机器人产业发展条例》；深圳依托经济特区优势，先后颁布《深圳经济特区人工智能产业促进条例》《深圳经济特区细胞和基因产业促进条例》《深圳经济特区低空经济产业促进条例》；上海市以浦东新区法规的立法方式，推动出台《上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定》；安徽省蚌埠市出台《蚌埠市促进智能传感产业发展条例》，聚焦智能传感器这一科技前沿领域的产业发展瓶颈，通过短短20条的立法篇幅搭建起智能传感产业全链条的法治保障等。

随着“产业促进”类法规在各地实践的不断深入，一些带有共性的制度问题也逐渐显现出来。地方层面的“产业促进”类法规不是简单地将激励政策法律化，而是涉及政府与市场、创新与安全、中央与地方等多重关系的协调，需要妥善处理。

一是处理好中央和地方立法的关系。新兴产业的布局往往与各地的资源禀赋、产业基础、技术积累等条件密切相关，各地差异较大，中央统一立法难以完全兼顾不同地区的发展需求。地方通过制定“产业促进”类法规先行先试，能够较为灵活地回应本地产业发展的迫切需要，同时也为全国层面的制度建设积累经验。基于新兴产业、未来产业高度复杂的科技前沿特征，法治框架稳定性与产业发展动态性存在一定张力，制度供给的“时间差”难题显得较为棘手。对于低空经济、具身智能、生物医药等前沿领域，应当依法赋予地方先行先试、主动探索的试错权限，使其迅速积累立法经验，及时回应产业发展对制度供给的迫切需求。对于一些已然相对成熟、初具规模效应的新兴产业领域，可以将地方层面的成熟经验及时总结提炼，待条件成熟时上升为国家层面的统一立法。而对于那些发展前景高度不确定、市场形态处于雏形期的未来产业，则有必要进一步发挥规划统筹功能，推动特定地区针对未来产业的具体领域持续展开立法试验与评估判断，不宜仓促进行统一立法。

二是处理好促进措施与市场竞争之间的关系。当前，各地“产业促进”类法规普遍设置了发展规划、政府投资基金、风险分担等扶持措施，体现了政府在产业培育和发展中的积极作用。但扶持措施如果使用不当，也可能对公平竞争产生一定消极影响。从各地的立法实践来看，产业促进措施更加注重营造普惠性的创新环境，以产业链、创新链、人才链的深度融合为导向，并将公平竞争审查作为政策制定和实施中的重要环节。新兴产业和未来产业的技术路线与市场前景存在较高的不确定性，更应当着眼于优化创新环境、降低制度性交易成本、强化基础支撑，将竞争政策融入产业促进法治框架之中，处理好产业政策与竞争政策之间的协作关系。在具体制度设计上，应当借助政府“有形之手”与市场“无形之手”的协力配合，让市场在技术路线选择和企业优胜劣汰中发挥应有作用，政府则主要承担规则制定和环境营造的职责，共同驱动新兴产业和未来产业的健康发展。

三是处理好风险防范与产业创新之间的关系。新兴产业和未来产业在带来发展机遇的同时，也伴随着技术安全、隐私保护、伦理冲突等新型风险。如果实行严格的事前审批和全程管控，可能会对创新活力形成制约；但如果缺乏必要的制度规范，又可能引发不可控的安全事件，使行业承受更大的制度成本。对此，应根据风险等级、应用场景、影响范围等具体情境差异进行精准施策。对风险较低的领域和应用场景，给予相对宽松的制度空间，可以通过设置一定期限的“包容期”或“监管沙盒”，允许经营主体在可控范围内探索试错，对其在试验期间的部分义务予以合理豁免，从而营造鼓励创新、允许试错的制度环境；对风险较高的领域，则相应配置更为充沛的监管资源，推动实施分级分类监管，将有限的监管资源聚焦于高风险等级的产业领域，实现监管执法资源的差异化分配与有的放矢，在守住风险底线前提下预留充分的产业发展空间。同时，尊重相关产业发展演变的规律，科学把握立法的切入点、着力点，建立常态化的风险监测和评估机制，根据技术演进和市场变化动态，主动适时调整监管策略，确保产业发展始终在可控风险之下平稳运行。

四是处理好产业发展与国家安全之间的关系。新兴产业与未来产业是发展新质生产力的重要载体，其产业发展前景直接关涉国家安全与经济稳定。近年来，全球主要经济体纷纷通过立法手段强化对战略性产业的管控，产业链供应链安全已从经济议题上升为国家安全议题。“产业促进”类法规不能仅着眼于激励创新、扶持产业，还必须在制度设计中将安全底线嵌入其中，实现促进功能与保障功能的统一。我国《国务院关于产业链供应链安全的规定》也作出专门部署，要求建立健全关键领域产业链供应链安全风险监测预警制度，对关键领域的原材料、技术、设备、产品等供给渠道的稳定情况进行系统评估，对可能影响经济社会稳定和国家安全的供给风险进行精准识别与有效防范。在总体国家安全观的价值指引下，“产业促进”类法规应进一步统筹发展和安全，在立法方式上，可以根据产业发展的不同阶段和风险特征，灵活运用多种立法手段，对涉及安全底线的领域保持必要的制度约束，同时为尚在探索中的技术路线预留合理的规范弹性；在制度安排上，应在涉及核心技术、关键数据、重要设施等事项上依法设置必要的安全审查和风险监测机制，使安全考量融入产业发展的制度框架，既充分释放创新活力，又有效防范国家安全风险，实现高质量发展和高水平安全良性互动。

（作者系中国社会科学院法学研究所习近平法治思想研究室副主任）

责任编辑：韩秋源（实习）

文章来源：http://www.71.cn/2026/0930/1304080.shtml