加快推进改革，完善落实科学发展观的体制保障

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今天，我很高兴接受市委讲师团的邀请，就“十一五”规划《建议》改革方面的一些内容，以及最近胡锦涛总书记在政治局第27次会议上关于加快行政体制改革的讲话，谈谈自己的体会。“十一五”规划《建议》指出，只有改革开放才能促进进一步的发展，这是一个。另外一个就是，过去一直以国有企业改革为中心，这一次提到行政管理体制改革是重点。它有这么几大块：一个是着力推进行政管理体制改革；第二个是坚持和完善基本经济制度；第三个是推进财政、税收体制改革，还有加快金融体制改革和推进现代市场体系建设。

第一个部分，着力推进行政管理体制改革。中央这次提出来继续推进政企分开、政资分开、政事分开，政府与市场中介组织分开，减少和规范行政性审批；加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动。这是“十一五”规划的第一条。实际上，十六届三中全会也好，五中全会也好，政府经常提的就是政府要转变职能，就是要把过去的生产建设型和行政管制型政府转变为公共服务型。有人问，公共服务是不是说要“微笑服务”？不是这个意思。公共服务就是说政府把你的主要工作放在比如说教育、卫生、社会治安、环境保护、市场监管等这些方面，而不再说我怎么去管企业，怎么去干预企业，不再是政府亲自去办企业，我觉得主要是这个。我们要把刚才我说的两个特征的政府转变成公共服务型的政府，进一步推进政府与市场中介组织分开，减少和规范审批，也就是说，这些中介机构相对独立。你工商局不能和我这个会计事务所或者商标事务所勾起来，税务局也不能和税务事务所勾起来，这是不允许的。现在有些企业反映，税务局卖的发票太贵，这肯定是没有分开。这是一个方面。

另外一个方面就是要减少和规范行政审批。当然，行政审批我们已经清理了两三年了，但从现在来看，这个审批事项设置以后，没有企业来审批的，或者是没有多少人来审批的，或者审批起来没有油水的都被清理掉了，但是有油水的基本没有清理掉，而且还有一种加强的趋势。所以，这次提出要减少和规范行政审批。胡锦涛总书记在第27次会议上也讲要减少和规范行政审批，他说，政府的主要职能应该是经济调节、政府监管、市场服务。比如前几年，郑州的老百姓反应给市委市政府说，“郑州的馒头不好吃，掺杂有一些假的东西”，后来郑州就成立了一个“馒头管理办公室”。你要蒸馒头卖必须审批，要收费，一袋面收五毛钱管理费。郑州成立“馒头办”，这就是政府管得太多。当然，财政税收体制也涉及到这个问题，就是政府收费问题。预算类的收费太多，原因有两个：一个就是现在中央和地方的财权问题，中央和省对税收集中得过多，最后到县里、乡里没钱了，只有收费。第二个是财政过去设立了很多自收自支部门，现在又合法化为收支两条线，这样把很多过去的乱收费都合法化了。而且，现在的收支两条线是每年下达任务，超收奖励，罚款分成，所以，现在工商、质监、城管等各个部门都想方设法、千方百计收费。去年6月19号国家发改委发了一个文件，就是从7个方面清理政府收费问题，特别是对个体工商户乱收费，一算帐，预算外收了1万个亿，都纳入吃饭盘子了。我觉得这个事早晚得解决，如果不解决，个体户、私营企业就都给收垮了。所以，收费也是一个比较大的问题。我想，通过规范收费行为，像工商、质监部门等，最后由财政逐步养起来。这是第一个审批制度，政府不要干预经济。

第二个部分，就是深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。我们过去最早时也才是三级人民政府，像中央、各大区分级，那时没有人大政协。再就是省，省下面地区也是一个派出机构，再下来就是县。后来，一些地方乡也成为政府，再后来改成人民公社，到80年代恢复乡这一级政府，所以现在共有五级政府层级。减少行政层级，现在中央推行的主要就是撤乡并镇和逐步取消地一级的政权层级。撤乡并镇，比如原来小的、很分散的乡合起成镇，镇合成大镇，这一方面要进行改革，包括镇的事业单位也要进行改革等。另外，就是地区一级政府，现在像浙江等省就把县一级领导的任免权拿到了省里，财政也由省里管，这样地市一级政府的权利就会慢慢削弱，再逐步过渡到县由省直管。再就是机构改革，上一次机构调整后，结果不是太理想。我估计“十一五”期间主要是改革行政性的事业单位，或者财政拨款的事业单位，比如财政拨款的农机推广站、水土保持站等，消化这部分。事业单位可能分成三类，一类是确实需要政府养起来的事业单位，那么，定员、定岗、定编，财政全额拨款；第二类就是有一部分事业单位定员、定编；还有一部分事业单位要推向市场，逐步消化财政负担。这是分类推进事业单位改革。

再一个就是要深化投资体制改革。去年7月1号，发改委把过去的投资审批制改为项目核准制，或者叫备案制，就是项目不用向发改委报了，备案就行了。但是从去年7月1号实行后，企业反映有这么几个问题：一个问题就是其他的文件不配套，比如说发改委说不用审批了，可以备案，而规划、环保、土地这些部门都没有配套的文件，还需到那儿去办项目。配套改革不够，这是第一个问题。第二个问题是核准制以前是发改委批了这个项目就可以干了，而现在要先跑土地、规划、交通、环保等一圈，最后到发改委核准，这样要比审批制还麻烦，时间还长，这说明我们的体制改革走样了。今年“十一五”期间，要进一步完善投资体制改革。我觉得主要问题还是要规范政府的投资行为，要规范建立国有企业的投资决策责任制。另外，还要建设法制政府，全面推进依法行政，健全科学、民主决策机制和行政监督机制。

胡总书记这次讲，要完善行政管理决策机制，实行民主集中制，针对性、专业性、技术性强的重大决策由专家论证咨询，健全对与群众密切相关的事项进行听证的制度。这些制度形成的主要原因就是，过去政府盲目决策造成的损失很大，再就是有些涉及群众利益的事情，另外，法制社会建设还得考虑老百姓的整体素质，考虑整个经济建设。在这种情况下，可能就需要我们政府的工作要做得更细致、更完善、更耐心，要讲究艺术，要不然以后就没法儿搞建设，这是一个比较大的问题。行政管理体制的改革，我觉得着眼点还是要放在促进经济发展上。

因此，政府体制改革改的就是阻碍经济发展的行政体制。比如说投资审批项目，审批了一年还没审批下来，这个必须改。当然，对个体户政府这也许可，那也许可，这也要改，改革阻碍经济发展的部分。温家宝总理讲以改革促进发展。如果改了半天最后经济停那儿了，谁也不去讲发展了，这个不行。我想这是一个，就是行政管理体制改革。

第二，这次中央提出要坚持和完善基本经济制度，主要就是坚持公有制为主体，多种所有制共同发展。前两年舆论上对我国的政策调整战略布局、国有企业资本社会化等政策提出了很多非议，说是国有资产流失了。中央这次提出要加大国有经济布局和结构调整力度，进一步推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。那么，一些竞争行业该退的就要退。我想这是一个。另外一个就是深化垄断行业的改革，放宽市场准入。比如，一些垄断行业如自来水、医院、铁路等，该退的就退。比如有些县把自来水厂卖掉了，政府就管水的质量、价格、管网等，保证正常运行不出安全事故。对区、县、镇而言，主要是大力发展个体私营等非公有制经济。从统计报表上看，最困难的就是原来城市和乡镇的集体企业还没转型的那些企业，它机制不行，运转特别困难，必须大力推进发展非公有制经济，发展私营经济、发展个体经济，逐步要推进这些企业的改革。今年1月份，中央出台了鼓励促进发展非公有制经济的36条，在各个方面对发展非公有制经济做了很详细的部署，制订了一些政策。

当然，我觉得从中央这个层面上，“十一五”期间应该对个体经济、私营经济进一步放宽。学者们也在讨论，主要是注册、登记、监管等方面。这几年注册登记好一些了，以前办个企业得两三个月，这几年快一点两个星期就办下来了。食品监督局对面粉、醋都要实行准入制度，我就想全国多少万个农村卖粮食，到你这个村来拿几袋面，还得食品监督局来人检验一下，成本太高，每个饭馆都得准入，个体户开个馄饨店都得检验，问题是政府管的方法不对。监管不是准入，你准入门坎一设，很多人就失业了。我在经济大讲堂讲，人家高中毕业后推个冰棍车卖冰棍，你非让他注册成个体工商户，每个月交100多块钱，城管再一折腾，质监再一折腾，那他就没法儿就业了。所以，我觉得中央层面上需要改革，不改革不行。

我觉得中央这个层面上，再就是对个体私营经济的收费问题要解决。现在各个部门想方设法巧立名目，向私营企业收费，收费太多，应该少收点儿费，多就点儿业。另外一个就是融资，虽然中央说几大银行要加大对中小企业的融资，但是这些银行从来不会给中小企业贷款。这些中小企业增加就业最需要贷款，但最贷不到款，主要是资产比较少，没有抵押物，没人给他担保。下一步中央提出来发展多种所有制的中小金融机构等来解决这方面的融资问题，而且逐步使民间借贷合法化、规范化。还有私营企业的土地问题，政府对私营企业在用地上也要网开一面。要不然，企业项目落不下来，你说你这个地区发展私营企业，地在哪儿？待了两年土地证还办不下来，银行又贷不了款，融不了资，建起来半截又说是违章项目，过两天又来拆，那能发展私营经济吗？发展不了。现在土地管得比较严，有些地方好几年建设的土地指标都用完了，所以土地怎么办？广东在进行试点改革，就是说我不经过你政府了，只要符合规划的建设用地，就可以直接进入建设市场，你政府设增值税就行了。所以，我觉得发展民营经济，土地、场地问题是一个比较大的问题。另外，政府还要对民营经济进行一些综合性的服务，比如信息、配套、协调一些关系等。比如南方地区，有些政府成立一个专门为私营企业注册、登记的机构，你的一切手续由我来给你跑，节省时间，提高效率，要加大这方面的力度。

我觉得，大家一定要有一个观念，就是越到基层，你经济发展的基础就越是个体私营经济。在基层，不可能国家给你办个大项目，解决你的就业，解决你财政收入和市场繁荣问题。所以，一定要促进个体私营经济的发展。虽然我看有些地方批评政府招商，当然招商得讲究方式，不能到处乱招，但如果你不积极的招商，不积极的为私营企业提供服务，那你这个地区发展就慢。所以，我觉得现在地方政府、县一级政府的竞争，归根结底是由企业之间的竞争解决的，哪个镇发展私营经济的政策、环境好，胸怀广阔，哪个镇发展就快；哪个镇没有这方面的想法，对民营经济没有帮助，企业就没法儿发展。因此，我觉得一定要将政府的重心放在发展私营经济上。当然，另一方面，你不能只把重心放在发展经济上而对民生、困难户都不管了，不是这个意思。实际上这次“十一五”规划《建议》强调科学发展观，强调政府转向公共服务，重要方面就是民生问题。我觉得决不能将科学发展观理解偏了，就是说，现在提科学发展观了，并不是只注意老百姓的民生，而不注重发展了，不发展你老百姓怎么能民生呢？只有办企业，只有发展市场，只有让人们创业、就业，政府的负担才能轻，剩下的实在是非常非常困难的，政府要帮一把，我觉得这才符合科学发展观。科学发展观并不是把人都养起来，这里面要区别积极的和谐社会和消极的和谐社会。消极的和谐社会是阻碍经济发展的，比如钉子户我都迁就，说你不是待业在家吗，我每个月给你送多少钱。积极的和谐社会则是鼓励大家就业创业，特别困难的由政府保起来，这才是中央所说的真正意义上的和谐社会。现在有一些概念上的混乱，有人说科学发展观、和谐社会要讲共同富裕，要对个体户等另眼看待，这种仇富的心理是不对的。个体户创造了财富、挣了钱，该收税的收税，偷税漏税是不允许的，不能让他赚没有良心的钱，但合法的就业创业是政府要鼓励的。想想，没有这些企业，谁给你交税，谁给你创造就业机会？

第三个部分，推进财政税收体制改革。

第一是合理界定各级政府的权利，调整和规范中央与地方政府的收支关系。要建立健全与权利匹配的财政体制，这部分主要是讲现在各级政府实际负的责任、能收到的税收和财政不相匹配：县里财政越来越少，有些主要靠土地出让的收入，土地出让完了就没税了，你又让他办低保、公共卫生等很多事。再就是调整中央和地方的财政税收比例。要设置一些地方的税种。这里面有一个问题，要稳步推行物业税。物业税就是这个地方只要有人住，就要收物业税，评估一下房子，评估值100万或者50万，那就每年交税，这个税留在地方上，地方就有公共资金了。比如你们房山，全国各地的老头老太太都可以到这里住，只要买房子交房产税就行了，这样就比较好。可是，现在我们没有地方税的税种。

第二是调整财政支出结构，加快财政公共体系建设。要将多用于行政方面的资金，逐步调整到卫生、教育、城市日常管理上去，不能让城管老去收钱。你看天津市政就出台一个文件，所有过天津的车辆都要交钱，后来北京就告他。他也有他的道理，你老在这跑，我的道路全被你弄坏了。所以，这个事情不能让各个部门想办法，各个部门都去收钱，那老百姓就受不了。原因是什么呢？就是有些该政府掏的钱，政府没掏够。我们的财政部是一个公共的财政，公共财政就要该给的给足，不能让政府各部门都去收钱。所以，警察局、派出所到底需多少钱，比如10个人一年要花30万或者20万，你就给足，不准乱收费。国家政策规定罚款的部分一分钱与你都没有关系，这样才行。

另外，公共财政也涉及到政府的形象问题，我认为公共财政的第三个内容就是转移支付。转移支付体制我觉得就是你让我办多少事，你把钱给我，给我才能办事。那老百姓说，中央都说了过两天提工资，过两天低保，五保户优抚，你们怎么老没钱？到你们这儿，中央的政策就没了吗？我觉得这个就是说中央转移支付这一条。

第四就是继续深化部门预算、政府采购和收支两条线管理制度改革。部门预算是什么呢？比如你去年花了200万，今年给你增长10％，220万，这叫基数预算。基数预算就是有权有势的部门就要的钱多，无权无势力的部门就要不来钱。部门预算是稀里糊涂一笔帐，哪个部门强就要得多，哪个部门没分量就要得少，现在预算成这种预算了。因此，一定要进行改革，人大一定要真正起到作用。现在给人代会报上来一笔账，人大代表也看不懂这个东西，一些代表是文学家、艺术家，不少人不懂预算，一举手就通过了。而且，像全国预算需三月份开的人代会批准，在人代会还没批时，往往预算已经执行一个季度了。所以，预算制度有问题。当然，要慢慢看人大代表能不能把预算弄得明白，特别是对一些部门预算、重大项目预算。

再就是政府采购，集中起来应该是对的，但是就怕集中起来以后，集中的这部分没人监督就坏了。在一些地方，买电脑本来1万块钱，集中起来后就变为2万块钱，这比不集中的时候还黑，还腐败。所以中央提出要深化政府采购改革，我觉得是指这些问题，集中采购、办理事的人也得有监督。要是没监督回扣可大了，如果集中采购几十台车都能给你送一台车。

另外就是收支两条线，首先要清理哪些收费不合理，我觉得这是第一。第二是收支两条线绝对不能下达任务，要是实行这种制度就有可能把老百姓、企业给整死了。现在收支两条线下达任务，搞超收奖励、罚款分成。比如出现这种情况：计划生育委员会成了“催生委员会”。我到一些省里调研的时候，问一些村还有什么要交的钱，他们说计划生育的钱。我问，这两年还超生吗？他们说年轻男女都跑出去打工了，没人折腾这事了。那为什么还收钱呢？他们说，为了完成上面的任务。再比如，环保局就盼着你排污，然后他收钱。还有交警打击超载，他真打击吗？他不打击，他看过来一个超载的高兴得不得了，就怕不超载，没钱收。实际上，社会主义市场经济都让这些部门扰乱了，所以我觉得深层次原因就是收支两条线，超收奖励，罚款分成的体制。

再一个要实行有利于转变增长方式的一些节约能源、资源的财税制度。比如资源税，一些水资源、煤炭资源你要付资源税，别墅是不是也要征收土地资源税？从去年传递出来的信息来看，国家的土地政策和税收政策对别墅这类的管理会越来越严。房产税收一笔，土地资源税再收一笔，你愿意住就住。

另外，就是完善增值税制度，实现增值税转型。现在像东北进行增值税的转型，包括增值税设备投资，比如企业买了几条生产线，可以抵扣企业的增值税，这个方面的改革正在进行试点。还有，就是“十一五”期间要统一外资和内资的企业所得税。我们现在内资是33％的税，外资是15％，这显然是不合理啊。很多学者都提出来能不能把它合并到25％，内资33％太高，成本工资全去掉后再分红，个人所得税再交一笔，企业就没几个钱了，办企业没啥意思了。

再就是完善资源税，实施燃油税，逐步推行物业税。燃油税比较复杂，一个要考虑提高比如说用油的价格，再一个要解决撤销公路收费。现在来看，不能实行燃油税，一是公路上收费站太多，再就是有的车一年没跑多少也交那么些钱，有的车天天跑也交那么点养路费，不合理。另外一个，就是油价。现在93号油，每一升香港是8到9个港币，我们是4.2元左右，将近差一半。今年国家给中石化补贴了一百个亿亏损，所以油价要慢慢调，然后适当的推出一些燃油税，这样起到抑制轿车消费的作用。去年北京增加了50万辆汽车，油这么便宜，假如我开车上班，一个月工资三分之一烧了汽油，那肯定不自己开车了，所以油价应当调。但是油价调涉及到几个阻力：一个是来自于农用柴油，影响农民的收入；第二个是公路系统的人，据说全国靠收费生活的几十万人；另外一个就是养路费的收取也不平衡，有些地区没几个车跑，养路费用来修公路，收养路费多的地方不愿意，所以地方上的阻力也比较多。但是，我觉得燃油税一定要推开。另外一个就是逐步推行物业税。

另外，几项改革还存在着比较大的麻烦。一个就是公用事业的改革。煤气、自来水、公交等这些，你不提价这些部门亏损，政府养不起，提价老百姓又反对，我觉得这是一个比较尖锐的问题。看最近有些地方煤气罐涨了，老百姓有反应。你不涨哪行？现在政府、用户和企业之间的博弈，老百姓强，那政府就得补，政府强老百姓就得承担上涨的价格。比如像俄罗斯跟乌克兰为天然气的价格在那斗，乌克兰天然气价格上去了，企业不能亏损，企业亏损供气是不可能的。要么老百姓出钱，要么政府出钱，我们现在为难的是政府没钱。另外一个方面，政府不敢惹老百姓，那你不把企业挤垮了。公交人为什么气不顺，也有这个问题。未来北京不发展地铁、轻轨肯定不行，这么大一个城市，如果轿车整个把北京塞死了怎么办？发展地铁，你票价特别便宜，政府补贴就非常厉害了。

再说公用事业的水费改革，政府花这么大气力南水北调，北京又这么缺水，但最后水的价格非常便宜，肯定也不行，所以公用事业的改革是必要的。因此，政府管理有两个方向，一个方向是政府把低保、公交、学校等全部兜起来，这是不可能的，政府啥也别干了，除非印票子、搞通货膨胀；另外一个方向是政府不放开，不放开就没有竞争，也不行。到底是市场解决这些问题，还是政府解决这些问题，这是两个思路。

再就是教育改革问题。现在实行义务教育，国家每年要加大投入的力度，农村也好城市也好，要保证每个人上学。但是，高等教育怎么办？国外很多大学都是民间供给它资金，像美国国立大学就很少很少。现在老百姓的观念还都是愿意上大学，我到德国、美国去，人家的学校一半是职业学校，一半甚至更少的一点人进本科。我们招工的时候要看你是本科还是大专，重本轻专，这是教育制度的问题。再一个，我们的大学没有资金渠道，这也是一个比较大的矛盾。当然也有学校的问题，学校效率比较低，以及体制上的问题等。

第四部分是金融体制的改革。从去年来看，就是几大银行的股份制改革，要进一步剥离它们的不良资产，引进战略投资者到国外上市。再就是剥离一些人员，建行以前是40几万人，到现在10几万人。我估计可能今年开始是不是农行也得动，减人、上市、清资，引进战略投资者，建立内部合理的治理结构，通过这个进行股份制改革。这个改革对银行有用，对一些大的地方企业有用。我觉得跟普通百姓有关系的就是信用社和中小金融机构的改革，比如说你当地的信用社怎么改，像浙江一带慢慢在搞中小银行。另外，就是发展资本市场，主要就是进一步完善股权分置改革、上市企业的治理结构等。再一个就是直接融资，推出企业债券。再就是期货市场、保险市场等，再就是解决金融机构本身的改革，比如信用社过去的产权是怎么回事儿，现在是怎么回事儿，金融资产怎么剥离，当地有什么资产可以对它进行重组，等等。

最后，我想讲的就是政府后勤、公务招待等的改革。现在舆论比较大的是公车改革，公车怎么改，各地也不一样，有些地方加在工资里，有些把车拍卖给用车人，再成立一个单独的有点企业化性质的单位，你要用车就叫车来谈价。我最近到一个单位，它把原来的车卖给司机了，很便宜的，司机和单位就成为一种买卖关系，用你的车给你算账。据说，原来一辆车一年要花掉六七万块钱，改革后大概这个单位节省了50万，我觉得这个经费节省力度是很大的，大概就30几个人的单位，能节约到这个程度是很不容易。当然车改怎么改，中央也是在试探，一年要花掉不少钱，大概几千个亿。老百姓是你不改也骂，改也骂，而对财政来说，改肯定要比不改花钱少得多。

再就是公务消费，主要指迎来送往方面的问题。四川一个县级市改革，据说一年能节省好几百万招待费用。我到一些地方调研，有些地方中午吃自助餐性质的食堂，推行了几个月又恢复了原来的宴请，他们说原因是比如上边的局长来了，你给他弄一个自助餐，他心里不舒服，再办事的时候不好办了。再说一算账，节约下来的钱比要上级批下来的钱少得多；如果把各个口的关系搞好了，一个月要进账两三百万；自助餐能省下一二百万，可上边可能给的几千万却没了，还是得恢复。中央部委不改，省里不改，你村镇改了那就麻烦了，改完了能要的钱要不下来，能贷款的款贷不下来，这怎么办？远道迎送，费时费力，我去某些地方，当地政府派人到那个地方的交界口去接。我说，你们这么弄累不累？来人说，不行啊，只要省里来个处长、厅长，都要到交界的口去迎的，中午喝，晚上喝，最后走的时候还要送到交界去，大家都这样，你不接一下送一下礼数上不行，损失可能更大。因此，我觉得什么时候把这个事改了，咱们就先进了。我的意思是说，在大环境没改的情况下，小环境有的时候不好改。

最后说说推进现代市场体系建设，主要是进一步打破行政垄断和地区封锁，健全全国统一开放市场，推行现代流通方式，继续发展土地、技术、劳动力等要素市场，规范发展各类中介组织，规范市场秩序，打击假冒伪劣等。我觉得关键是有这么几个关系：一个关系就是要处理准入和监督的关系，准入要放宽，监督要加强。准入不放宽地方就活不了，这个事要审批，那个事也要审批，我这建个餐馆，你说餐馆只有达到标准才能营销，那有几个能达到你这个标准的？所以，准入要放宽，但应加强监管。第二个是要处理好集中执法和条条块块的关系。我觉得条条块块的就是工商、食品、卫生、文化等执法各部门要统一进来，如果不统一，一个是成本高，另外一个就是老百姓也烦你，因此一定要处理好条条和块块的关系。再一个就是处理好发展和规范的关系，就是一定要讲求发展，不能所有的东西都觉得是假冒伪劣，那你这个地方别办企业了。要在发展中规范，规范要促进发展，所以地方也应当爱护地方的个体户，爱护地方的企业，政府要支持工商、个体户对一些不合理的收费进行抵制，该不交的就不交。现在不是有行政许可法吗？你仔细一琢磨，现在乱批项目多的，不交费、交税的地方都发展很快，老老实实的有一个项目就上去审批，老老实实把该交的税、费都交了的地方，可能根本就发展不起来。所以要处理好政府管理的关系，政府一定要爱护自己的企业，爱护商人。我们还要把思想统一到中央的决策精神上来，一定要和中央保持一致，但中央不是部门，我们不能把中央看成是衙门。你和衙门保持一致，就发展不起来，你要和中央保持一致，你就发展起来了。所以，一定要理解好这个事情。

我今天就讲到这里。

责任编辑：刘晓楠

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