中国社会保障体制改革

 

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今天给大家讲的题目是中国社会保障体制改革。

刚出台的“十一五”规划中第33节是千方百计扩大就业，第34节是加快完善社会保障体系，怎么样来理解这两节？我想,“十一五”规划的精神是要管我们今后五年的，大家首先应该明确我们现行的社会保障体系是个什么状况？有什么样的问题？为什么中央和国务院提出要加快完善社会保障体系？如何加快，会遇到怎样的困难，等等。也许我今天报告的内容，跟你们每个人具体的工作不见得有很大的联系，有一些可能有一点联系，有一些完全没有联系，但重要的是我们在自己的工作岗位上要胸怀大局。有没有大局大不一样。你对大局的问题了解比较透彻，那么当你面对具体问题特别是创新性问题而且没有政策依据时，你就有可能做出相对比较正确的选择或者决定。

中国的改革走过了20多年，目前进入攻坚阶段，在这个时期，政策的重要性凸现出来，政策的变化速率很快，或者说政策的创新度高，进步的速度快，是一个突出的特点。在政策的进步过程中，大量的问题甚至是工作中的一些细节问题，都是我们从来没有遇到过的。面对几乎难以预期的复杂情况，怎样才能做好你的工作？这对我们每一个人都是一场考验。怎样才能经得起这个改革创新年代的考验，在自己的岗位上创造性地做好工作呢？我以为最重要的是你胸中有大局，而且头脑清晰，能够认识到整个国家大的形势、宏观的形势，同时了解你这个工作岗位所在的政策领域的历史和现状，这对于把握政策变动的未来趋势就会比较有利，体现在你的具体工作上,就完全有可能创新，也就是创造性地运用你手中的典型，提出新的比较具体的某一工作方面的政策性建议。我的意思是，大家学习一些宏观方面、政策方面的基本知识，了解中国社会保障历史，会对我们做好具体工作有所帮助。

我们今天给大家讲四个问题：一是中国社会保障的历史；二是中国社会保障的现状；三是中国社会保障的难题；四是中国社会保障的前景。

第一个问题，中国社会保障的历史。

新中国成立以来的社会保障历史，主要分为三个阶段：计划经济时期、改革开放时期、体制转轨时期。

先说计划经济时期（1949年-1979年）

新中国成立初期，中央政府就非常明确地提出工人的劳动保险问题，要“终身有保障，生老病死有依靠”，而且制定了相应的规定。新中国成立的时候5亿人口，4亿多是农民，农民人数是最多的，当时在农村推动“土地改革”的政策实际是用土地作为农民的保障，叫做“一亩地两头牛，老婆孩子热炕头”。后来土地保障的作用开始发生变化，到现在土地在农村社会保障中的地位大大减弱了。除了工人、农民，在计划经济时代，国家干部是第三类重要的主体。这三类主体都被组织起来的，形成了企业保城市职工、人民公社保农村社员，机关保国家干部这三个庞大的网络。对应着三类主体、三类组织，保障制度也分为三种：国家干部实行公费福利的制度。公费医疗、公费养老，尤其在计划经济初期的时候，连幼儿园、托儿所都是全免费的。城市职工实行劳动保险制度。它跟公费福利不一样，公费福利是国家财政直接开支，劳动保险是由企业按照国家的规定列支，不管是新企业还是老企业，反正这块钱是国家允许开支的，企业只要把账目列清楚了，给上面报账就行，这个企业列支实际上也是国家保障，因为企业自己没有独立的经营权，无论亏损还是赢利都给国家报账。第三就是农村社员。在土地改革时代农民分到了土地，后来搞合作化运动，合作化从初级社到高级社，到60年代又并为人民公社，用集体经济和集体福利制度来保障农村的社员。能力强的农民，自己种地可能会比较富裕。搞了集体化合作化以后，不许你冒尖，不许你富裕，大家都一样，要穷一起穷。所以，当时的合作化主要是用集体组织的方式实施对农民的集体控制，以达到剥夺农民的剩余价值以支撑城市工业化的目的。在这种条件下的农村福利就是保障人不饿死的福利，用低到极限的集体生产方式来保障。大家不一定知道，农村的五保户一直是由农民集体自己养的，直到最近，就是2005年，才定了新制度由中央政府直接掏钱。

改革开放时期（1979年―1992年）

在这个时期，三类主体、三个制度中只有国家干部这个主体和机关事业单位保障制度没有变动，其他两类主体、两个制度都变动了。城市职工这一块变化了，城市职工企业列支劳动保险制度这个部分。企业改革使企业制度发生根本改变，从利润上交国家到企业利润留成再到企业成为独立法人，自主运营自负盈亏，国家和企业之间的脐带被切断了。当企业成为市场上的独立法人主体，有了独立的经济利益，原来从企业帐上列支的那套国家假手企业执行的劳保福利政策必然要改变。这就像大户分家一样，变成独立法人就显出不同的利益。国家这个大家长原来是全国这个大家的财政大管家，现在还要抽肥补瘦办不到了，分家的各户不听招呼了。那么，曾经给国家做出重大贡献的老企业，背负了大批退休职工，而这些职工的养老费按照原来的规矩仍然由企业帐上列支，可是不能再延续不足部分国家补足的做法，只能算企业亏损，这显然在新老企业之间造成不公平。为了让老企业和新企业在负担企业职工养老方面相对比较公平，政府采取很多种办法，这就是企业社会养老保险制度的雏型――企业退休金社会统筹制度的起因。农村也一样，包产到户改变了农村的社会制度结构，经济基础改变了，农民成为高度分散的小农户，集体福利制度没有了载体，连五保户也养不起了。

 

体制转轨时期（1992年―2004年）

制度改革来自于对新制度的社会需求。新制度的社会需求来自于旧体制更替、新体制建立。前面讲到，包产到户和企业改革成为改变原有国家保障制度、创建新制度的重要推动力。但是新的制度在那里？在市场体制下，什么样新的制度才能解决社会公平问题？这个命题到今天都是人们锲而不舍地探讨的大课题。1992年，是邓小平南方谈话的一年，是中国走向市场体制的标志。与此同时，政府在城市职工社会养老和农村养老方面都有重要文件出台，而文件的方向都是指向新的社会保险制度。城市职工建立的是社会养老保险制度，是一个超出本企业的、以城市、后来上升到省为养老金统筹单位的制度。这个制度表现了两个重要的特点：资金统筹社会化和政府管理机构专门化。社会化和单位化不同。社会保险将社会统筹资金集中到一起，按照统一制定的标准规范进行支付或者发放。这就避免了计划体制下职工的退休福利和其他福利因单位的规模大小不同而不同的不公平现象。

第二个问题，社会保障的现状。

我们来看一组社会保障基本数据。

城市职工的基本养老保险开始得比较早，在1992年的时候就有了。到2003年底参保人数达到了1.5506亿人，这个数字证明社会养老保险的覆盖面很大，去掉农村打工者，参保人数已经覆盖城市职工90％多了。退休人员是4523万人，这样大家可以算出来，几个人养一个人，到2003年,基本养老保险基金总收入达到了3680亿元，基金的总节余达到了2207亿元。

基本的医疗保险是什么状况？医疗保险因为比养老起步晚，从1998年底国家公布保险政策以来才开始起步，医疗保险参保人数现在不到8000万人，拿医疗保险的退休人员才2970万人，就是说有1000多万退休职工没有拿到医疗保险。所以医疗保险基金的收入比养老的低很多，基金的总收入有890亿元，基金的节余有379亿元。

再看失业保险，失业保险参保人数是很多的，因为失业保险也是基本跟养老保险差不多同时开始的。到2003年，失业保险参保人数达到了1.0373亿人，享受失业保险待遇的有415万人，失业保险基金收入是249亿元，基金节余是304亿元，账户节余是209亿元。基金节余和账户节余有所不同，账户节余是真正的节余。从这里看，实际上失业保险的钱还没有完全花出去。

再有是职工的工伤保险，工伤保险推行得比较晚，最近两年工伤保险条例才正式颁发执行。参保人数到现在是4575万人，享受待遇的是33万人，基金的收入38亿元，基金的节余是91亿元。

生育保险是第五种保险，2003年参保人数3655万人，享受待遇是36万人，基金收入是25亿元，基金节余是42亿元。

农村的社会养老保险是1991年由民政部开始起动的，参保人数目前达到5428万人，享受待遇198万人，基金节余259亿元。

在农村养老保险上一直有很多争议。焦点是农村到底用什么方式能在分散的小农户基础上建立起社会养老保险制度，以及如何管理养老保险基金。鉴于基金管理过于分散，出现了不少问题，所以当农村养老保险归口劳动部门管理以后，很快就停止了发展。大概是1999年,下达了一个文件，虽然不是明令停止，不过含有不再发展的意思。文件下达后，只有很少的农村地区还在做，大部分地方就都不做了。直到最近,农村社会养老保险正在孕育着一个新的开始。

第三个问题，中国社会保障的难题。

中国社会保障的难题在职工的基本社会养老保险上，最大的难题在可持续上，为什么这么说呢？

中国的养老金出现了很大的缺口。1998年以来，为解决养老金的拖欠问题，中央财政开始以借款或拨款的形式，对地方养老基金给予补助，5年间,中央财政转移支付补助额累计2093亿元。截至2004年9月底，全国已有7400多亿元个人账户资金被挪用，每年还以1000多亿元的速度增加。当然，中国的养老金缺口实际上是隐形债务，目前我们各地的统筹基金和个人账户还有余款，还不是全部赤字。这是因为每个月都在收缴中。账户全部赤字只有在两种情况下才会出现，一是需要马上做实个人账户，二是出现一次性支付退休金。只要社保制度安排合理，还可以避免出现这些情况。

所以我们把问题的性质定性为制度的可持续性受到极大的挑战。为什么会出现这样的问题？这和体制转型、制度重构的关系最大。

前面讲过，计划体制时期，职工的养老保险由企业列支，也就是说，如果企业赚了1000万，按照政府的规定，可以把企业的所有退休人员的养老、医疗全都从1000万里开支，我只要给政府报一个账，我是赚了1000万，但是这1000万中,我有300万给我的职养老开支掉了，这个开支是按照政府的法令、劳动保险的条例来执行的，都是合理合法的，政府就得认账，那么企业只交700万给政府就行了。但是现在的改革导致企业和政府脱离了关系，企业不再是政府手下的行政附属物，而是变成了一个独立的机构，那么他赚的1000万就考虑不停的投资，就不愿意给职工投保了。企业的动力更多在赢利，利润多了用于扩大再生产，就算投入人力资本，也是主要给他认为是人才的人加工资。相当比例投入职工福利不是企业的本意。这和计划体制下国家直接管理企业完全不同了。

国家直接管理国有企业时期，保护工人和增加生产都是他的目标。由于企业生产的东西不同，成本和价格不同，国家要兼顾生产和生活两个目标，就只能做非常详细的计划，军队命令式的让企业执行。只要企业能够把计划完成好，钱不够国家贴，企业照计划列支就行。市场体制下的企业性质、动力、管理方式全变了，企业有了独立于国家、独立于职工的自身利益，搞不好为了自身的利益就会千方百计克扣职工的福利包括养老保险。

在这种情况下，政府就需要采取新的办法。中国政府采取的养老保险的新政策叫做“统账结合”。有三个要点：一是社会统筹账户。由企业按照职工工资的一定比例来建立社会统筹基金，这个统筹基金放到一个大账户里，给退休者按时间支付退休金。二是个人账户，是由企业和职工按照工资的一定比例建立起来的。职工出工资的8%，企业出3%。最近新的制度下来，企业给个人账户缴纳的3％去掉了，个人账户就是8％了。按照规定，个人帐户是资金积累的账户，职工退休后发给本人。三是统账结合，就是说当着统筹账户的钱不够，政府可以动用个人账户的钱先行垫支，以后再用后面的缴费补足。

设计这个思路的时候，政府认为很不错，既约束了企业又激励了职工，资金还能够融通，所以兼顾了公平与效率。这也解决了新老企业养老保险负担不平衡的问题。可是，这里有一笔账没有算，这就是没缴费的老职工的退休费从哪里来？

 

大家知道，养老保险制度是从1997年开始实施的，制度实施之前，以及制度开始实施的当年已经工作了若干年的职工都没有缴纳养老保险费。粗粗计算，未缴费的退休老职工有4000多万人，他们的退休金没有其它资金来源，只能依赖缴费的账户资金进行现收现付。结果，导致许多地区当期的社会统筹账户用光了还不算，还得借支个人账户的资金。

退休老职工的钱从哪里来？从现在社会统筹资金出，按理讲是不公平的，因为他们在年轻的时候作出过贡献，他们的贡献早在计划经济时代几千亿、几万亿地交给国家财政了，但是那时候国家财政并没有留下一块来做养老储备，他们养老的钱国家没有替他们存下来，而是按企业列支的方式当期支付的。那么，现在这批人的退休金从哪里出？只能从社会统筹账户里出。按理讲社会统筹账户是给现在正在工作的人未来退休使用的，但是没有办法，因为国家没有存下钱来，只有用我们现在的钱来养他们。这就发生了一个问题，对上一代养老金负债,国家没有用另外的方法解决，而是用我们这一代社会统筹和个人账户资金渠道解决，是“下一代养上一代”，就会出现窟窿。

个人账户的窟窿更是有问题，按理讲个人账户属于个人，是个人名下的财产，我自己不签字，这个钱拿不走，这才叫个人账户。但是我们的个人账户是一个名义账户，这个名义账户表面是你个人，财产是归你，实际上不是你的，还是国家的，只是用个人的账户的名义放在这，所以当国家需要的时候，当地方财政需要的时候，都可以把钱拿出来。拿出来干什么？比方说退休职工现在社会统筹账户的钱不够，就开始动用社会统筹个人账户的资金，所以这样导致社会统筹账户和个人账户都出现大笔的缺口。

这样的问题说到底是什么问题？实际上是当社会转型、体制转换、产业结构大调整这三个变化到来的时候，我们没有找到一个能够同时应对这三个变化的合理方法。什么样的方法能够又养老人，又使我们这些中年人、年轻人能够处在公平的环境中，各代都不为各代负债，不要把老一辈的债压到中年人身上，也不要把中年人的债压在年轻人身上，各代自己创造的财富除了供给国家以外，也给自己社会保险和养老保险留有合理的剩余,这是一个很艰难的课题，全世界都在探索中。这是我们目前遇到的非常大的障碍，到目前这个问题还没有真正得到解决。

此外，还有一个问题，就是社会统筹账户的资金筹集受到阻碍。

社会统筹账户是法律规定向企业收缴的，这在稳定的工业社会运行中只要企业稳定发展就是有保障的。但是，当社会经济结构、产业结构发生很大的变化的时候，一些企业纷纷倒闭，新企业很不稳定，这就导致执行社会统筹的法规出现困难。特别是统筹率很高，企业发工资都有困难的时候，怎么能缴纳保险费呢？

自1996年以来，中国的国有企业纷纷转型，中小企业倒闭，失业或者下岗职工大量增加，不少企业不但单位的保险费缴不上来，企业下岗失业的职工也没法开支，还得政府掏钱，所以社会统筹资金筹集的方式受到威胁。

如果说养老保险制度已经出现了很大的难以持续发展的问题，已经引起中央政府、社会各界的关注，包括国际社会的关注，我们在基本医疗保险方面的问题就更大了。医疗方面我们是社会统筹加个人账户，是跟养老学来的，出现的问题更多，主要有两个：一是没有办法控制医药费用的高速增长，二是账户设置影响互助供给。我们先从这个第二问题说起。每个人都不希望得病，但是得病又是不以人的意志为转移的，疾病会随时袭击你。而且，得病的、住院的，不是全体投保者，只是人群当中的一部分人。如果把医疗像养老一样用个人账户稳定下来的话，大家就会发现，得病的人个人账户的资金不够用，不得病的人这个钱他又花不了，也不让他花，因为这个钱实际上应该把大家的钱拢到一起，去帮助那些得大病的人。所以在医疗方面，疾病是概率事件，而且得大病更是小概率事件，就是说得大病的人在投保中占很小的比率。从这点来讲，医疗保险最适合用社会统筹的方式，并不适合用个人账户这样的方法。个人账户的资产应该都是个人的。当然我们目前还是名义账户，将来改革，个人账户的概念，就跟我在银行存了一笔钱一样，就是我自己的资产，只是国家法规限制你只能用于医疗。医疗保险用个人账户，就会限制得病的与不得病的人的互助互济，有的人账户资金花不了，有的不够花，而且不够的那些人非常需要，甚至是生命需要，但是资金缺口很大。这个问题就严重了。个人账户对于大病来讲肯定不是好办法，对于小病必要性不大。国际社会的医疗保险没有个人账户,就是因为这个道理。

中国医疗保险制度的设计上有问题，这是第一点。第二点就是没有办法控制药品费用的增长。为什么呢？先说医药费增长给医疗保险带来的困难是什么？这么多钱，本来可以解决较大的疾病治疗费用，但是因为医药费用哗哗往上涨，同样的钱只能解决较小的疾病，要解决较大疾病的话，钱就要涨好几倍。医药费用拼命的涨，而医疗保险的钱有可能拼命的涨吗？不可能。第三是没有办法控制医生的大处方、乱检查，这也导致患者的费用不正常地上升。所以医疗保险不比养老，一定要涉及保险之外的医药和服务体系的问题，只要后两个环节出了问题治不住，医疗保险费能够解决问题的程度就越来越低，所以，医疗保险的问题比养老保险还要大。

第三个咱们看失业。我们国家的失业保险是跟国外学的，最长期限是两年，这导致什么情况？一是到了两年这些人还找不到工作，怎么办？谁来解决到了两年还找不到工作这部分人的出路问题。二是我们的培训和职业介绍服务效果很差。说是培训完了就能找到工作，结果找不到工作，也就是失业保险面临的问题是有效性和实用性都很差。为什么会出现这样的问题？为什么国外的失业保险实行了那么多年，没有出现我们这样的问题，到我们这出现这么大的问题？最关键是时代变了，社会变了。失业保险最早什么时候出来的？最早是20世纪二、三十年代提出来的，大家可能记得，那个时候美国电影里头的镜头是生产过剩，牛奶往海里倒，然后裁员，裁员完了再找下一个工作出路。怎么解决生产过剩呢？一是提高消费水平，一是搞科学技术。这两个方面涨起来之后，能使西方的资本主义社会又往前发展。在这个过程中，只要生产率不断的提高，比如建成流水线，大量雇工，就可以得到大规模生产、低成本高效率的效益。流水线稳定了工业化生产的过程，让人们不停的获得比较好的工资，获得比较好的收入，导致工人中有一批成为中产阶级。发达国家的中产阶级能够占到人口的60％左右，它是这样的发展途径。但是那是工业时代，我们现在进入的是后工业时代，信息时代。中国在发达国家工业时代大发展的时候，我们在搞阶级斗争呢。我们落后了，要赶上去，但是我们要赶上去的路不是一段路，从农业社会走向工业社会算一段，从工业社会走向信息社会又是一段。我们还没有念完小学，就被迫进入大学，甚至还得念研究生的课，只能不断地恶补以前的课。

信息社会还有一个特点，就是不确定性很强，变化的速度特别快。比如，前3年，很多网站呼呼地全起来，然后又都在很短的时间内变成泡沫，全垮台了。搞网络的，昨天看他们挺美，能拿几千几万的工资，今天一看不行了，全都下岗了，待在家里了。这就是信息社会。这个社会的结构变化很快，大规模的流水线的生产已经基本停止，需要个性化的生产越来越多。不管是我们中国，还是西方发达国家，都同时感觉到失业是不可避免的，因为工作岗位已经没有那么多，科学技术的发展，导致产业结构的变化，已经使很多大规模的熟练工种可以用高科技技术来代替，还有很多的产业化大工厂在倒闭，其生产功能可以用很简单的方式来操作。信息社会还有一个特点，就是组织被打散，人重新成了分散的个体。我们经常说在农村，农民找不到农业以外的工作，务农的“面向黄土，背朝天”但是劳动力剩余，没工作就游游荡荡。其实城市现在也出现了游荡阶级，相当一批人无所适从，待在家里，或者在街上游荡，不知道自己要做什么，能做什么。这些人里头不乏知识分子，中专、大学本科毕业照样出现这样的问题。可见，这个问题就不是个人的问题，而是社会问题了。有人说是政府的问题。其实也不是，而是社会结构发生重大的改变，是社会发展到这个阶段，技术、社会工业体系发展到这个阶段必然会出现的社会问题。既然是社会问题，我们就得考虑什么样方法能解决？用老的思路显然不行，解决不了。比如说为什么职业培训效果差？职业培训还像过去那样，恨不得一次培训千百人，想通过几个月的培训全都上岗了，就到流水线上去看机器，那多简单。现在不是这样了，现在培训你要让他培训以后确实能够上岗，能够有所得，是很难的，所以培训的方向、课程、方法都应该根据社会的转型而转变。

在新的世纪,社会保障体制必须改革。我们来看看新世纪之初的中国，在社会保障改革策略上发生了了那些重要的变化。

这些变化概括起来叫先易后难、先简后繁、急用先改、重点转移。社会保险其实是一个很难的制度，相对讲社会救助制度比社会保险要容易多了。我们过去是先难后易，现在是先易后难，我们过去是先繁后简，现在是先简后繁。过去动不动就说长期考虑，要建立社会保险，现在就像急用先学一样，咱们急用先改，社会救助制度就像救火，太需要了，几千万人下岗，生计成了问题，所以咱们优先解决这个问题。将重点从社会保险转移到社会救助，当然社会保险还要维持基本现状。1991年上海率先建立了城市最低生活保障制度，后来推向全国。奠定了中国的新型社会救助制度。这是非常大的变化。这种变化不是以人的意志为转移的，不是我们专家谁设计、谁要怎么样的，得要看这个社会的发展规律和它的问题，社会政策应该针对问题去解决问题。

什么叫社会政策？什么叫社会保障？社会政策和社会保障之间是什么关系？社会政策是面对社会问题、解决社会问题的方案。社会政策是很实用的，现在是什么问题？几千万人下岗，几千万人在城市吃不上饭，几亿农民跟我们城里人的收入差6倍，这是什么问题？面对这样的问题，我们不是盲目去学习西方社会保障制度，而是要结合中国自己的问题找到解决问题的办法，找到出路、找到方案，那么这个寻找的过程，以及最后建立法规、法律体系的过程就是社会政策从探索到决策、执行的过程。

社会保障是什么？社会保障是社会政策在面临这样一些贫困群体，用一种制度化的方法去解决，而且让这种制度化的方法条文化，让它的程序稳定化，变成一个执行部门能够照一个准则去执行。所以社会政策达到稳定、规范、可执行这样状态的时候，我们才说形成社会保障制度。

社会政策是变动的，它的变动是针对问题，找出办法，然后提出政策，只要政策创意和政策的思路大方向正确，具体的道路是可以探索的。比如说大方向正确表现在：咱们这么大的国家，我们不能把农民扔在一边不管了。我们过去社会的保障多年来是分裂的，城市一块、农村一块，城市社会保障咱们努力的推，都已经推到90％多了，可是农村的基本制度还没有建立起来呢？再这样走下去就是把农民扔掉了，扔掉行不行？原来以为只要农民进城，农村城镇化可能问题就不太大了，现在看起来问题太大，根本不可能自然化解。

 

中国的人口太多了，农民太多了。据2003年统计，农业人口7.84亿，占总人口的比重达60.91%，而中国的耕地总面积不到20亿亩，人均耕地不足1.4亩。这种情况下就算是城镇化也解决不了农民的问题。2030年中国人口的预测值为14.7亿，按照60%的城市化率计算，还有至少5.88亿人口得在农村生活。

不说未来，就说现在，要丢掉农民，就会严重地影响社会稳定。现在已经开始局部小乱，2005年1-8月份，就有7万多起群体性事件，其中主要在农村。为什么现在中央提出建设社会主义新农村，为什么现在把“三农”问题提到重中之重，是战略问题，是历史任务，就是这个原因。要让大家平平稳稳过好日子，要让我们改革的红旗不倒，就要把农民问题摆在第一位。这个道理其实很简单，每个人都可以理解，尤其是有农村亲戚、朋友的人更容易理解。改革改了这么多年，三农问题越来越突出，城市和农村比起来，虽然我们各有各的问题，但是城市人整体和农民比起来强得太多了。

所以关于建设新农村是一个重大的战略性的社会政策问题。这样讲我们可以理解社会政策和社会保障的区别是明显的。社会政策面对需要解决的社会问题找出路，而且是大的宏观的出路。社会保障是在政策确定之后把它制度化、稳定化甚至固定化。还有，社会保障迄今为止主要是指社会福利领域和医疗保健领域，教育、住房、文化、娱乐约定俗成地不放在社会保障制度里。而这些都属于社会政策范畴。确定了大政策之后就形成制度，如教育制度、住房制度等等。

社会政策的动力与社会保障有所不同，面对社会问题，解决社会问题，使得社会得以稳定地向前发展，这是其动力。社会保障主要是解决社会的福利尤其是弱势群体的福利，求得社会公正以促进社会发展。所以社会政策的动力源也比社会保障要宽一些，这样才有可能整合各种资源，构建综合性的社会问题解决方案，其中包括社会保障的方案。

今天看，中国社会保障改革首先需要改变宏观的思想，宏观思想就是社会政策的思想。比如说农民问题，最明显的改变是政策思想的改变。原来政府觉得农民解放以来就有土地保障，土地分给他保障就行了，包括一些学者也这么看，但是今天这个政策思想实际上已经改变了。十六届五中全会提出建设新农村是历史任务，这个宏观思想是创新的。城乡看起来在很长的历史阶段还要同时并存，那么如何发展农村，城市如何支持农村，这些问题就要求政策系统化、具体化。让宏观政策变成具体政策，具体政策再变成可操作的程序、方法，然后变成制度。这个社会政策的过程才刚刚开始，以后还有大量的工作等着我们去做。我们大家明白整个宏观走势的变化，将来再有什么新东西出现，你不会惊奇，你会觉得顺理成章，政策思想的改变、政策的逐步具体化，以及变成制度的过程就应该是这样的。

我们再来看城市低保的发展情况。今天我们已经看到，最重要的问题是从大量下岗开始，什么时候城市出现大量下岗职工？1996年。1996年国企改革加快步伐，国有资产也出现结构上的重大调整，产业结构也发生变化，再加上全球化市场在中国有很重要的反映，原来建起大的流水线、很简单的结构企业就能盈利，现在这样的好事没了，大量的问题都需要很艰苦的工作才行，原有的厂子，包括很落后的设施根本干不上去，这个厂子面临倒闭，倒闭以后大量的工人就失业了，1996、1997、1998、1999，甚至到2000、2001年，五六年下来，才使得我们的党和政府认清了再也不能够这么下去，一定要把社会救助制度做起来。这经过很大的反复，也有很大的困难。全国很多地方都相继出现职工下岗、没饭吃这样的局面的时候，才最终把制度转过来，把城市的低保制度放在第一位，这是很大的教训。我们现在看，城市最低生活保障制度在2001年的时候财政支出才27个亿，中央财政才拿了8个亿，当时中央财政才不过保了403万人，到2004年的时候，财政支出173亿，中央财政支出105亿，保了2215万人，实际上到了2005年还在增加，这个数据是统计数据。据我所知，现在全国的城市低保人口2700万人，2700万人是不是达到“应保尽保”了呢？还难说，低保人口还可能有所增加，但是基本上不大会突破了。

还有机关事业单位保障的改革也是我们关心的。机关事业单位的改革一直是一个挺大的难题，出现两种不同意见，第一种意见说机关事业单位改革要跟城市职工养老保险、城市职工医疗保险接轨，跟他们一样。另外一种意见认为，机关事业单位保障制度要单列。这两种意见争执不下，最后怎么办呢？干脆让地方政府自行决定。城镇职工的社会保险，已经有相当多的问题，起码学界认为设计本身就有问题，设计本身就有问题的制度，再把机关放进来，又加了一大块，就更困难。比如说空账的问题，机关也有一大批退休人员，现在退休人员是财政直接掏，如果你让他进去，然后让机关事业单位也出钱，出现更大的空账，然后财政给他补缺口。干什么要走企业保险的老路呢？所以有人就提出，可能现在财政直接补的制度还简单一点，干脆直接补，你干吗绕着圈子补，这是一种意见。还有意见认为，机关事业单位改革如果要创新制度，份额太小，是不是会导致创新制度的成本太大，结果花了很大的成本，创新制度还没有稳定，哪天又要改了，改来改去，机关就更不稳定。而且现在机关如果改革的话，是要跟人事制度连在一起的，如果说也让机关的人大量下岗，那是不是加重我们社会救助的制度负担？这样的几个问题，连在一起不得解决，导致机关事业单位社会保障制度改革停顿了。这个停顿实际上是因为我们的老问题解决不了。

机关事业单位的改革能不能让各地自行决定，让地方政府决定呢？其实，机关事业单位社会保障制度的改革、机关自身的人事制度改革、政府治理、公共服务型政府这四个大方面是连在一起的，我们更习惯切开，可是切开以后，又有切开的很多困难。改革涉及很多利益和利益集团的重新配置，单兵独进很难，怎么样整体来做，又是一个比较大的问题。

刚才从横面，养老、医疗、失业、机关这样排列起来，给大家讲了中国社会保障难题，下面我再从总体上讲一下它的宏观方面的问题。

一是覆盖面和保障面的问题。最大的问题在于农民缺乏社会保障。还有城市的社会保障由于就业不足，导致传统模式发生问题。

我们目前的社会保障还是工业社会的制度，是在所有人能够就业，能得到稳定的收入，达到基本生活水平线以后，然后用一种社会互助的资金保障制度帮助大家解决养老、医疗、失业等社会风险，以维持人的发展来维持社会的长期可持续发展。所以社会保障的前提是就业。

而就业问题在21世纪是一个特殊的问题，带有时代性。21世纪跟20世纪不一样，就业的模式、方式发生变化，就业保障需要重新考虑。我们过去有一个说法，就业与社会保障，把就业保障放在社会保障之外，是单独出来的社会体系，但是今后有可能会把就业保障放到社会保障里面去，而且要作为中国社会保障的头号难题。这个难题包括农民在内，他们也是没法通过就业得到稳定的收入，上哪里去筹钱做农民的社会保障呢？

二是财政危机。财政危机包括国民生活开支的负担、企业缴费的负担、政府财政的负担、社保体系和财政运作的负担。社会保障财政的危机不光中国有，全世界都有。咱们现在开支水平越来越高，不说别的，光医疗开支水平就是成倍的涨，这样国民生活负担加重以后，国民担心就不一样，他对于保障秩序和政府对他的保障引导都会有不同的反映。企业在养老保险上缴的缴费率实在太高了。上海曾经做过一个统计，企业的缴费率在养老保险上是22％，医疗是12%，失业是2%，住房是7%，工伤和生育各是0.5%，全部加起来是43%；个人养老保险是8％，医疗是2%，失业是1%，住房是7%，全部加起来是18%；企业加上个人，总的缴费率是工资的61％，这样缴费负担显然很沉重，企业怎么在全球化市场上竞争？前面说过，就这样还不够，政府财政每年补养老保险都要好几百亿。社保基金目前有几千亿，但是运作效率比较低，只有不到4％的盈利率，这样的比例使人很担心，我们这么大的社保基金不能通过运作来保值增值？

综合起来，不管是覆盖面的还是财政的问题，都可以归结到传统社会保障制度的局限上。传统社会保障制度一是局限于收入保障，你不拿钱来就投不了保险，没有保险就没有保障。这样的社会保障认识导致把服务完全放在事业之外，只有拿出钱来才是保障，提供服务不叫保障，那么这样跟服务相关的，不管是医疗、教育、养老机构都很难走向公共服务，因为很难把钱和服务截然切开。二是局限于分配与消费，就是说没有生产的概念，没有资源配置和组合的概念。三是局限于正规的部门，农民和非正规就业者被排斥在外。四是局限于政府的政策，只有政府是社会保障的主体，社会的部门、企业的部门很难主动积极参与社会保障。五是局限于对未来可靠预期。就是说未来是什么样都在我们的计算机里算好了，劳动部专门花很多钱来算养老到什么时候是什么样，如果这个预期可靠的话，我们的钱到底是够还是不够，还是差多少，但实际上未来是很难做可靠预期的。我们想一想，十年前我们会想到有这么多人下岗吗？我们能想到包括农村，要国家给钱做社会保障吗？但是我们这些情况都发生了，所以实际上未来难以预测，只能看到一个方向，如果用计算机代替我们对客观事物进行大势判断的话，势必要在现实面前碰得头破血流。

 

第四个问题，社会保障的前景。

对于社会保障的前景，我们中国社会科学院社会政策研究中心提出的方向，叫作基础整合的社会保障体系。不过,从总量上说,基础可能不大，补充可能很大。比如养老，保住基本生活的是什么样的水平，然后在基本生活水平上可以发展的部分是怎么样。比如医疗，保大病不是保基础，基础的医疗保险是预防保健加小病的部分保障程度要高，大病根据情况保一定的程度。补充方面，或者叫做发展的部分，根据情况可以有不同的层次。从基础整合的观点来看，政府的责任就是保基本，就是保基础，不要把政府的责任无限的扩大，什么都保，政府承担不了。至于发展的部分，用什么思想来统帅。我们想是生产型的思想，不是消费型的思想，生产型的思想是什么？就是要以资产建设为本，这个资产建设既有个人的资产建设，又有社区的资产建设，还有国家的资产建设，社会保障制度是一个整体，不能够把它切成三块、六块、八块。基本保障和补充保障之间有着不可分割的关系，基本保障是基底，上面是补充层或者是发展层。基本保障与发展保障之间，随着经济水平的提高会有新的变化。例如基础的底盘会升高，不能够把基础总局限于很低的水平。全国各地的基础水平不一样，比如社会救助，北京市低保标准是300多元，深圳市在三五年前就是385元，现在已经上到400多元了。另外，收入保障、资产保障、服务保障这三者之间有着不可分割的关系。

基础整合的社会保障，它的出发点是要从需求出发，还有一点是进行价值抉择。价值的抉择第一个要义是社会公正；第二是权责对应，权责对应是指政府的权利、责任、企业的权利、责任、个人的权利、责任要相互对应。第三是价值理性，就是说福利到底是政府再分配的执行工具，还是决定社会经济和非经济资源合理配置的价值追求。我们说它是后者，如果说我们把社会保障制度看作是要进行各种的经济资源和非经济资源合理配置这样的追求，而不是说拿着这个钱，给你分一点，给他分一点，仅仅是再分配的话，那么我们社会保障的制度就会带有一种动力：我得增加我的经济资源。管它是经济还是非经济的资源，有的经济资源里面有一些非经济资源，包括精神层面的资源，都会对保障起到作用，都可以进到我们合理配置的范围，这样就会使得社会保障不是僵化的工具，而是具有很多新的创造性的体制。

下面讲社会保障的方法和原则。

从再分配的消费趋向转向生产和投资趋向，这是一个原则，已经讲到了。还有，社会保障的主体应该多元化，不能光是政府。比如企业，现在有企业搞职工福利保障，这可以做养老补充的保障，所以企业也成为重要的主体。目前在企业的退休金计划方面工作做的比较少，还有很大的空间，政府在这方面的政策还要进一步放开。“十一五”规划就非常明确的提到，要发展企业补充保险和商业保险。别看是一句话，却很重要。主体多元化，企业、包括商业保险公司，都是我们社会保障一个不可忽视的主体，还有非赢利组织、社区。非赢利组织可以做服务，养老院有很多都是非赢利组织办的，他们也为社会保障发挥作用；也有很多的社区组织在做社会保障工作，我们社会保障部门里的很多的工作都在街道的社会保障所里，社会保障所与街道、居委会有很好的协调关系，才能够把工作做好。

还有一个原则是市场公共化，这是指我们今天的市场的特征与过去的市场有很大的不同。我们的医疗报销也好、养老也好，是公共服务的市场，而不是私人的市场。公共服务的市场和私人市场最大的区别是什么？公共服务的市场是一个三角形架构。规划者处于中心的地位。他一手牵着生产者，一手牵着消费者或者使用者。公共服务市场强调公共服务的规划者的作用，政府作为规划者，要对养老保险作出规划，对新农村建设作出规划。谁来执行呢？政府的劳动与社会保障部门，还有民政部门都是执行机构，是起着生产者的作用。

公共服务能不能做好，首先要看能不能做好规划、融资、生产、监督。这就需要优化决策。决策的基层化是优化决策的保障。社会的决策尽可能接近事件的发生地，尽可能在发生的社区层面作出，这样你就可以最了解实际的情况，各地的情况有区别，大的方针政策不变，但是具体的社区要能够有决策的权利和机会，才能使社会保障资源配置得更好。

还有一个重要的原则，是社会福利和社会保障要讲成本效益，比如我们这个局系统有300人，局机关有100多人，下面不同的所还有100多人。那么每个所配制的人数和所在地区的工作需要是不是相对应，每个人的工作是否满负荷，是否可以杜绝人浮于事的现象等等。这就需要讲成本效益，成本效益也是基础整合的社会保障的重要特征。还有就是经济社会化，也就是对社区进行经济投资，鼓励社区积累资产，用经济手段促进就业和社会经济资本的形成。

下面讲整合。

整合的特征，一个是主体整合，一个是机制整合。主体整合指纵向的整合，以基础化作为决策原则层级整合，从最低的一层社区，比如说居委会，然后是街道、城区、市、省，以基层化为原则，然后层级整合，只要底下能解决的问题就不要拿到上边来，它自己解决不了，放到我们这里，我们解决不了就往上走。横向整合是以社区为平台的部门整合，社区里既有劳动局，又有教育局、医疗卫生局、文化局等等机构，大家都要做整合。

例如送“温暖”。没整合之前大家全体都送“温暖”，这个送，那个送，结果某一家收到好多的“温暖”，另外一家可能什么“温暖”也没有收到，这样不行。送温暖的救助应当保证需要的家庭都能够得到。这就要有一套规划和安排，社区就要负起这个责任来。

再如，目前我们的社会保障制度的整合还属于单核心的整合，以有限目标为制度中心的整合。比如说以低保整合教育、医疗，属于单核心的整合。而跨越性的整合，以整体目标为中心的整合，以“整个社区都应该实现更好的生活质量”这样的整体目标为核心。这就要包括教育、文化、医疗、养老，不能只突出自己管的部门、自己管的那项工作，而要考虑整个区域的合理发展。

除了制度整合还有机制整合。机制整合一是多中心运行的机制整合，二是两类市场运行机制的整合，三是社会发展与社会保护的机制整合。

多中心运作的机制整合是什么意思？实际上目前出现的情况，不是一个中心，在社区里，街道办、社区居委会是有权威的，是横向的中心。驻区各个部门都有本部门的纵向联系，也是有权威的。纵横中心在运作过程中，在运作机制上要相互整合，特别是面对困难群体的具体困难的时候，要相互配合。

两类市场运行机制的整合是什么意思？前面讲了市场公共化。这就是说我们要承认市场既有私人的，也有公共的。养老、医疗保险是公共服务的市场，同时有没有私人服务的存在？有，比如私人医生开业，赢利医院的服务就是属于私人市场。在养老上有商业保险，商业保险也可以算是带有外部性的私人市场。这两种市场机制要做整合。还有，社会发展与社会保护的机制也要整合，社会发展是指我们不但要过好现在的生活，也希望今后过得更好；社会保护指的是对贫困群体，我们首先必须保证人家能吃上饭，接着要保障他们的生活能够跟社会的发展同步发展。现在，城市里不停的发展，但是城乡差距很大，对于农村、农民和农业必须要保护，这两个方面也要整合。

 

基础整合的社会保障和传统的社会保障有哪些区别呢？基础整合制度里包括好多内容，就业、住房、社会服务、教育、甚至环境都包括进去。传统制度是消极保护的政策，而基础整合是社会积极负责的制度，它把医病变成追寻健康，匮乏变成自主，教育变成终身学习，谋生变成自我发挥，通过发展公共服务来帮助脱贫。在制度的功能上，传统是再分配为基点，而基础整合是希望开拓新资源，发挥非经济资源的社会效益；传统是单向制度的综合，而基础整合是跨越式的整合，它包括横向、社区、政府、还有机制的整合等等。

基础整合社会保障的资源机构有资金、服务、设施、环境和社会性支持等等各方面。它的资金维持基本的住行、就业和养老的资金。服务包括老人的服务，比如养老机构的服务、居家老人的服务、社区老人照顾中心的服务、社区老人活动中心的服务；健康和医疗里，有社区门诊医疗服务、疾病预防的服务、大病医疗的服务，还有妇女青少年服务、失业残疾人群体服务等等；设施里有住房、医疗、教育、社区公共服务设施；环境的保障包括机会的保障；社会性的技术支持，包括社会基础性的活动，这是专业性、职业化的，还有社区休闲活动，这是非专业性、非社会化的。

这样一个资源结构，让大家看到的是什么呢？就是让大家知道，我们今天所做的社会保障其实是今后这样大的宏观的、整体的社会保障体系中的一个部分。什么叫社会保障？这些内容都是。我们以往不了解，不知道这些对象都是跟我们的工作有关系的。老人服务的那些内容别以为那是民政局做的，那一项就是街道做的，都跟我们没关。我们要把社会保障当作一个整体来看，不仅有资金保障，还要有服务的保障，所以我们要对社会所有的问题，所有的事情都以一种探索的眼光去看待。看看社会出现什么新的信息，将这些信息收集回来再进行整理，然后把它变成自己的东西，这样我们才能提高。

下面讲基础整合的社会保障的主体。毫无疑义，第一主体是政府，当然还有企业，不过，最容易忽视的是非赢利组织，非赢利组织的类型很多：社团、基金会、老人院、学校、医院，特别是现在政府事业机构在转制过程当中，他们未来有相当大的部分会转制成非赢利组织。

特别是民办的老人院、学校、医院，可以成企业，也可以登记成非赢利机构，现在的法人类型是民办非企业单位，它们不是企业，是为社会提供公共服务的。总之，非赢利组织在中国要大大的发展。

今后我们的社会将成为三大部门鼎立的社会：政府部门、企业部门、非赢利部门。它们形成新的社会结构三角形。这三大部门要协同，才能够共建和谐社会。2005年的11月20―21号，在北京召开中华慈善大会，其中的第一个论坛的题目就叫“企业、政府、民间组织协同共建和谐社会”。这个大会表明了什么样的信号？或者表现了什么象征意义呢？这就是《十一五规划建议》34条里面写的，叫做支持社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会互助活动。这就是说，中央政府已经明明白白把慈善事业作为社会保障四大构成之一了。四大构成的第一块是社会保险；第二块是社会福利，民间非赢利组织所做的服务大量在这一块；第三是社会救助；第四块是慈善事业，不仅民间非赢利组织在做，还有企业现在也在搞企业慈善。

社会保障的主体结构中，还应该包括个人与家庭。因为任何保障最终还是要落实到个人和家庭。要保障我们每个人能够过满意的生活，保障当我们遇到风险的时候能够得到应有的社会救助、社会的支持、政府的支持、企业的支持、非赢利组织的支持。所以，社会保障不能以制度为本，一定要以人为本。我们做工作如果忘掉以人为本，只是跟机械的制度较劲的话，那我们就会迷失方向。

我们讲过了基础整合的社会保障资源的主体结构，一政府、二企业、三个人家庭、四非赢利组织，我们来看他们之间有什么区别。

首先来看政府干什么？是决策、执行和监督。政府要求企业缴税，如保险税；对个人也要求缴税，还要求缴费，就是每个人得从工资里把你的养老金扣出来。对非赢利组织给他政策指导和规范，要求把服务做好。

企业是政府的政治基础、社会基础；企业与企业要组成行业协会；个人和家庭在企业里头打工，也要给企业缴纳保险费；企业与非赢利组织要协同发展。

个人家庭希望政府给予就业支持、社会保护、公共服务；个人对企业的要求是公司福利，个人对家庭本身就是合作；个人对非赢利组织要求实现人文追求，不光是精神追求，同时也要有社会保护、公共服务。

非赢利组织现在主要是承担服务的生产，要求政府有政策对服务的生产加以保护；非赢利组织要求企业也得伸一把手，也得做公益，也得捐款；非赢利组织和社区要求个人和家庭也应该做志愿者，要做志愿服务、慈善捐赠，非赢利组织对非赢利组织的要求是自治。

简单给大家讲一个例子。上海的小城镇保险是一个新创的制度，最简单的说法叫做“24＋X”，“24”的意思就是前一年社会平均工资60％的24%作为企业所有的保险的基础缴费率。原来是61%，现在压到不足15%。“24”是基础的部分，发展那部分叫做X。到底怎么发展，八仙过海各显其能。这样一来，基础缴费率大为降低，缴费水平也大大降低。企业觉得交这点钱太应该了，政府也不用成天追着企业屁股后面要钱。对政府来讲，政府的责任是立法强制、财政托底，保证兑现，这24如果再交不出来，政府就难给贴补了。当然，退休后的享用水平也得下降。如何保障职工生活大体不下降呢？这就要用到“X”。“X”的意思主要是由企业和个人自由选择保险项目和保险费用。只要基础降低了，就留出空间来做自己的选择。“X”的部分大行其道，需要建立规范的市场机制。这就需要政府的监管，用立法和行政的手段来进行有力的监管。

新加坡的经验还是值得我们认真思考的。他们按照政府的要求，建立了综合的个人账户，这个账户的资金你可以买房子，当你不需要房子的时候，房子就可以变卖，变成你的养老金，这是一种很灵活的变化。这样灵活的变化给我们的启示是，养老保险不是很简单的储蓄，而是在你有劳动能力的时候不停的积累个人资产，等到你失去劳动能力的时候，你的个人资产通过转换就可以变成养老金。所以每个人都要努力积累个人的资产，让自己有更好的能力来抵御未来的风险，那么，没有这种能力的人相对就少，政府和社会共同的负担就减轻。

至于机关事业单位改革的思路，大体叫做基本部分全国统一，补充部分系统选择。意思就是跟刚才讲的类似，基本部分我们能不能低一点，就是24%那种概念，补充部分大家可以各显其能，包括各地都可以想办法发展自己社会保障的综合性资源组合。

对农民怎么办？一是发展农村互助养老和医疗保险，一是进城农民工在生活无着落的时候要得到政府的救助，一是在农民遇到困难的时候可以得到农村低保。也就是说，对农村，在本地想办法做好他的养老和医疗，这个互助养老有一个很有意义的办法，就是以养老证作质押贷款的办法。这个办法在新疆乌鲁木齐呼图壁县做了七年，我已开始时讲到现在农民养老保险可能面临重大的重现发动的契机，就是从这里得到的经验。别的地方都不干农民养老了，就他们干。把每个人的养老证放在银行里抵押，春天的时候把钱贷出来，买农具、买种子，秋天的时候有收获，再把钱还上。每年都是春天借秋天还，这样的过程就是积累的过程，农民个体的钱不够，怎么办？可以借乡亲父老的钱，只要人家肯把养老证借给你。这样，人缘好的农民一年最高能够筹集到15万元，借出来的钱足够做一些比较大的营生。用这样的办法来做，超过当地信用合作社的贷款，银行对此也有很大的支持，而且农民挣的钱最终都是自己的，自己挣的钱自己把利息还上去，这个利息不是银行的，还是自家的，银行只收非常少的手续费，农民是给自己挣钱，这套制度七年间运作的相当成熟。劳动与社会保障部农村司的赵司长跑那里去开现场会，兴奋地说，“这个事才对，这就叫农民个人资产建设。”关于农村的医疗保险，刚才我讲了，我们在洛川搞了一个农民社区卫生服务。把农民组织成医疗合作社，农民自己交费给这个医疗合作社，每个人10块，一个镇一年筹集13万元钱，然后农民医疗合作社和乡镇卫生院谈判，乡镇卫生院的院长跟医疗合作社的主任签约。集体筹款，集体签约，集体购买，集体监督。医疗合作社有34个农民代表，34个农民代表每个月都监督卫生院，发现问题就要他们改正，因为是合作社给的钱，买你的服务。在医疗保险和医疗卫生上，最大的难题就是信息不对称，医生和农民离得很远，单个农民怎么可能监督他，药价虚高，农民却一点办法都没有，但是通过医疗合作社的办法，就可以让他的价格降低，合作社和卫生院签约时提出药价必须降7％以下。而且要求把社区卫生服务做到农民家门口，遍布全乡都要建立社区卫生服务站。用这样的方法，虽然问题很多、很难，但是能找到政策思路解决这个问题。在社区基本卫生服务基础上，再去搞大病医疗就容易的多了。

讲了这么多，我最后把社会保障政策的新思路总结为可持续发展，资产建设，社区公共服务。

责任编辑：刘晓楠

文章来源：http://www.71.cn/2008/1015/482186.shtml