中国行政体制改革与政府治理创新

 

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今天，我和大家讨论有关行政体制改革与政府治理创新方面的问题。

大家知道，党的十六届五中全会通过了“十一五”规划《建议》。在这个《建议》中，不仅突出了用以人为本的科学发展观总揽全局，而且还特别强调要用发展与改革解决我们前进道路上遇到的问题。其中，对未来我国行政管理体制改革在整个国家发展中的地位，也作出了明确的判断，认为行政管理体制改革是关键。下面我想结合我国改革开放以来有关行政管理体制改革的进程，政府管理面临的问题以及政府管理创新等，谈一些我自己的理解。

一、中国改革开放以来行政体制改革的过程与动因

大家知道，在1978年12月，中国召开了党的十一届三中全会以后，我们开始了改革开放。从这时候开始到现在，从行政体制改革这个层面上来讲，我们已经经历了五次，不包括这次，我们已经经历了四次大的改革。从1982年最早的一次到2003年这次，就是第五次了。

应该说每一次改革，它面临的任务是不一样的。每一次改革的结果，改革的过程，也不是对上一次改革的简单重复。如果你要深刻理解中国行政改革和政府治理创新，你首先需要了解这个过程。我个人理解，每一次行政体制改革，它所面临的任务都不一样，它所面临的环境也不一样。比如说1982年那次改革，在我看来当时面临四大问题：

第一是整个公务员队伍严重老化。我们那时候不叫公务员队伍，叫党政干部，十几年整个队伍没有更新机制。第二是终身制给我们带来严重危害。毛泽东是开国元勋，是伟大领袖。但是毛泽东晚年犯了严重错误，给中国人民带来不幸。我曾经写过一本书，我也不认为毛泽东晚年的错误都怪毛泽东个人，我说建国以后，如果中国有三个“如果”中的任何一个“如果”的话，毛泽东晚年错误可以避免。第一个“如果”，建国以后我们不要搞领导职务实际上的终身制，搞任期制的话，年事已高的领导人他不可能一直在“一把手”的岗位上，而我们没有这样的任期制，我们实际上是终身制。第二个“如果”，建国以后毛泽东的威望不要达到这样高的话，情况也许会不一样。正因为他的威望达到了顶峰，所以别的领导人、别的机制对他没有任何制约。第三个“如果”，中国社会如果是个开放了的社会，如果是经过了市场经济、商品经济洗礼的话，中国社会就不会有这么大的个人迷信的社会温床，几亿人口心甘情愿把自己的命运拴在一个伟人的战车上，这是时代的悲剧。

第三个面临的问题是，1982年这个时候国务院机构庞大臃肿。粉碎“四人帮”后，到1977年国务院只有57个机构，到1982年达到100个。现在看来，就是改革开放初期，我们虽然提出以经济建设为中心，但我们是用计划经济的思维，领导改革初期的经济建设。当时认为以经济建设为中心，就只能增加机构，增加部门，增加人员，所以导致各级政府机构、部门快速增加，人为增加。

第四个就是大批老同志解放，出来工作，没有这么多领导职位，只能增加副职，我们曾统计过，当时的冶金工业部，正副部长一共有24位，大家想想，这个部还如何工作？那么经过这次大的改革，自上而下的改革，各级党政机构都裁减了机构，裁减了人员。国务院把100个部门精简了39个，还有61个。

 

现在回过头来看这次改革，改革的成功点，不在于精简机构，精简人员，因为机构和人员后来很快都反弹了。1982年改革对后来产生深刻影响的是三个方面：

第一方面，我们开始建立干部正常的离退休制度，开始打破领导职务实际上的终身制，这是1982年开的好头。这对后来产生了很深刻的影响。

第二，邓小平提出“四化”标准：革命化、知识化、年轻化、专业化，用“四化”标准改造党政干部队伍，使一大批知识分子走向了领导岗位。我前几天接受路透社记者采访，他问我：“为什么你们高层都是清华的，都是学技术的？”我说这是一种时代的必然。当时特殊历史条件下，就在这个时候一大批知识分子走向了领导岗位，清华、北大等学理工的，那个时候走向领导岗位，到现在就走到了最高领导层去了。

第三，如果说成就的话，那就是1982年这次行政体制改革中，我们探讨了一种新的管理模式，叫“地市合一”，把行署撤销，实行市管县体制。最早是在苏州、无锡等经济比较发达的地区实施，这对后来也产生了很大的影响，现在全国机构上都实现了市管县的模式，避免了行政机构的重叠。这是第一次改革。

到1988年我们进行了第二次改革。1988年这次改革和1982年的改革是有很大差别的，原因就在于1982年我们改革的重点在农村，还没有转向城市，而1988年进行第二次行政体制改革时，我们改革的重心由农村转向了城市。如果说农村改革主要靠的是政策调整的话，比如说包产到户，生产责任制，很快调动了农民的积极性，使中国长期解决不了的吃饭问题，在改革初期短短六年中，奇迹般地解决了。但是改革的重心由农村转到城市以后，靠简单的政策调整就不那么灵验了。因为城市是一个高度的集约体。高度集中文化，高度集中各种生产要素，高度集中技术和人才等。城市和农村比，它永远是起到领头羊的作用。

我们的改革从农村转向城市后，首先遇上了和传统计划体制严重的冲突，再靠简单政策调整不灵了，要改革体制本身。所以大家看到，就在1985年以后，邓小平多次讲过，经济体制改革深入到一定程度以后，就要推动政治体制改革。1988年的行政体制改革，就是在这样的大背景下展开的。1988年这次改革应该说是一次不完整的改革，本来计划自上而下，结果没想到刚刚在中央这个层面改完以后，我们就遇上了1989年大规模的政治风波，这样中央为了应对当时的局面，决定地方行政体制改革和机构改革全部停止。1988年这次改革是一次不完整的、不彻底的改革。

这次改革，国务院机构由72个精简为66个，现在看来，改革对后来产生最深刻影响的就是，提出了非常重要的概念。什么概念？这就是第一次提出要转变政府职能。转变政府职能这个概念，就是1988年行政体制改革中提出来的，直到现在，仍然是我们面临的重要任务。

到了1993年，我们进行了第三次大规模的行政体制改革。1993年这次改革，和1982年、1988年又都不一样，可以说完全不一样，为什么？大家知道，1992年我们把经济体制改革的目标修改了，如果说过去经济体制改革一直是摸着石头过河，到1992年我们终于摸到了这块石头，这就是邓小平南方谈话时讲的，中国要建立社会主义市场经济体制。

既然经济体制的改革目标是市场经济体制，那么政府管理，你过去组织机构的整体架构，完全是按照计划经济模式构建起来的，那么你现在适应市场经济体制改革的要求，就必须进行大刀阔斧的改革。所以1993年这次改革是我们经济体制改革目标发生重大变化以后，所进行的第一次行政体制改革。

但是时间太短了，1992年刚刚提出市场经济体制改革的目标，1993年继续进行行政体制改革，中间没有实践的过程。这段时间太短了，还总结不了多少经验。那么1993年这次改革还是自上而下，从中央国务院一直到下面都进行了改革。现在看来，1993年这次改革的成果，真正体现在1994年元月同时出台的“五大改革”，标志着中国的体制改革由表及里，由外向内，深入到内部进行改革。那么它直接成果体现在1996年底，1997年初，我们长期梦寐以求的所谓高增长、低膨胀这种格局的出现，也就是所谓经济的“软着陆”。 所以说1993年这次改革，它真正成果体现在1994年的五大改革，和1997年初经济“软着陆”的实现。

 

 

第四次改革是1998年朱熔基当总理以后，进行大规模的行政体制改革。这次改革当时面临最大的问题，现在看来就是政府职能转变迟缓，机构臃肿，改革适应不了发展的需要。这次改革步子非常大，在改革之前，国务院有四十个组成部委，什么叫组成部委？就像西方说的“内阁部”，我们叫“国务院组成部委”。这次改革把直接管理工业的部委大多数都撤消了。砍掉了11个保留了29个。

到目前，这些直接管理工业的国务院部委只保留两个，一个是国防科工委，一个是新组建的信息产业部，其它全部撤销。把这些管理工业的部委变成一个副部级的国家局，归国家经贸委管理，经过两年的转换现在基本上变成了社会中介机构，完全脱离了政府。这个改革难度很大。这些老部委光大中院校管了90多所，研究所管了200多个，所以迫使我们对这些撤销部委管的大学也进行改革，研究机构也进行改革。

与此同时，在国务院和省级这两级政府机构，提出公务人员要减一半，国务院当时3.4万人减了1.7万人，震惊海内外。现在看来1998年这次大规模政府改革，就机构改革本身来讲，还是比较成功的，但它的问题是，这次改革提出的转变政府职能的目标，也没有完全实现，职能转变迟缓。再一个就是行政编制不够，用事业编制，现在很多部委借了很多下面部门的人或者事业单位的人，这说明政府职能还没有真正转变。

这是我讲的第一个小点，就说我们在分析中国的行政体制和中国政府治理创新之后，首先对改革开放之后，我们行政体制大体改革过程，大家有一个简单的了解，这样我们就可以思考一些问题。

我分析第二小点就是，通过这几次行政体制改革的回顾，我们可以得出四点启示：

第一点，行政体制改革，政府机构改革，它不是一个简单的过程。其艰难性，至少表现在三个方面：每一次行政体制改革，机构改革，绝不仅仅是机构、人员、数量的增减，它首先是一种权力关系，权力格局的重新调整和分配； 行政体制改革，机构改革在权力关系，权力格局调整的后面，隐藏的是利益关系、利益格局的重新调整分配；每一次行政机构改革，对广大行政人员来讲几乎面临新的职业选择，谁都可能被分流，会遇到很大阻力。

第二点，行政体制改革、政府机构改革又是一个逐步深化的问题，它很难一步到位，也不可能一步到位。中国如此，国外也是如此。比如说1982年的时候，当时我们没有提出什么新的观点，就认为国务院的机构100个太多了，几乎是一次数量增减性的改革，在机构职能本身方面，没有提出新的东西；到了1988年，我们就提出转变政府职能。经过这些年实践以后，感到政府职能像过去那样不行了，要政企分开，转变政府职能。所以你们看到，这个改革绝不是一个简单的一次次重复，你要把它看成链条，是一个螺旋式上升，逐步在推进，它很难一步到位。

第三，行政体制改革，政府机构改革，它和经济体制改革是一种相辅相成的关系，是一种互为因果的关系，就中国来讲，行政体制改革的每一次任务，都是由经济体制改革深入以后提出来的，不是空穴来风。反过来，行政体制改革的实施，又进一步推动了经济体制改革的深入，这是一种相辅相成的、互为因果的关系。我这里说三句话，你们都经历过了，1982年我们进行第一次行政体制改革的时候，我们中国对经济性质的判断是计划经济为主，市场调节为辅，这是我们当时对中国经济的定性。到了1988年我们进行第二次行政体制改革，当时我们对中国经济性质的判断，是有计划的社会主义商品经济，不是计划经济了，变成商品经济了，但是是“有计划”的“社会主义”的，有两个限制词，性质变了，变成商品经济。

那么到1993年我们进行改革的时候，我们对经济性质的判断，是建立社会主义市场经济体制。大家看，1982年是计划经济，1988年是商品经济，到1993年我们深化到市场经济，这是我们通过经济体制改革深入以后，我们在经济性质判断方面上了三个台阶。那么你的行政体制，政府管理，肯定要随着对经济性质的判断，这样一种不断深化、不断进行的调整，而进行改革。

第四点，如果我们放开眼界的话，中国行政体制改革的潮流也符合国际社会中的政府机构改革潮流。

国外政府改革持续20多年。我们把国外这二十多年来的政府改革用四句话来概括：第一句，大刀阔斧地裁减政府机构，裁减行政人员。以美国为例，克林顿自1993年上台到1997年在任的四年，在联邦政府裁员28万人，克林顿当时提出三句话：第一句，政府只有裁减了机构，裁减了人员，才能减少财政开支；第二句话，只有减少了财政开支，才能减少对老百姓的税收；第三句话，只有减少了对老百姓的税收，政府才能得到民众的拥护。所以克林顿当时在美国威信还是很高的。

第二个改革内容，就是将政府的一些服务性职能，向社会转移，不仅仅是美国，好多国家都是这样，这类似于中国政府职能转变，转移给第三部门、民间组织，甚至转移给私人部门。他们说，私人部门的效益普遍高于公共部门的效益，政府可以承担这样的服务责任，但是政府不一定直接提供这样的服务，让民间、私人部门提供服务，政府拿钱，提高公共服务质量。

第三句话就放松规制，放松管制。西方国家和我们不一样，我们法制规制不健全，而他们是法制规制太多了，束缚了公务员的手脚。所以他们大刀阔斧地放松规制，减少规制，减少政府对社会不必要的干预。

第四句话，大力推进公共服务市场化，把企业管理的理念、价值观引用到政府管理中来。他们说公共服务是政府承担的责任，但是如何提供公共服务，不应该由政府垄断，可以引入市场机制，比如说通过委托、代理、承包合同，这样一些方式，把公共服务市场化。他们说，政府管理花的是纳税人的钱，仍然要讲投入，讲产出，讲成本，讲效益，要把企业管理的价值引入到政府的管理中来。

上面讲的这四句话，在某种意义上讲，高度概括了这二十多年来，国际社会中的政府改革潮流中的最主要的内容。所以我们说，如果你把中国的行政体制改革放在国际社会中，放在政府改革的潮流中来观察的话，你就能够理解中国这样的改革，就不会感到突然。这是我讲的第一个大问题，整体上跟大家交代两个方面：一方面，我们首先要了解改革开放以后，中国行政体制改革大体的演变过程；另一方面，从这四次改革我们可以得出的四点启示。

 

 

二、中国政府管理面临的主要问题

如何看待我们现在政府管理的现状，我认为我们需要找到一个比较正确的视角，经常有人提出：为什么现在中国的社会秩序和市场秩序这样乱？为什么人们的生活没有安全感？是不是中国政府管理的能力下降了？我认为简单做这样一种判断肯定是不正确的。可以肯定地讲，中国政府管理能力大大提高了，中国政府管理手段也大大改变了，你看信息化管理手段的应用，人们的素质也越来越高，管理能力也越来越强。但是为什么我们会感受到诸多的问题？我想我们很多人在分析中国政府管理现状的时候，找不到一个正确的视角，我认为光抱怨是没用的。我的基本判断是，经过这么多年的改革开放，政府经过这么多次的改革，应该说我们的管理水平、管理能力，公务员的素质、能力、素养大大增强，都跟在计划经济下不可同日而语。但是，我们确实感受到很多问题，那么我们就要分析，为什么政府管理能力增强了，手段改变了，人的素质提高了，反尔人们感到生活越来越没有安全感，市场经济的一些混乱局面难以改变？

下面我就政府管理现状，从三个方面来分析，：一个是加入世贸组织以后，对中国政府管理提出的挑战；第二个是中国政府管理面临的复杂环境；第三个是政府自身存在的问题。

先讲第一个方面。加入世贸组织以后，确实对中国政府管理提出很严峻的挑战。对中国政府管理最大的冲击，主要表现在对公共政策制定的冲击，公共政策包括元政策和规制性政策。元政策是指人大颁布的法律；规制性政策指政府制定的各种法规。加入世贸组织以后，不管对我们国家法律的制定，法规的制定，都将产生深刻的、持久的影响。从这个意义上讲，加入世贸组织以后，，它可以从外部来影响中国社会的法制进程和中国公共政策的制定，也就是使中国社会进一步取缔人治，逐步走向法制轨道。

第二个层次就是对我们公共服务的影响。过去中国的公共服务，基本上是垄断。加入世贸组织以后，这些垄断行业就不能再垄断了，大家看到十六届三中全会提出转变政府职能，完善市场经济体制的目标中，重要的举措就是要打破行业垄断，打破行政性垄断。比如金融、保险、邮电、电力、电讯、铁路、民航，这是传统的垄断行业，过去是国家垄断，市场有很严格的限制，不让其它主体进入，靠国家来垄断。为什么我们看到电讯部门可以制定那么多“霸王条款”呢？他说什么就是什么，叫霸王条款，就是由于它是垄断部门，市场利润很高，其它人进不来，不让竞争，垄断保护的是低效率。加入世贸组织以后，这些垄断再不能继续。你看我们内部改革，电力南北分开，输电和发电分开；保险也让国外保险公司进入，这都是打破垄断的一些改革措施。从这个上面来讲，加入世贸组织以后，对我们政府提供的公共服务，特别是对垄断方面的影响冲击是非常大的。

再一个就是对政府管理方式和手段影响很大。过去政府可以用很多行政命令进行管理。加入世贸组织以后，很多事情你再不能直接运行这个行政命令了，迫使你要用经济的、法律的手段，那么这对我们政府传统的管理方式和手段，冲击非常大。我举个例子，你比如说过去我们发现，日本人把大量的杯子在中国市场上低价倾销。过去没入世以前，我们政府很简单，宣布一下：从明天开始，日本进口的杯子统统不能进入中国市场，把它堵在国门之外。加入世贸组织以后政府不能再出这样的文件，但是问题如何解决？按照世贸组织规则它有解决问题的机制，你政府不能下行政命令，不让他的产品进中国。举个例子：中国有同样生产杯子的厂家，你受害以后你要提出证据，提出两种证据。第一种证据是，日本进口杯子，在中国市场上大量的倾销，它是低于在日本国内生产成本价格的，你不能凭想象，你要拿到证据，这是第一个证据。第二个证据，由于它这个杯子在中国市场上低价倾销以后，给我生产杯子厂家造成直接经济损失是多少，你也要拿证据，拿到这样一种证据以后，你在中国的商务部门，专门有反倾销这样的机构，你来诉讼，才可以进入立案调查程序，并按照世贸组织的规则来解决这个贸易纠纷。大家想象，在世界贸易组织的框架下，这样解决机制和你过去政府下一个行政命令是完全不一样的，你不能再靠下红头文件，也不能靠这样的行政命令，你必须按照世贸规则来解决贸易争端。那么我们做到这一点了吗？我认为不容易。我们从上到下，五百多万公务人员，其观念、意识、管理方式和手段都要改变，确实需要时间。这是我分析的第一点。

那么中国政府管理面临问题的第二点，我认为是最主要的是，我们面临一个非常复杂的国内环境。环境变化了，你的管理对象变化了。那么这种变化给我们政府管理带来了巨大的压力，在很多领域，导致了我们管理成本提高，管理难度加大。主要表现在这么三个层面，第一，中国社会处在一个“双转”的阶段，双转：即社会转型，体制转轨。所谓社会转型，就是我们处在由农业社会向工业，乃至信息社会转变，由传统社会向现代社会转变，我们叫社会转型。按照现代发达国家走过的道路，他们在社会转型期有共同的规律。这些规律包括，在社会转型过程中，普遍的现象是，整个社会骚动不安，就像一个人一样，他身体很舒服的时候，他坐在这儿，工作、学习很正常。他身体不舒服的时候，坐也不是，站也不是，睡也不是，整个社会骚动不安。社会成员格外地注重经济利益，人人都想坐上家庭现代化的第一班车，谁都不愿意落后，就是说社会成员急于求富这种心态非常普遍。

 

 

第三，由此导致了社会犯罪率的急剧上升，有本事靠本事挣钱致富，没本事也不想落后，他铤而走险，就可能犯罪。政府官员在社会转型过程中最容易出现大面积的腐败，政府官员也是人，他也有家庭现代化的问题，过去很体面，受人尊重，囊中也不羞涩，后来他觉得越来越羞涩了，这样就有可能诱发他们动用手中的公共权力，铤而走险。这是在社会转型期普遍的规律。我说的不光是中国，美国、欧洲都经过这个社会转型，他们都经历过了。当然，中国的问题还有它的复杂性。中国在社会转型的同时，还面临体制转轨，就是说我们有一个从计划体制向市场体制转轨的问题。如果说前一个转变是世界共同规律，后一个转轨，中国是世界上第一个“吃螃蟹的人”，没有成功的范例。前苏联转型，转到市场经济上去了，但是把社会主义制度转没有了，把完整的统一的苏联，转成分崩离析了。

更关键的是，中国是两种任务放在同一时段上来完成，既要完成社会转型的任务，又要完成体制转轨的任务。大家看为什么中国市场经济出现一些混乱的局面？有人说，按照中国的传统文化来讲，我们的价值，主要应该是重义而不是重利，人以诚信为本，人和人之间是亲和、礼让的，这是中国传统文化几千年给我们的精华积淀。但是在现实生活中我们越来越看不到这些，我们看到的是大量的市场中的坑蒙拐骗、假冒伪劣，能骗就骗，能拐就拐。所有这些都与中国传统价值观念相背离。

那么就要分析这种现象，为什么中国在市场化改革过程中，会有这样一种现象呢？我认为其中一个重要原因，就是由于中国市场经济自身先天不足造成的，这是我的一种看法，当然我的看法也不一定有道理。我认为中国的市场经济是一种先天不足的市场经济，是一种缺乏自然历史积累的市场经济。欧美市场经济经过了几百年的发展，当年英国资本原始积累也非常残酷，几百年以后才演变到现在这样高度发达的市场经济。中国过去没有这样的过程，商品经济没有得到应有的发展。建国以后搞了几十年计划经济，最后突然发现，这计划经济走到死路上去了。我们反过来，靠国家的权力、政府的权力，强行地改变经济发展的方向，由计划转到市场了。靠国家、政府强行扭转，其好处是来得快。它的问题是由于缺乏正常的自然历史的积累过程，这就意味着你要付出沉重的代价。就像小孩子生下来以后他上托儿所、幼儿园、小学、中学、大学，他大学毕业才能走向社会进行正常的工作。他托儿所、幼儿园都没有经历过，你让他出来工作可能吗？不可能！我打个比方，建国以后，我们栽了一棵梨树，树干长得很粗，树枝也很茂盛，就是不挂果。我们把这个树上的树枝砍掉，嫁接上能结果的枝，来得快，但是这种嫁接本身也要付出代价。否则你难以解释现在这样一种现象。这是我认为政府管理面临的第一个环境变化，就是说体制转轨，社会转型两种非常重要的历史任务，搁在一个阶段里完成，给政府管理提出一系列新问题，带来很大的压力。不是说我们管理手段落后了，不是说我们管理能力下降了。现在中国每年人口流动量上亿，大面积流动，这对社会控制，对公安部门来讲带来很大压力，关系着维护社会秩序主要问题。你想一想，这么大的国家，如果说政治秩序稳定不了，发生大规模动乱，那么你还谈什么现代化建设？这是我谈的第一个变化。

外部环境的第二个变化就是，我们资源配置发生重大变化。整个社会配置资源的方式，过去主要是靠国家、政府权力来配置社会资源。那么搞了几十年，我们发现，走到死路上了。迄今为止，人们实行过很多很多的资源配置方式，都不如市场有效。所以我们靠国家权力、政府权力，配置几十年的资源，最后让给市场，让市场成为资源配置的主体，政府、国家在配置资源中起拾遗补缺的作用。这样一种重大的变化，应该说对我们政府官员影响是非常深刻的，有很多官员，适应不了这样一种由市场作为资源配置基础的变化，还想用行政权力、国家权力更多地配置资源，从而带来一系列问题。

第三个变化就是，利益格局发生了重大变化。利益格局的变化，对政府管理也带来了一系列深刻的影响。什么叫利益格局变化呢？过去计划体制下，我们可以说是一个平均主义大锅饭，改革开放以后，邓小平提出让一部分人、一部分地区先富起来。在这个政策导向下，中国的收入差距快速地拉开，利益群体和利益群体的边界越来越清晰，不同群体的矛盾、摩擦越来越尖锐，这样引发一系列社会问题。我看到一个资料，说目前中国社会群体，不同群体收入拉大的程度已经超过了美国，一开始我对这个结论很怀疑，我认为中国和美国在很大程度上几乎没有可比性。为什么？美国目前是世界上绝对的头号强国，去年它的总产值占全世界的40％，所以，它这个强权主义横行霸道是以它强大的经济为基础的。他2.8亿人口，去年经济总量是9万多亿美元；我们13亿人，去年总产值是1万多亿美元，和它不能比。但是为什么中国不同群体收入拉大差距超过了美国呢？西方经济学上有个原理，专门衡量一个国家国内不同群体拉大的程度，叫基尼系数。专家们对2000年底美国和中国社会的基尼系数做了测算，最后发现美国的基尼系数是0.43，中国的基尼系数是0.467，中国的基尼系数超过了美国0.037个百分点。

中国社会经济总量，人均和美国根本不能比？为什么它的基尼系数比我们还小呢？我思考结果是，美国社会和中国社会是两个不同的社会，美国社会如果比作坛子的话，中国社会还是瓶子。坛子，两头小中间大，就是说在美国社会，坛子的上端，极端富裕的人是少数，在坛子的下段，极端穷困的人相对也是少数，而绝大多数美国人，都在坛子的中间，形成一个强大的、稳定的中产阶层，整个构成社会稳定器。而中国社会经过这二十多年的改革开放以后，在社会的高端，有一大批富翁，而在中国社会下段，至少目前，还有二千多万人没有解决温饱。城市有大量职工下岗，有2100万人待救济阶层。 这种利益分配的格局，造成了中国社会一系列的社会问题，就可能发生犯罪，许多恶性事件，都与这个有关。

因此我们说，政府面临这种客观环境上的三个变化，有可能引发三种冲突，而且这种冲突还可能是长期的，解决不好会长期影响我们的发展。第一种冲突，就是经济增长与利益分配的冲突。一方面，中国的国力大大增强了，人民的生活水平大大提升了。另外一方面，如何分配利益，成为所有社会成员关注的焦点，我前面讲过，政府是掌管这个利益分配杠杆的，所以说如果不能有效地解决经济增长与利益分配冲突的话，对社会的控制，是非常困难的。这是面临的第一个大问题。

第二个问题就是，政府的不廉洁行为与人民群众公平意识的冲突。一方面，市场经济培育了社会成员的自强、自立、公平、竞争这样一种新的观念，而另外一方面，我们的政府机构，公务人员，在这个过程中出现了腐败现象，它和人民群众的自强、自立、公平竞争意识便形成一种尖锐的冲突。

第三个问题是，社会发育水平提高与政府社会控制能力下降的冲突。一方面，中国社会的发育水平大大提高了，中国社会自我管理能力也大大增强了，如民间组织的快速发展等。另外一方面，政府要控制社会的节奏，那么这中间便产生了强烈的冲突。

从长远发展看，政府要减少对社会的干预，要给民间以及城市的社区提供更宽松的环境。现在中国的社会再也不像当年计划体制下那样政治、经济、意识形态高度合一，政府有很强的组织动员能力。在市场经济条件下，在某种意义上讲，政府控制和组织能力在下降，政府的权威在流失，而民间的自治欲望在提升，民间自我管理能力在增强。政府必须要有控制社会的职责，如果社会控制不了，一旦出现大规模的社会政治动乱，现代化就可能被中断。从这个角度上讲，社会自我管理水平的提高，与政府控制社会能力的下降，成为我们政府管理面临的一个大问题。所以我认为，这三种冲突，如果解决得不好，将会长期影响我们国家的发展，也会影响到政府管理能力。

 

 

上面我重点分析了加入世贸组织以后，中国政府管理面临国内环境的压力，对我们政府管理的现状以及面临的问题进行了分析。

第三个问题，就是政府自身问题依然突出。

政府目前存在的问题，我认为，大体可以归纳为四点：一是政府自身改革和职能转变滞后，社会管理和公共服务职能比较薄弱，一些群众的切身利益还不能得到有效的保障；二是一些部门之间职责不清，管理方式落后，办事效率不高，行政审批事项仍然过多，有些政府工作人员依法行政观念不强；三是形式主义、官僚主义、弄虚作假和奢侈浪费的问题比较突出；四是腐败现象在一些地方、部门和单位比较严重。

我这里只对政府职能转变问题进行一些分析。大家感受到，政府职能重叠，政出多门，多头管理，工作中互相推诿、扯皮，原因是什么？如果你把它理解为政府各级部门的职能划不清楚，或者理论上说不清楚的话，我认为就简单化了。实际上政府职能的诸多问题，政府职能转变诸多问题，很大程度上不是理论上划不清楚界限，而是里头有很严重的政府行为混乱的问题，管理行为混乱的问题。

那么从理论上讲，比如公安部、交通部，这些容易交叉的部委，从理论上都能说清楚。但是为什么实践过程中发生这么多职能交叉冲突？我的基本看法是，它与政府管理行为有关。而政府管理行为后面，又与政府的利益驱动有关。我们当年由于行政经费过紧，曾经出台一个政策，允许用合理的收费来弥补行政经费的不足。我认为，就是由于这个政策的出台，引发了政府管理行为的混乱，这也是我们多年来滥收费、滥摊派屡禁不止的主要原因。后来我们纠正了，叫做“罚没两条线”，但许多地方都有“罚没”返还的比例。由此引发了政府部门收入分配方面的混乱。

所以大家看到，我们政府职能转变迟缓，政府职能交叉，多头管理，说到底是政府的管理行为问题，再说到底，是一个利益驱动问题，如果不从根本上来解决，光治表，这个问题是解决不了的。

三、中国行政体制改革与政府治理创新

针对政府管理中存在的问题，我们如何通过改革来推动政府治理的创新？按照十六届五中全会精神，未来的改革目标是：进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成一种行为规范，运转协调，公正透明、廉洁高效的行政管理体制。大家注意后面的目标，第一句话就是行为规范。后面的四句话，我认为提得相当高。可以这样讲，不管哪一个国家的政府，西方国家政府，如果能做到这四句话，我认为就是非常有能力的政府。改革的重点主要是六个方面：一是推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，不直接干预企业经营活动；二是各级政府要加强社会管理和公共服务职能；三是深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本；四是分类推进事业单位改革；五是深化投资体制改革，完善投资核准和备案制度，规范政府投资行为，健全政府投资决策责任制度；六是加快建设法治政府，全面推进依法行政，健全科学民主决策机制和行政监督机制。

那么，为什么政府管理如此引人注目？因为政府管理的能力，政府管理的水平，在很大程度上代表一个国家的竞争力，代表一个国家的竞争水平。对地方政府来讲，政府管理能力，政府管理水平，在一定程度上是代表着你这个地方政府的，代表这个地方的经济社会竞争能力。所以政府处在一种非常关键的位置上。

这样的目标，实际上也决定了我们的政府治理与行政改革的任务。按照中央的精神就是，首先我们的改革要依法规范中央和地方政府的职能和权限，正确处理中央和地方政府关系，这是其一。第二，按照精简、统一、效能的原则，和决策、执行相协调的要求，继续推进政府机构改革。第三，科学规范部门职能，合理设置机构，优化结构，实现机构编制的法制化。第四，切实解决层次过多，职能交叉，人员臃肿，权责脱节和多重执法的问题。 

至于国务院的改革方案我就不想多说，我想大家都知道了，也已经实施了，如外经贸部撤销以后，成立商务部，国家经贸委的内贸职能也划归商务部。国家经贸委承担的宏观调控职能，归到国家发展改革委员会。这样中央宏观调控部门由4个变成3个，宏观调控权相对集中于：发改委、中国人民银行、财政部。　　 

再一个，加强了国有资产管理，使管人、管资产、管事这三者统一。国家经贸委除了转变职能以外，改组为国务院的特设机构，专门来管理国有资产，其它的改革都是调整性的。比如把“计划”拿掉，意味着中国彻底告别了计划经济，原来国家计划与发展，现在变成国家改革与发展。在国家计划委员会前面加“人口”，在医药管理前面加了“食品”等。另外成立了银行监管委员会，对职能进行调整。这些大家都知道，我不多讲了。这些改革整体上讲，就是为了解决国务院、中央政府目前面临的一些深层次问题，也在很大程度上考虑到，加入世贸组织以后，中国政府面临着国际环境的变化。

 

那么我重点想分析一下第三个问题，就是说实现上面这种改革目标的条件。我们如何才能够达到我们这样的目标？特别是实现行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效这四句话。我认为这个目标是非常高的，不可能一步达到。要逐步达到，就有很多非常重要的问题，需要我们通过行政体制改革，需要通过政府治理创新来解决。这里面我讲几个观点。　　 

第一，我们要树立政府管理的新理念。大家听到我前面讲的国务院改革四个内容的话，你就不难理解为什么在现阶段，我们强调确立政府管理新理念。大家行使的公共权力，行使政府管理，一定要清楚，我们这个政府在社会中扮演的角色，它的作用是有限的，权力也是有限的，它对社会不承担无限责任。所以首先我们树立有限责任政府的新观念，政府对社会不承担无限责任。　　 

第二，要树立一种投入、产出新观念。政府管理是公共事务管理，政府管理不能盈利，这是全世界规则。你主要追求一种社会效应，但是绝不意味着政府在花钱的时候，不对纳税人的钱负责任，可以不讲投入产出，不讲成本效益。同样要讲投入产出，要讲成本效益。这是一种新的观念。　　 

第三，要树立一种从过去的管制、管理，转向服务的新观念。最终你是要为纳税人服务的，纳税人不交钱，政府一天也存在不了。所以我们提出要树立以客户为中心的新的政府管理理念，客户是谁呢？是公众、老百姓。　　 

这样我们就可以看出，政府是有限责任政府，它对社会承担的是有限责任，概括起来讲，政府的权力行使，事务管理就是我下面讲的六个“公共”：行使公共权力，代表公共利益，提供公共服务，管理公共事务，维护公共秩序，承担公共责任。简单讲这就是政府，它的所作所为都与“公共”两字紧密联系。　　 

第四，就是要加快政府职能转变的步伐。过去我们在推动行政体制改革的过程中，政府职能转变迟缓，是我们比较突出的一个问题，现在我们就要加快政府职能转变步伐。这里面要解决两个问题：首先要知道政府的定位，总体职能是解决公共问题，非公共问题不是政府长项，要让位给市场，让位给社会。那么从它的职能本身来讲，主要是经济调节，市场监管，社会管理，公共服务。这四句话在一定程度上概括了现阶段中国政府的主要职能。我们现在要转变政府职能，推进政府治理创新，就要按照这样一种政府职能定位，推动政府职能的转变。　　 

按照十六届三中全会提出的任务，我们在促进政府职能转变中，主要应该解决五个问题，我点到为止：第一，要加快审批制度改革的步伐，减少政府对市场、对社会过多的干预。第二，要反对和打破行政性垄断。你比如说一个地方政府说，为了我卖我的产品，限制外地产品进入到我这个地区，为了保护我的一些中介机构的中介服务，不让外省的中介机构进入我这个区域范围内，这些都属于行政性垄断。第三，加强对重要领域的行政监管。比如市场秩序、社会秩序的维护，这都是重要领域。第四，加强社会管理和公共服务。上面这种定位，在未来完善市场经济过程中，从政府管理这个层面上讲，主要从四个方面来推动政府职能转变，加快政府治理创新的步伐。与此同时，还要有计划有步骤地推动政治体制改革，并把行政管理体制改革、事业单位改革以及政治体制改革三者紧密结合起来整体推进。这样，我国的行政体制改革才能真正取得突破性进展，并在实现全面小康，创建和谐社会等方面发挥更重要的作用！

责任编辑：采编二部

文章来源：http://www.71.cn/2008/1029/482188.shtml