科学发展，惠及人民――北京市“十一五”规划解读

 

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一个多月前，市十二届人大四次会议审议通过了北京市《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。这个规划集中阐述了未来五年全市发展的目标、重点，反映了市委、市政府的施政方针和决策意图，它的实施对于未来五年的发展将会产生很重要的影响。作为规划研究编制的参与者，这里就我所了解的情况跟大家进行一些交流。

第一个问题，关于规划的历史背景和时代特征。

从大的方面来讲，可以概括为“五个新”：新起点、新阶段、新要求、新任务、新特征。

新起点。主要是指这个规划的编制是建立在“十五”计划胜利完成的基础上，“十五”计划的完成使全市发展历史性地站在一个新的起点上。具体表现在这几个方面：

第一，经济发展跃上新台阶。“十五”期间整个北京经济社会发展水平有了很大提升，过去五年全市经济的平均增长速度是11.9％，2005年全市生产总值为6814亿元，人均GDP突破5000美元，达到5457美元，而2000年为2914美元左右，应该说这五年是北京发展史上发展成效最为明显的五年。不仅经济总量实现了重要跨越，经济结构也发生了很大变化。按照经济普查数据，2005年第三产业的比重为67.7%，二产30.9%，一产1.4%，这表明现在的经济结构中，第三产业比重有了很大的提升。从经济效益看，一个重要衡量指标即财政收入，过去五年中年均增长25.3%，而在五年前，2000年还不到400个亿，这也反映了整体经济水平的提高。从经济增长的内在动力上来看，投资消费双拉动的格局正在形成，消费的拉动作用明显增强。2000年消费品零售额1400多个亿，到2005年达到了2900亿，可以说，消费的升级变化成为这些年拉动经济增长的一个很重要的因素。从消费结构上看，一些十万元级的消费类商品开始进入家庭，代表性的是住房、汽车等。还有一个重要变化就是服务型消费，比如休闲、旅游、健身，在城市居民的消费中占有越来越高的比重。从投资看，投资继续保持着较快的增长。“十五”末期全市投资达到2827亿元，比2000年增加一倍左右。

第二，社会发展取得了显著的成绩。全市研发经费占地区生产总值的比重2005年达到了5.6%，这反映了经济发展中科技进步的动力在增强，科技进步在整个经济增长中的贡献大体要占到56%左右。教育投入持续增长，2005年全市财政教育投入在140亿元左右。从义务教育上看，学龄儿童入学率接近100%，初中毕业升学率为99.8%，高中阶段的升学率也在98%以上，高等教育的毛入学率达到53%，而五年前的毛入学率只有40%左右。

第三，城市发展形成了新的格局。在产业功能布局上，以金融、文化、软件、汽车等为代表的重点产业发展迅速，最典型的是汽车业，已成为北京经济的一个重要支柱。其他领域像文化、金融、软件等，也都有很大发展。这些年产业发展出现的最大变化，就是产业集群发展，聚集式发展产生规模效应已成为产业发展的新特征。比如金融街、CBD、亦庄、中关村科技园区等，这种集群发展态势使经济增长的活力和后劲进一步增强。

在城市发展上还有一个很重要的变化，就是城乡统筹和区域协调的力度加大。过去政府投资投向郊区的比例和城区的比例基本是倒二八开，投向城区占80%，就是说过去这些年建设的重点基本在城区。2003年后进行了比较大的调整，对郊区的投入力度明显增强。到2005年，投向城区和投向郊区的投资比例基本上是对半开。除了这些变化之外，从大的战略上讲，我们还完成了城市总体规划修编，实施了区县功能定位，促进全市按区域功能的要求合理分工、特色发展。

第四，城市基础设施服务能力进一步提高。“十五”时期，基础设施的总投资是2260亿，比“九五”增长63.5%，特别是在轨道交通、高速路、污染治理、垃圾处理等领域建成了一大批的项目。这里有一些数据来反映我们环境的变化：人均公共绿地面积提高1.4平方米，绿化覆盖率提高6个百分点，最有代表性的就是空气质量达到2级和2级以上的天数比例，2000年48.4%，现在达到了64.1%，五年提高15.7个百分点。为达到这个目标，这些年市委市政府下了很大气力。我们已经制定并实施了十个阶段的大气污染治理措施，前后投入将近700个亿。

第五，改革开放取得新突破。过去五年，行政管理体制、国有企业改革，特别是基础设施建设领域的改革都取得了重大突破。城市基础设施过去基本上都是靠政府投资，来源渠道单一，机制不活，远不能满足建设和发展需要。“十五”时期进行了比较大的改革，实行了特许经营。比如轨道交通。现在政府投资主要是打洞体，而在机车购置、运行服务这一块引进社会资本参与，由企业投入。通过这种方式，一方面缓解了资金紧张的矛盾，解决了建设资金的来源，另一方面最重要的是引入了新的机制。去年、前年这两年，通过这种方式大体吸引了社会资本120个亿。在对外开放上，过去五年实际利用外资123亿美元，整个北京地区外贸进出口总值达到1255亿美元，比2000年增长90.7%，差不多增长了一倍。涉外旅游，2000年接待海外入境旅游者282万人次，创汇27.7亿美元，到2005年达到362.9万人次，增幅也是很高。

第六，人民生活得到了新的改善和提高。一个是就业水平，总体上就业率保持在高水平，失业率保持在低水平。2000年到2005年登记失业率基本在0.75％到2.1％之间。0.75％不是更低吗？为什么后来变成2.1％呢？这其中的原因就是登记人口范围有变化。在2003年之前，登记失业不包括“两劳”释放人员和有就业能力的残疾人，这样以来，基数就扩大了。下一步还准备把农村劳动力也纳入进去，将来还会有变化。再一个是社会保障。过去五年社会保障发展非常快，特别是养老、医疗、失业这三项基本保险。据测算，到2005年社会保障覆盖面大体在90.7%左右。另外，过去这五年，农村养老保险、新型合作医疗都发展很快，农村的养老保险比重现在的水平是25%左右，新型合作医疗的覆盖率大体在80%左右。最低生活保障制度不断健全，最低生活保障人数，城镇这一块加上农村这一块有23万人左右，根据政策要求基本做到了应保尽保，而且每年根据价格和生活实际的变化，标准也在不断的调整。从收入看，过去这五年居民收入增长非常快，城镇居民收入年均增长10.4%左右，农民人均收入平均增长9.9%左右。消费价格指数基本在1.8％到3%左右，物价总体水平稳定。

以上这些数字，反映了过去五年我们发展的明显成效，使“十一五”时期的发展站在新的起点上。

新阶段。首先，从北京的现代化进程看，“十一五”时期在整个现代化大的战略安排中处在承前启后的位置，是实现“新三步走”战略第一步战略目标的重要时期。其次，从发展阶段性变化特点看，北京未来五年处在战略机遇期的关键阶段。按照世界银行提出的标准，人均GDP在755美元以下是低收入国家；人均756美元到2995美元，是下中等收入国家；2996到9265美元，是上中等收入国家；9266美元以上是高收入或发达国家。北京在“十五”末期已经超过5000美元，按照上述标准判断，已经达到中等发达国家的收入水平。就我国而言，正处在人均GDP从1000美元到3000美元的阶段，这个阶段有两大特点：既是黄金发展期，又是矛盾凸显期。北京人均GDP虽然超过5000美元，但毕竟还处在全国发展这样一个大环境、大背景下，发展中面临的矛盾、环境因素，跟全国的发展阶段的特征必然紧密联系在一块。所以，重要战略机遇期，特别是黄金发展期和矛盾凸显期这样的判断也是符合北京实际的。

 

未来五年我们的发展有很多很重要的机遇

第一是奥运会的举办，给全市发展提供了新的契机，对经济发展、社会发展、城市建设和管理都将起到促进作用。这一点，近几年我们已经感觉到了。举个例子，这几年北京的房地产市场为什么这么好，一个很重要的因素跟奥运经济联系在一起。2001年申奥成功之前，每年房地产企业购置土地量在1千万平米左右，申奥成功后，2002、2003年连续两年企业购置土地量超过2千万平米，增长了一倍。房地产市场无论施工量还是竣工总量都比五年前几乎增长一倍。目前，全市每年开复工面超过1.2亿万平米，这都反映了城市建设规模、市场的巨大变化。

再一个就是京津冀都市圈经济开发。中央去年做出了一个很重要的战略决策：开发天津滨海新区。这是从均衡全国战略开发格局的需要出发作出的决策。从八十年代初期广东、东南沿海的开放，到九十年代初期开发浦东，现在来看，南部发展很快，但北部相对落后。做出开发天津滨海新区的重大决策，将会推动全国区域开发战略重心北移。这次国家“十一五”规划中专门有一项京津冀都市圈的区域规划，这无疑会对北京的发展形成新的机遇。

第三是自主创新战略的实施。国家中长期科技规划已经发布，提出了一个很重要的目标，就是到2020年要把我国建设成创新型国家，强调要提高自主创新能力。这个战略的实施对北京发挥自身的优势，实现更好的发展，更好地提升城市竞争力，特别是提升城市在周边地区、在全国乃至在全世界的影响力，都会产生重要的影响，也是北京发展的一个新机遇。

第四个是全球化的新发展。2001年我国正式加入世界贸易组织，“十一五”时期过渡期将结束，市场开放领域扩展和程度加深，将使我们面临着更大的国际竞争，过去我们可能觉得，国内城市的发展跟国际上可能没有直接的联系。但随着技术的进步，特别是随着信息化发展，国际国内市场已经逐步一体化，在市场中，我们很多企业面对的竞争已不只是本土的竞争。同时，国际上产业发展还有个新变化，就是过去很多大企业只是把生产基地往发展中国家转移，而现在除了制造基地，包括研发中心、营销中心也在转移。对于北京来说，把握这种产业转移的机遇，发挥我们的优势，促进产业调整，是非常重要的。

从挑战来看，尽管发展的基础、实力比以往雄厚了很多，但我们在发展中还面临着很多矛盾。

首先是人口资源环境与可持续发展方面的挑战。比如人口，过去五年是北京市人口增长非常迅速的一个时期，据最近统计数据，到2005年底，全市常住人口已经达到1538万，这个规模比2004年增长46万。过去五年，常住人口每年平均大体增加34到36万。人口持续膨胀给我们带来的压力，一方面直接表现在眼前的城市管理、交通上，而更重要的压力是潜在的、长期的，就是资源的压力。水资源我们人均拥有量不足300方，已经低于国际公认的重度缺水标准。在这样的水平下，如果人口还继续膨胀，将来城市不要说发展，就是人们的生活、生存可能都会受到影响。最近有一个调查，说北京城市河湖水系中约70%以上水质都不行。水质不行原因是什么？最重要因素是缺乏更新。这几年我们每年消耗水资源36亿方左右，基本实现水资源供需平衡是靠什么？牺牲环境。水务局有个测算，如果要实现城市河湖水系保持经常清洁状态，每年需更新水量三亿方左右，而我们实际每年更新量是6千万方，不足五分之一。除了牺牲生态用水之外，再就是超采地下水。现在地下水的水位平均埋深在19米左右，很多打井取水，要打到300米以下才能真正取到水。如果这样长期下去，可能会对地质构造产生影响。从土地资源来讲，后备资源不足。我们现在可开发利用的土地大约18万公顷，如果按照现在每年6500公顷到7000公顷这样的开发速度，用不了30年，就会无地可用。再一个是能源短缺，尤其是这几年能源供应一直非常紧张，去年全市供电负荷最高达到1065万千瓦，而过去常年大概在700万到800万千瓦左右。尽管这两年全国装机容量以每年8000万千瓦的速度上升，但发电量上来了，还有一个怎么送到千家万户、送到各个企业的问题，还有区域配网建设的问题。另外，还有油的紧张。

第二个挑战是增长方式还比较粗放。一方面我们资源比较紧张，另一方面资源利用效率却不高。比如，能源利用效率跟国内相比处在领先水平，但跟日本、欧洲、美国等发达国家相比，能耗要比发达国家高两到三倍。还有水耗，按照我们人均水资源水平，比以色列还不如，但是我们单位水耗所产生的GDP只相当于以色列的1/4。从增长的内在机制讲，北京消费市场是非常庞大的，消费对经济发展的贡献应该更高，但目前只有50％不到，而发达国家消费对经济的贡献大体是60%到70%。从产业结构来看，我们的第三产业比重比较高，但从城市所拥有的资源禀赋特点来看，这个结构调整远远没有到位。北京的资源优势主要是信息、技术、智力，文化、教育、旅游等。相关领域产业的发展水平跟资源条件相比，差距还是很大。还有自主创新能力不强，拥有自主知识产权的品牌比较少。在基本消费品领域，除了肉蛋菜，高档消费品基本是以国际品牌为主。因为没有核心技术，没有品牌，市场竞争力就会受到影响。

第三个挑战是城乡不协调，“三农”问题依然比较突出。应当说，北京这些年城市面貌变化还是很大的，但是一出五环就可以看出，我们的农村跟城区相比落差太大，而且，我觉得这种差距最重要的还不止表现在城市建筑、基础设施这些方面，更重要的是老百姓所享有的公共服务，比如城区的教育、医疗条件、文化设施条件、环境条件，农村是没法相比的。当然，不止是城区和郊区，包括南城与北城、平原和山区，差距也很大。除此之外，从城市功能配置角度来看，中心区功能叠加，人口密集，由此产生一系列矛盾，比如刚才讲到的交通拥堵。除了交通拥堵，还有环境热岛效应，我们修了马路、广场之后，如果绿化覆盖跟不上，在夏天阳光直射下，整个城市温度明显高好几度，那也会影响我们的生活环境。

第四个挑战是生态环境。过去五年尽管我们在大气污染治理上采取了很多措施，也取得了很大成绩，但跟举办奥运会的要求相比，跟宜居城市建设的目标相比，距离还是很大的。大气质量从现在的分析来看，总体好天率达到了64%，再提高一步非常难。一方面我们要从自身来着手，比如下很大决心来搬迁首钢，要对高污染行业采取严厉措施进行限制，但更重要的，北京的环境问题绝不能仅仅着眼于北京解决，还有一个跟周边地区的协调与合作问题。现在的状况是周边的内蒙、河北、山西一大批重工业项目在上马，周围钢铁大省大搞炼钢炼铁，还有发电，对北京的环境不可能不产生影响。治理北京的环境问题，仅仅靠北京自身努力是不够的。

第五个挑战是体制机制。一些专家认为北京的市场化程度比广东、浙江、上海等地区要落后五到十年，在很多领域都是这样。比如服务业尽管比重很高，但是跟资源优势不对称，很重要的一个原因是，我们拥有资源优势的领域恰恰是垄断比较突出的领域，改革不彻底的领域，国际化程度、市场化程度不高的领域，包括教育、医疗、文化等，资源优势很明显，但由于体制机制因素，由于垄断和竞争机制不健全，发展活力不强。如果这些领域的改革有新的突破的话，我相信这些产业的发展还会有新变化。还有一个表现是国有经济比重比较高，目前全市国有经济比重在55%左右，而全国的国有经济比重才40%，而像江浙地区，它的非公有制经济在90%以上。我们这方面还是相对比较落后的。从市场体系上看，弱项主要两方面，一个是要素市场，像技术市场、资本市场、土地市场，这方面的市场还不够成熟；另一方面是市场的法治环境建设比较落后。现代市场经济一是法治经济，二是诚信经济，没有法治，没有诚信，市场不可能有效地运行。另外，政府职能转变还远没有到位，服务效率还不高。总的来说，现在政府职能边界确实还不是很清晰，管的事还比较多，而一些该管并且应当管好的领域都还没有做到位，比如市场监管、公共服务等。

 

再一个挑战是社会稳定和城市安全运行。现在这方面矛盾比较尖锐，社会参与意识在增强，社会客观上在分化，不同群体利益感在增强。在这种背景下，要求我们的决策、我们的发展，不仅要注重提高社会的整体福利水平，更重要的是要搞好利益的协调；要注重解决收入分配不公问题，形成社会利益的有效调节机制；要及时和善于发现老百姓的意愿和要求，及时作出回应。现在很多矛盾来自于基层的冷漠，对群众意愿和要求采取漠然态度。在这样一个社会环境下，我们的每一个决策、每一个政策都需要通盘谋划、统筹平衡，必须兼顾各方利益，否则可能会引发出新的矛盾。社会稳定和城市安全运行的压力还表现在另一方面，就是发展的环境因素日益复杂，不确定性因素增多。“非典”之后，大家普遍意识到整个城市的安全维护，特别是突发事件的应急能力非常重要。对一些突发事件我们可能无法选择，但作为政府来说，加强基础管理，做出有预见性的安排，一旦发生能够迅速处置则非常重要。

新要求。科学发展观要求我们要正确理解和认识发展，全面评价和衡量发展。过去在这个问题上是有很多误区的，经过这几年实践，各方面对科学发展的认识逐步深入。发展是什么？发展不完全是经济增长，经济增长是发展的重要基础，但并不构成发展的全部。发展是包括经济增长、资源利用效率提高、体制效率提高、生态环境改善、社会和谐这样一个综合的过程。发展既要重视发挥市场的作用，也要注重发挥政府的调节作用。要使政府和市场的作用协调起来，换句话说，政府干好政府应当干的事情，市场做好应该市场做的事情。至于哪些是应该的，哪些是不应该的，这要随着实践变化不断的进行调整，没有一个铁定的框框。

构建和谐社会要求我们要更加注重发展成果的公平分享、社会利益的均衡协调。我们过去讲发展，强调让老百姓收入水平提高或者说福利水平提高，现在看，固然要注重这方面，还要注重利益的协调。进入二十一世纪之后，生活水平提高了，社会矛盾反而多了，为什么？这里面有发展到这个阶段人的价值观念的变化、信息获得渠道的变化等各方面的因素。和谐并不是说大家收入水平回到平均主义的状态，更主要是社会公平、公正与利益的协调。这就要求我们在研究发展政策措施时，比过去要更有一种平衡的眼光，要统筹考虑多方面的因素，而不能简单地就事论事。

新任务。“十一五”时期对于北京来说，还面临着两大特殊历史任务：一个是奥运会举办恰逢在“十一五”的中间，我们一方面要兑现申奥承诺，办好一届有特色、高水平的奥运会，另一方面要充分利用奥运机遇更好地发展自己，并且保持奥运会前后的平稳发展，防止奥运会可能带来的风险。对这个问题有很多讨论，奥运会会后会不会出现奥运泡沫、奥运振荡、市场风险？我个人看，应当不会出现，最主要一个因素是因为我们跟过去出现过奥运泡沫、奥运低谷的举办城市有很大的不同。不同在哪呢？我们是发展中国家，发展阶段不同，我们处在大规模城市建设期，处在发展水平的上升期。但是，不管这些问题会不会出现，做出有预见性的安排是非常必要的。

再一个是实施新的城市总体规划。去年一月国务院正式批复了新修编的城市总规，从实施期限看，大体需要三个五年，所以“十一五”是“新总规”实施的开局起步时期。第一步能不能走好，决定了以后的实施效果。新修编的城市总体规划有很多新的思想和要求，首先要从“十一五”开始落实。经济学有一个理论叫“路径依赖”理论，所谓的“路径依赖”，就是第一步往哪走决定了以后的选择。第一步先走歪了，下一步再想走正，当然也不是绝对不可能，但是需要付出更大的努力、更大的代价。

新特征。主要是指发展规划的新变化、新要求。过去叫五年计划，现在叫做五年规划。计划到规划，从字面上看，好像区别不是很大，实际上却包含了体制基础、社会环境、功能作用的不同，反映了现在对规划这种工具、这种手段利用在认识上的变化。首先是体制基础，在市场经济体制下，规划强调的是粗线条，更主要是从宏观上、战略上、政策上作出大的安排。第二是政府职责的变化，过去的计划中有很多是企业干的事情，政府给包办代替了。这次“十一五”规划，着重突出属于政府职责的领域，比如在经济发展上只是讲导向，通过政策杠杆去调节引导市场行为。第三从规划体系上看，这次“十一五”规划跟以往有很大的不同，就是注重专项规划的制订。一般来讲，专项规划是政府针对特定领域和薄弱环节编制的规划，比如水资源规划、环境保护规划等，从规划的发展趋势上来看，专项规划反映了市场经济下规划变革的方向。再一个是实施操作，规划要能够操作有用。同时，社会环境的变化要求规划作为关系公众切身利益的重大决策，必须注重科学决策和民主决策。科学决策就是要运用科学的方法确保决策科学；民主决策就是要有效地动员公众参与，倾听老百姓的意见和要求。还有文本形式，过去的规划基本上就是一大篇文字、数字，除此之外没有别的，感觉很生硬呆板。现在的规划不仅要给政府部门看，更主要的是给企业看、给老百姓看，让公众了解，所以在形式上要更生动、更活泼，这也是对规划提出的新要求。总之，这些新的特征都是我们在规划的编制过程中要考虑和把握的，只有这样，才能使规划更好地贴近实际。

 

第二个问题，关于规划的核心思想和主要目标。

“十一五”规划的核心思想用一句话来概括就是，走科学发展之路，让发展的成果惠及广大人民。整个规划的安排，可以概括为“一二三四五”。

一是贯穿一条红线，就是全面贯彻落实科学发展观，其实质就是要实现又快又好的发展。所谓快，就是要继续保持必要的发展速度。“十一五”规划提出今后五年全市经济年均预期增长9%左右，这个目标是怎么提出和确定的？三方面因素，一方面要根据我们经济增长的长期趋势，作出大致的预测判断。过去二十五年来，全市经济增长平均水平大体在9.8%左右，要跟我们经济增长的长期趋势基本吻合。另一方面，还要考虑人民生活水平不断提高的需要。提高靠什么？靠就业的不断增加，靠发展继续平稳协调。我们曾经做过一个测算分析，保持现在的就业水平，就要求经济增长率不低于8%。换句话说，如果经济增长速度低于8%的话，失业就会增加。不仅会使失业人群生活受到直接影响，同时也会带来社会不稳定因素。此外，还有一个因素，就是要考虑资源环境的承受能力。保持一定速度是必要的，但同时又要着眼于资源环境的约束，否则速度是很快了，但资源的破坏会对长期发展产生不可逆转的影响。好是什么？好主要体现在增长的结构、增长的效益、增长的质量要提高、要协调。再就是增长成果的分享，特别是群众能不能从发展中得到实惠，能不能从中受益，要从这方面来考虑。从目标设置上看，这次“十一五”《规划》突出了反映群众实际生活变化的目标，比如涉及生活质量、生活环境、生活安全、生活服务等方面的指标，非常多。再就是从内容安排上看，强调要体现科学发展观要求，注重增长方式的转变，注重社会公共服务水平的提升，注重城乡的协调发展，这是我们目前发展面临的主要矛盾。

二是围绕两大目标。这两大目标一个是建设创新、和谐、宜居新北京，再一个是办好一届有特色、高水平的奥运会。创新北京，就是要依靠科技、知识、管理、文化、体制等方面的创新来推动发展。和谐就是要按照构建和谐社会的要求，加强社会利益的协调，让人民群众从中受益，当然这个和谐不只是社会的和谐，也包括社会与自然的和谐。宜居北京，实际就是按照城市总体规划提出的建设宜居城市这样的目标来考虑。怎么理解宜居？我觉得主要有四个方面：一个是良好的环境，不管是自然环境还是社会环境，要比较好；再一个就是服务比较方便，大家感觉到比较便利；第三个就是创业机会和就业机会比较多；再就是安全，生活要比较安全。要按照这些方面来进一步改善我们的环境，来改善我们的服务。这是“十一五”规划在城市建设和经济社会发展方面提出的具体定位。办好奥运会，就不细说了。

三是立足三个面向。就是面向农村、面向社区、面向市民。归根到底，是把提高人民生活质量、改善基层服务作为规划的重点。比如面向农村，主要是针对现在的生活环境、生活服务方面的城乡差距提出的，为此就要加大对农村公共服务、公共设施的投入，改善农村生活环境。面向社区，就是政府的投入建设重心要下移，要让老百姓感受到实际生活的变化。面向市民，就是要体现以人为本。

四是突出四个战略重点。一是增长方式的集约化，要转变增长方式，提高增长质量。二是资源配置的市场化，实质是强调要进一步推进改革，通过改革来增强发展的内在活力和动力。三是公共服务的均等化，这是中央“十一五”规划建议提出的一个很重要的原则。公共服务作为政府的基本职责，全体公民都应当均等地享有，而现在一个很突出的问题恰恰是城乡之间、不同区域之间公共服务享有水平的不均等、不平衡。严格来讲，现阶段强调均等更主要是机会的均等和基本公共服务享有的均等，这是社会公平的重要体现，是社会和谐的关键环节。按照均等化的要求来衡量，现在薄弱环节主要在农村，在基层社区。这将作为“十一五”期间政府投入的重点来考虑。四是城乡发展的协调化。实现城乡发展的协调，需要从内在机制上着手，特别是通过投资机制、财税机制、政策机制来引导，使之逐步协调。至于区域之间的协调与均衡发展，更主要是经济发展水平跟人口分布、资源环境条件相协调。比如城区发展水平比较高，各种服务条件比较好，可能相应人口就会多一点，这是合乎逻辑的；山区资源条件、环境条件比较脆弱，经济发展在某种程度上会受到制约，人口分布就应当少一些。总之，要使人口分布、经济布局与资源环境的承载力协调起来。

五是实现五个提升。包括经济发展水平、自主创新能力、可持续发展能力、人民生活品质，以及构建和谐社会水平的显著提升。规划的目标安排和一系列的具体指标设计，都是围绕这五个方面来展开的。比如经济发展，规划提出“十一五”期间平均增长9%，到2010年实现人均地区生产总值比2000年翻一番，如果按照2010年的当期价格水平计算，到2010年我们的人均GDP将超过8千美元。在保持经济总量增长的同时，使单位资源消耗水平明显下降。社会发展方面，包括义务教育，扩大社会保障覆盖范围，保持高就业水平，以及环境保护、污染治理等。这五个提升体现了科学发展的要求，特别突出了与人民生活密切相关的指标，体现了以人为本。比如涉及社会管理方面的生产安全事故死亡率、经济违法案件发案率、食品安全抽检合格率、药品抽验合格率、安全饮水达标率等，通过这些指标的设置来强化政府在改善人民生活方面的责任，体现让人民群众受益，让人民群众共享发展改革成果这样一个理念。

 

第三个问题，关于规划的主要内容和政策措施。

“十一五”规划对未来五年全市发展的主要任务、工作重点和政策措施进行了明确安排，反映了市委、市政府的施政方针和政策意图。规划的主要内容大致可以概括为五个方面：

第一，在经济发展上，强调要调整经济结构，转变经济增长方式，实现又快又好的发展。具体来讲，主要是从以下几个方面着手，来实现我们的发展目标。

一是要立足产业结构的优化升级来促进发展。规划提出了一个很重要的思想，就是走高端产业发展之路，进一步按照首都功能定位，按照我们资源优势特点调整经济结构。具体方向是按照国务院对北京城市总体规划批复要求，优先发展现代服务业，加快发展高新技术产业，适度发展制造业，推进农业产业化经营，最终的目标是基本形成跟首都资源特点和功能要求相匹配、相协调的产业结构。未来五年提出的预期目标是第三产业的比重要争取达到72%左右。对现代服务业，规划有一个基本的观点，就是要大力发展知识密集型服务业和体现外向服务功能的服务业，如金融、文化创意、旅游会展、现代物流、商务服务等。知识密集比较好理解，因为我们有资源优势。外向服务功能怎么理解呢？是体现这个城市在区域中、国内市场上，乃至在国际市场上的竞争地位。分析一下我们这些年第三产业的发展，尽管比重很高，发展也很快，但是在产业构成中有一个很重要的问题，或者是说潜在的矛盾，就是面向区外的服务水平比较低。我们可以对比一下上海。上海现在的服务业比重不如北京高，但上海服务业有几个功能定位，如金融、航运、贸易等，不只是服务于上海市，还服务于长三角，甚至服务于国际市场。相比较而言，北京服务业很发达，但具有外向服务功能的行业领域相对比较少，服务于国内国际市场的功能相对比较弱。

文化创意产业的提出，是市委市政府基于首都城市功能定位和资源特点做出的重大决策，是把握现在国际上产业发展变革的新趋势做出的重大决策。规划中提出的文化创意产业，这个概念和很多研究所讲的创意型产业基本是一致的，涵盖了文化产品的创造、媒体，包括建筑设计，甚至消费时尚等很多领域，其核心强调利用智力资源、智力要素来实现发展。当然，这个行业领域跟我们过去习惯的统计产业门类划分不那么吻合，对于下一步怎么来开展统计，还有待于进一步探索。从现在来看，要实现它的很好的发展，最主要的一靠完善体制机制，推进改革。没有改革，文化创意产业现在所拥有的资源优势，所拥有的经济潜力很难释放出来。二要靠法治，因为文化创意产业市场的开发，核心要靠知识产权保护。发展文化创意产业，北京在这方面的优势是无与伦比的，如果在体制环境、法治环境、社会氛围上能够有很大的改进，我相信北京文化产业将会有很大的发展。

现代制造业重点发展六大支柱产业，包括汽车、电子信息、装备制造、石化新材料、生物医药和都市型工业。这些领域既符合首都功能要求，我们也有基础。还有农业，对京郊农业从发展方向看，今后主要的不是看中它的经济功能，而是要更注重开发其社会功能和生态功能。单纯从经济角度看，北京的种粮成本很高，在市场没有竞争力，因此要发展精品。举一个例子，平谷的大桃，过去一般的桃到市场上也就几块钱一斤，现在桃上刻上寿字、福字，以定单的方式来做，一个就卖几十元、上百元，一下子升值很多，附加值就不一样了。加快推进产业优化升级，一方面要促进符合首都资源特点和功能要求的产业发展，另一方面又要推动不符合要求的产业淘汰转移，特别是高消耗、高污染的这样一些产业，以实施首钢搬迁为契机来推动这类行业的调整转移。

二是立足经济布局的合理化来促进发展。去年市委市政府发了一个关于区县功能定位的意见，将全市划分为四类功能区域：首都功能核心区，城市功能拓展区，城市发展新区和生态涵养发展区。这次“十一五”规划按照四类区域划分的要求，进一步提出四类区域不同发展方向。比如核心区将来着重发展金融、旅游这样的现代服务业，对于一般商业设施、房地产开发要严格地限制，也只有这样才能促进功能向外转移。功能拓展区要着重发展高技术产业、现代服务业。发展新区要配合现代制造业基地建设，加快它的产业发展和为生产生活配套的服务业发展，来服务于新城。这些年，我们城市化过程中存在的一个突出问题就是城镇开发的速度和产业发展的速度不协调，结果造成了很多所谓的睡城、卧城，由此带来一系列的矛盾，一方面生活环境、生活条件不配套，另一方面给城市交通带来很大压力，因为就业地跟居住地分离，必然形成潮汐式的流动。现在意识到城市开发不仅仅要注重城市建设，更要注重产业的协调配套。对生态涵养区，规划提出了很重要的想法，就是要使生态涵养发展区特别是一些生态特别脆弱的区域成为不受打扰的区域，不能乱搞开发，要为北京的蓝天服务，为贡献良好的生活环境服务。相应的，在政策机制上也要进行调整。现在为什么各个区县都愿意搞开发、上项目？跟地方的实际利益有关。有了项目，财政收入就会增加，有了财政收入就能办很多事情，所以都愿意上项目，特别是产业项目。如果财税机制、政策机制、利益机制没有理顺的话，必然会形成那样的结果。机制决定行为。所以，落实功能定位关键是机制。引导产业合理布局还有一个重要方面是建设六大高端功能区，同时发展一批专业集聚区，这是适应产业集群发展趋势和提高规模效应要求提出的，包括中关村、亦庄、空港、CBD、金融街等。六个区域未来五年在全市经济中的比重将从目前的20％左右提高到40％左右，将成为带动全市发展的增长极。

三是立足资源的节约利用来促进发展。现阶段强调发展循环经济，核心要从资源节约入手，从我们能够做的入手，对不可再生的资源要提高它的利用效率，对可再生的资源要尽可能多的利用，这是基本方向。发展循环经济最重要的一个措施，就是要形成有效的激励机制。最简单的一个例子，现在饭馆大量使用一次性筷子，这是对我们森林资源、木材资源的很大浪费。改变这种状况，就得靠政策、法规去引导，毕竟是市场的行为，不可能说政府下一道命令就能解决。

四是立足自主创新能力的提高来促进发展。核心就是提高我们的技术竞争力，提高非成本竞争力。一般来讲，在国际市场上一个产业、一种产品、一个企业，竞争力无非两类，一类是成本竞争力，就是价格低廉，我卖得比较便宜我就有竞争力；还有一个竞争力叫非成本竞争力，就是靠技术，靠服务，靠品牌，这方面恰恰是我们的弱项。我们在国际上有竞争力的产品基本都是靠价格低廉获得的，这种竞争优势能保持多久呢？有专家做过分析，认为这些年出口规模扩大得很快，但是付出的代价是环境的污染，是资源的过度消耗。从长远看，只有自主创新，真正拥有一批自主知识产权的技术和品牌，才能在国际市场竞争中有真正的发言权和持久的竞争力。

第二，在社会发展上强调要扩展社会公共服务，加强社会和谐建设。

提供社会公共服务是政府的重要职责，是保障广大人民群众共享发展成果，维护社会公平的重要体现。扩展社会公共服务，就是要着眼于解决城乡不均等、区域配置不平衡这样一些问题，加强投入，改善机制，促进服务的均等享有。当然，这不可能是五年内就解决的，但必须朝这个方向来做。首先要进一步健全社会公共服务体系。对于教育，“十一五”规划的总体考虑是调整结构，更加重视对基础教育特别是义务教育的支持，同时积极调整高等教育的结构。再就是医疗，总体方向是向基层延伸，解决老百姓的实际需求。规划提出了很多具体目标，比如说，要完善社区卫生服务体系，到“十一五”规划期末使社区卫生服务站广覆盖，包括农村，使老百姓看病能够比较方便，逐步解决看病难、看病贵。文化体育，一方面要搞好重大项目建设，增强首都文化中心的功能，另一方面更重要的是改善基层文化体育设施，让老百姓精神生活能够更丰富。社会公共安全，“十一五”期间将以奥运为契机，重点完善社会治安防范体系，健全应对重大突发事件的应急机制，增强安全防护能力。

 

扩展社会公共服务，一方面要健全公共服务体系，另一方面要创新服务提供模式。这是着眼于现阶段发展实际提出的。我们还处在发展中，不可能由政府全部包下来，不能把胃口吊的太高，只能是低水平、广覆盖，只能是把最基本的服务搞好。总的思路是实行分类管理，对基本公共服务要强化政府投入职责，比如义务教育、基本医疗和公共卫生、社会治安等；对非基本公共服务，则要开放市场，引入社会投资，探索多种模式。同时，还要调整公共服务设施建设布局，要着重加强农村和基层社区，加强新城的公共服务设施建设，严格控制城市中心区的相关项目建设，以促进人口和功能疏解。

构建和谐社会是党中央提出的一个重大战略思想。“十一五”规划从落实这个战略思想和要求出发，专门进行了一系列具体安排，总体考虑是从解决群众关心、关系群众切身利益的问题入手。一是就业，要千方百计地增加就业，提高就业水平，改善就业服务，尤其是对特定区域、特定人群的就业服务。特定区域，比如说为了落实区域功能定位、生态环境保护，像房山、门头沟，小煤窑要进行关闭、调整，那么这些关闭调整必然会产生就业问题，对这些局部地区的就业问题要加大政策支持力度。特定人群，比如通常讲的“四零五零”人员，岁数比较大的，就业能力比较差的，要加强对这些人的服务和培训。二是社保。社保是社会的稳定器。“十一五”时期的目标是建立形成城乡衔接、基本完善的社保体系，概括起来主要是两方面，一个是扩面，一个是搭桥。所谓扩面就是扩大社会保障的覆盖面，凡符合保障政策要求的都要纳入保障范围。再就是搭桥，就是要把不同的社会保障政策有机衔接起来。比如现在的社会保障网，城乡是不一样的，在城镇的社保网中，企业单位跟事业单位也不同。由于社会保障政策不衔接，给人的流动都带来很大矛盾，所以搭桥是很重要的。搭桥还有更重要的一方面，对于一个国家、一个地区来说，从长远看，社会保障网应当是只有一张网，不可能农村一张网，城市一个体系，从现在起就要注重一些政策的衔接。还有构建和谐社区、和谐村镇，主要强调从基层来入手，推动和谐社会建设。另外，还要建立和完善社会利益协调机制。

第三，在城乡发展上，强调要促进城乡和区域协调发展，提高城市建设和管理的现代化水平。

“十一五”期间主要是采取这样几个重大措施。一是建设社会主义新农村。怎样理解建设新农村问题？我觉得要从我们国家现代化的历史进程来看，从城市化的时空有效衔接去看。应当说，城市化这个大趋势不会改变，但是城市化有一个过程，这个过程可能时间会很长，也许是五十年，甚至一百年。在这个过程中如何实现城市和农村的协调。北京虽然是一个大都市，但是郊区农村跟城镇相比，差距确实比较大，所以“十一五”时期把建设社会主义新农村作为促进城乡协调发展的重大举措来考虑，主要从几个方面入手：一是提高农村的经济发展水平。新农村建设归根到底还是要靠生产力的发展来解决问题。要推进农村产业结构调整，推进农村富余劳动力的转移，提高农业产业化的水平，使整个郊区的面貌有个大的改变。二是注重统筹城镇和乡村的规划。过去我们的规划，主要做的是城镇规划，而对乡村基本没有规划，所以这次强调要统筹考虑，不仅是要做城镇规划，还要做乡村规划。哪些乡村要长期保留，要统筹规划好，有了这个规划才有了分步实施的依据，才有了进行新农村建设的可靠的基础。三是加大对农村的政府投入，提高农村的公共服务设施水平，包括水、电、汽、路，包括教育、文化、医疗。规划提出了八类小工程，包括道路硬化、安全饮水、环境整治等。通过这些具体项目的实施，力求使农村的生活设施和环境产生显著变化。四是促进农民的就业转移。根本解决三农问题，关键在于减少农民。要单纯靠农业，很难提高收入水平。2005年我们城镇居民人均收入17650元左右，农民7850元，差距还是很大的。所以，归根到底要转移农民，而转移农民在于农民的技能。要让农民转到城镇就业，就要加强对农民的培训。这次“十一五”规划中专门把农民的素质培训、技能培训作为重点，提出每年要培训十万农民，转移30万农村富余劳动力。目前全市农村人口大约310万，其中从事农业的劳动力约90万，每年培训10万，五年培训50万，基本是一半。转移30万农村劳动力，关键在于农民的培训、就业服务以及社会保障政策上的衔接。“十一五”规划中明确提出，要使城镇的就业服务网络向农村延伸，通过这个服务体系的完善来使农民得到好的服务，有更多的就业机会。五是要实施倾斜政策，健全机制。包括财政、投资、生态富民政策等等。

二是启动新城建设。这是落实城市总体规划的重大举措。总规规划了十一个新城，从探索经验、探求好的机制这个角度来考虑，在“十一五”期间主要是先行启动三个新城，顺义、通州和亦庄，因为这三个区域基础条件比较好。在新城建设上，规划强调要把握好几个原则：第一个原则是突出主导功能定位。新城不是单纯孤立的，跟中心区没有任何关系，而是要承担中心区的一部分功能疏解和转移，特别是人口的转移，这是最重要的。第二个原则是突出发展理念的创新。建设新城不能再走过去的老路，要以科学发展观为指导，充分体现以人为本、循环经济等等这些新的理念、新的思想。第三个原则强调要突出产业的协调配套。不能再搞成卧城了，不能再带来新的问题了。城镇开发的速度要跟产业发展的速度相协调。再一个原则是突出时空合理有序。新城不能一哄而上，要注重长远的机制建设。因此，这次规划提出新城建设大致分两个阶段，2008年之前，考虑全市发展的重心和服务办奥的需要，对新城来说主要做好规划，做好重大项目的论证和储备。2008年之后主要是加强新城的基础设施和公共服务设施建设，加强产业配套设施建设。

三是要有序推进市域的合理开发。要避免一哄而上，防止开发混乱。这次“十一五”规划在四类区域功能划分基础上，又进一步细化明确了每个区域内部开发的方向，分别实行重点开发、优化开发、限制开发和禁止开发。所谓重点开发，比如新城是将来开发建设的重点。优化开发，比如城市中心区，包括卫星城的建成区，主要是优化、疏解。限制开发，比如绿化隔离带、山区。禁止开发，主要是划定的自然保护区，包括成片的历史文化保护区。

四是加强城市基础设施的建设，提高承载和服务能力，涉及交通、能源、水资源、环境治理等方面。规划在这方面应该说是讲的最细，项目最具体。比如交通，要建轨道交通、高速路、城市市内道路、停车场设施等。能源，涉及电力供应、天然气、煤炭、成品油以及可再生能源的开发利用等领域。还有水资源，南水北调，应急水源的建设，给排水及污水处理设施等一系列的项目安排。总体的思路就是既考虑当前，又着眼于长远；既满足确保奥运会举办的需要，又满足城乡人民生活改善的要求；既注重增量建设，又注重存量的利用，体现转变增长方式的要求。比如规划中有一个很重大的项目，现在已经启动实施，就是地铁一号线、二号线的改造。过去发车间隔时段三分半钟，而发达国家一般为一分半钟。发车间隔不同，运载效率肯定就不一样，所以这次强调要通过改造一、二号线，提高管理水平，提高运行效率。由于技术手段和管理水平所限，规划现在提出“十一五”末期要提高到两分半，将来随着管理手段改进，也可能达到一分半。缩短一分钟，运行效率差不多可以提高15%到20%。这种管理上的投入、技术改造上的投入，比修一条地铁的成本要低得多。另外，还强调要加强基础设施的存量改造，整治安全隐患。

 

五是加强城市管理。管理是城市的生命所在。“十一五”期间，要着眼于建设管理并重，从几方面入手：一个是要提高管理的技术水平，以建设数字城市为契机来提高我们的技术手段。再一个就是要提高我们的应急能力和安全运行维护的水平。“非典”之后，对这个问题越来越重视，所有的重大突发事件我们都有应急预案。很多领域，比如电，有电的预案，水资源有水资源的预案，包括城市管理的若干方面，有一整套的应急体系，这方面的管理要加强。基本思路是从应急管理走向常态和规范管理，从政府包揽转向社会共同参与，从行政动员转向依法治理，从单个领域转向多领域综合管理。

第四，为持续发展提供有力的支撑。主要从这几方面考虑：一是协调好人口资源环境。“十一五”期间，要促进人口的健康发展。采取必要的手段，包括经济、法律、科技、行政手段，来加强人口总量的调控。调控人口是着眼于这个城市的可持续发展慎重做出的决策，不是采取歧视性的政策排斥某一部分人，是从加强城市自身管理来入手，让各方面来京人员，让市民在北京合法居住、安全生活。要从居住场所的法制化、信息化管理来入手。所谓法制化就是要合法居住，不能非法居住，这是各个国家、各个城市通行的做法。再一个要有同等的政策待遇。为什么外来劳动力的竞争力比较强呢？其原因在于很多人没有社保。餐馆端盘子的姑娘上社会保险了吗？没有。因此，从维护人的发展权利角度讲，也得推行这样一些政策。人口调控一方面要进行总量控制，另一方面要调整优化人口的空间分布及结构，在市内的分布，包括通过加强区域合作，促进人口在区域内的合理流动。在资源方面，强调节约，水资源的节约，土地资源的节约，能源的节约，原材料的节约。还有环境，继续治理大气污染，改善水环境，保护生态环境。“十一五”规划有个重要目标，到规划期末使城市六环路以内的河湖水体基本还清。目前70%的河湖里水质不达标。

要深化改革，通过体制改革，增强发展活力，为科学发展观的贯彻落实提供保障。再一个就是要扩大对外开放，加强区域经济合作。北京如何更好地协调与周边省市的关系，促进共同发展，这是“十一五”规划的重要内容。现阶段一个地方的发展，离不开区域合作。过去经济学理论一个最基本观点是竞争出效率，现在看，合作也出效率。区域之间的发展，有竞争也有合作。我们的合作从哪里入手？资源能源领域、环境保护领域、产业分工调整，包括社会发展，要为周边区域的共同发展来服务。要通过合作机制创新来促进区域合作深化。

第五，关于举办奥运会。办好奥运会是“十一五”期间的重大任务，规划对此做出了明确安排。在奥运会前，主要是做好各种场馆及配套设施的建设，做好各种筹备工作，做好各种预案，发展奥运经济。在赛事举办期间，就要高效率地保证各种赛事活动的顺利进行，同时不仅服务于赛事，还要维护好城市的正常运行。赛后主要是延伸奥运会的效应，加强场馆的赛后利用，促进经济社会的平稳发展。

最后一个问题，谈谈规划的实施。

科学的规划要靠科学的实施来保证。一个好的规划，关键在于有效落实。而规划的实施效果又取决于体制、机制和实施的手段。这次“十一五”规划为了增强操作性，使它真正落实到位，专门在规划文本中写了一章，讲规划的实施。最近，我们也正在探索如何使规划更好地落实，下一步考虑主要从几方面入手：

一是加强配套政策的制定和实施。刚才讲了这些目标，这些任务，这些意图，靠什么实现？要靠政策的有效制订和落实。初步考虑今后几年间要陆续推出一系列重大措施，比如说，加强人口调控的措施，促进自主创新的政策措施，促进文化创意产业发展的政策措施，促进重大项目配置合理化的政策措施等。

二是要实施好专项规划。“十一五”规划不仅仅是人大审议批准的规划纲要，还包括五十六个专项规划，如前面提到的水资源规划、社会公共服务的规划、基础设施的规划、人口的规划等。这一系列的规划都要有落实，规划要作为政府安排投资、审核项目的重要依据，通过规划特别是专项规划的有力支撑，来促进总体发展战略意图的实现。

三是实施好一批项目。发展离不开具体项目支撑。这次在规划中强调的项目不仅是通常所讲的水、电、汽、路这样的大的基础设施项目，也包括小的项目，比如街道公共设施的改善，报刊亭、邮政亭、交通标识牌、公共汽车站怎么更好地以人为本、方便市民；不仅有硬件的设施，也强调软件的设施，硬件我们要修路、架桥，软件要讲管理，比如信息化工程、社会诚信体系建设、城市文明素质提升等这样一些项目，还包括改革的一些项目、科技创新的项目。通过这些项目的实施来促进规划落实。

最后要加强实施监督，加强组织管理协调。一方面政府各部门要按照职责分工的要求搞好相关领域任务的落实。另一方面要发挥人大、政协以及社会各方面力量，来促进规划的有效实施。其中很重要的一个方面是我们的媒体，包括公众。媒体是联系政府和公众的一个纽带，通过媒体来反映公众的要求，监督规划实施的情况。

责任编辑：刘晓楠

文章来源：http://www.71.cn/2008/0310/482194.shtml