汪玉凯：我国行政体制改革的现状与政府管理创新

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今天和大家讨论的主题是关于行政体制改革和政府改革的。大家看到，中国的改革发展经过了二十多年，结构性的矛盾越来越突出。下一步如何来推进，人们都在分析，都在判断。大概从2005年制定“十一五”规划的时候，中央做出了一个重要的判断，政府自身的改革、行政体制改革要加速，要放到更重要的议程上。所以，我下面就想围绕这两个题目跟大家做一些讨论。大体谈三个问题，一是对目前改革整体形势的判断，这是我们认识行政体制改革、政府改革的非常重要的前提；二是分析一下中国政府管理目前面临的挑战、问题；三是如何深化行政体制改革，促进政府管理创新。

一、对当前改革整体形势的判断 这是我们分析问题的前提，这里面我想讲三个判断：一是中国经过二十多年的发展，目前仍然处在一个难得的发展战略机遇期；二是中国的改革正在进入一个战略转折期；三是这种改革的战略转移最终可能引起政府自身的转型。我想，对整体形势的判断应该从这三个层次做些考虑。 第一个判断，中国经过二十多年的发展，目前仍然处在一个难得的发展的战略机遇期。有人说，温家宝总理在这次的政府报告里面没有用中国和平崛起这个概念，而又回到了和平发展这个概念，海外对这个有很多讨论，我不想更多地展开。事实上，中国提出和平崛起的概念以后，世界上产生了一系列的置疑，开始出现中国威胁论。所以，这次温总理报告里面没有再用和平崛起这个概念。但是，我认为这是在回到过去邓小平讲的和平与发展这个概念上，这并不意味着我们中国不要和平崛起了。 我觉得目前中国发展的战略机遇期，这对一个国家、一个民族并不是长期都有的。大家想想，过去我们耽搁了很长一段的战略发展机遇，和世界差距拉得很大。这几十年，中国经济快速增长，整体上差距缩小了，但是不应该沾沾自喜，应该看到我们面临的严峻局势。可以这样说，中国现在的经济总量大概位居全世界第四，规模是比较大了，但是大家别忘记，中国有十三亿人口，所以，温总理讲了两句非常经典的话，中国再辉煌的成就让十三亿人口一除以后就微不足道了，中国再小的事让十三亿人口一乘就成了天大的事。这两句判断是非常有哲理的。中国的经济总量虽然在世界上排到了前四位，但是大家看到，如果让十三亿人口一除的话，我们的平均值仍然处在世界的后段。而每个人人均才是真正的实力，这是我觉得我们应该冷静看待的原因。中国是一个人口大国，我们占了世界22%的人口，但是到2005年年底，中国的经济总量仅占了世界经济总量的5%，平均到每个人，你的位置就到了一百位以后了。要知道，在50年以前的1955年，中国当年的经济总量已经占到世界经济总量的4.7%。所以，中国人感到很尴尬，折腾了50年，在世界经济总量的格局中就增加了0.3个百分点。有人会觉得不可思议，现在中国人吃的、住的等生活水平能和50年前相比吗？但在这一点上，你不要自己和自己比，应该把中国放在世界格局中去比。 1955年以后，没有大的战事，在科学技术的推动下，世界出现了长久的和平发展战略机遇。日本、德国两个战败国借此东风，一跃成为世界上的第二号、第三号经济强国。亚洲四小龙也在这个过程中快速崛起。而中国1955年以后，不断地搞阶级斗争、搞内讧。也就是说，世界在快速发展的时候，你和这个发展的和平战略机遇擦肩而过了。所以，大家看到，1978年到现在这二十多年的高增长，对我们的发展而言，带有很大的补课性质，就是把过去拉开的距离缩短。所以，这是带有很大恢复性增长的速度，实际上中国和世界的差距很大。所以，我认为中国人没有必要自己忽悠自己，中国人一定要头脑冷静，不要以为自己了不起了，我们一定要看到自己与世界强国的实际差距。我们的软实力、国家竞争力，特别是在创新型国家方面，差距很大。一个创新型国家对国外高科技的依赖一般不会超过10%。像美国、日本、德国他们对国外高科技的依赖度在5%以内，人家那才叫创新型国家，而我们现在核心技术对国外的依赖度几乎达到40%。所以，大家看到中国的对外贸易数额很大，但是大量的钱在中国转了一圈又回到西方国家去了，给人家交专利费、知识产权费。中国和美国的贸易顺差，真正获利的是美国人。所以，我觉得我们应该保持一个冷静的头脑，一个国家、一个民族和平发展战略机遇并不是经常有的，能不能把握住这个机遇，对我们非常重要。 第二个判断，中国的改革进入战略转折期。如果说1978年改革开放后的二十多年，中国是以经济建设为中心，以经济体制改革为主轴展开整个改革的，那么，到了2005年，经济体制改革带不动其他改革了，中国人围绕改革本身发动了改革开放以后最大规模的争论。老百姓对改革一片反对声，大家可以看到网民在网上表达，住房改革使越来越多的人买不起房，教育改革使越来越多的人上不起学，医疗改革使越来越多的人看不起病。可以说，中国到现在已经进入了改革的战略转折期。 第一个改革战略转移的标志是要重新构建对改革的共识。改革开放初期，人们都拥护改革，原因很简单，因为所有的改革都能给普通老百姓带来实惠，但是越到后来，人们越发现，有些改革是让少数人获得巨额利益，让多数人承担改革成本的，老百姓不满意这样的改革。有人曾给中央上万人书，公开反对的这样的改革。像前不久有人上书中央，坚决反对《物权法》的推广，说这部法律要是推广了，社会主义将不复存在，说《物权法》的争论实际上就是社会主义和资本主义的大决战。他们这些观点很容易获得老百姓的同情。因为他们说过去这些年大量的权力把国有资产瓜分了，现在倒好，把他们瓜分的国有资产用法律给他们保护下来，是他们合法的财产。我不想展开讲《物权法》本身，我认为我们既然搞市场经济，确立这部法律是非常重要的，《物权法》在全国人代会获高票通过，说明它符合国情民意；但是外部这种声音之所以有很大的市场，也是制度不可以小视的。所以，大家看，以2005年郎咸平、顾雏军围绕中国国有企业改革的争论为代表，开始了改革开放以后第三次大规模的争论。 大概到了2006年“两会”，胡总书记、温家宝总理都出来说话。胡总书记参加上海代表团的讨论时讲，中国必须在新的历史起点上推动改革开放。温总理讲，倒退是没有出路的，只有坚定不移地推进改革开放才能解决、化解中国前进道路上遇到的问题。我认为，这是改革进入战略转折期的第一个标志，即中国要重构对改革的共识。 第二个标志是改革的重心已经转移。如果说过去二十多年我们一直是把经济体制改革放到第一位，以经济建设为中心，以经济体制改革为主轴，经济体制改革推进的过程中遇到什么障碍，就解决什么问题。但是，现在不行了。从2005年“十一五”规划制定颁布实施，中央做了一个非常重要的判断，即未来行政管理体制改革将成为中国改革开放的关键。这个判断就意味着改革的重心由经济体制将转移到行政管理体制。换句话讲，我们现在遇到的很多问题，都与政府有关。这些问题解决到什么程度，能不能推进，与政府自身的改革能不能推进息息相关。所以说，改革进入战略转折期，政府自身的改革前所未有的被提上了重要的议事日程。 第三，未来以行政体制改革为中心的改革最终将会引起政府自身的转型。我觉得，以行政体制为中心的政府改革，最重要的是引起政府自身的转型。 这个转型可能朝三个方向转：第一个趋势就是由管制型政府转向服务型政府。计划体制下，我们是全面管制，政府的功能几乎无所不包，触角涉及到各个领域。但在搞市场经济以后，政府正在转变，要转到一个服务型政府，这是一个大的趋势。 第二个趋势就是由单一的经济建设型政府转到一个公共治理型政府。过去几十年，中国政府高度重视经济建设，我认为无可厚非。中国改革开放以后，首先要解决温饱问题，要让人民吃饱饭，这是前提条件。所以，我们咬住群山不放松，二十多年来坚持以经济建设为中心。但是，2003年的“非典”给我们当头一棒，非典肆虐，夺了很多人的命，我们才发现，当生命都不存在的时候， GDP还有价值吗？因为在我们的很多地方，把以经济建设为中心最终演变为以GDP为中心。从这个意义上说，没有2003年的非典，我们就提不出以人为本的科学发展观。原来我们一窝子都抓经济去了，可以说这是当时的需要，但是政府还有更重要的责任，社会管理、公共服务是政府的天职。老百姓把这么多的税交到政府来，维持政府的运转，你政府的主要职责就是要提供公共服务，提供社会管理。在这两个领域，没有人可以替代政府。所以，“非典”以后，大家看到，我们的政府正从单一的经济建设型政府转向公共治理型政府。所以，我们既要重视经济发展，又要重视社会发展。 第三个转型是政府要由简单的手工作业型转向靠信息网络型。过去我们政府基本上都是手工作业，现在大家看到，我们在座的各位，我想没有不会使用计算机的，至少在办公局域网上你会用。如果这些都不会的话，我估计你也就快下岗了。因为北京信息化水平目前整体上是全国最高的，北京“十一五”规划提出信息社会的发展战略，31个省市只有北京市提出这个口号，上海都没这样提。西方人的看法是，西方某些发达国家在信息社会方面虽然还没有全进去，但已经迈进一只脚了，中国绝大多数的地区还在由信息社会的第一阶段向第二阶段发展。而北京是整体朝前发展，应该说比全国快一步。所以，大家看到北京的信息化水平是比较高的。信息化给我们提供了强大的新的管理手段。

二、中国政府管理面临的挑战 前面的分析并不是说过去我们停顿了行政改革，二十多年来，我们一直在没有停顿地搞行政改革。但为什么现在政府管理还面临这么严峻的挑战呢？为什么现在要把行政体制改革作为整个改革战略中的关键来看待呢？我想这与我们政府目前面临的问题本身是联系在一起的。整体来讲，我们可以从这么几个层面来分析我们政府管理面临的突出问题和挑战。 第一，面临的主要问题是什么？ 我觉得这大体可以包括六个方面： 一是政府自身改革和政府职能转变滞后。尽管政府经过很多次改革，但是政府自身整体改革还是滞后的，行政审批事项依然过多，社会管理、公共服务职能比较薄弱。 二是政府各个部门之间职责不清，协调不力，管理方式落后，办事效率不高。政府各个部门之间有严重的部门利益的倾向，政府公共政策制订过程实际上是部门主导的，这个过程最终会把部门利益凌驾到公众利益之上，导致决策周期很长，决策的效率很低，决策代表公众利益的价值取向大打折扣。很明显，部门主导的公共政策制订过程，更多的是考虑部门利益。如果伤害我这个部门利益，我就不在这个文件上签字，不让你通过。经过各种磨合协调，最后各个部门都能够接受，这种公共政策制订的过程实际上把部门利益凌驾到公众利益之上。2007年人代会上有代表建议说，中国应该尽快成立人口与健康委员会，把卫生部、中医药局，还有食品、药品监管局等整合在一起。甚至有个别代表说，“中医药局当年根本就不应该成立，就是有几个老中医老给中央领导看病，一说话就成立了，这带有很大人为的因素和色彩，不是完全按科学的机制来设立的，中西药完全没必要分开”。大家看看，就是一个医病的问题，多少部门在这儿管着，而每个部门都在推卸责任。 所以，大家看到，部门设置的越多，相互之间概率交叉越高，责任边界越不清晰，实施起来各有各的利益，各有各的地盘，最后完全有可能以牺牲公众利益为代价。要不这些年医药、看病为什么涨价涨得这么快？为什么计划体制下，人们对这个感觉不深刻呢？一是因为计划体制下，各个单位没有这样明显的部门利益。再一个，绝大多数人都不流动，农民没事干也只能在农村耗着，不能到城市来，因为不存在一个可以打工的市场。现在就不一样了，近1.4亿的农民从农村走出来，到了城市，北京380万人外来打工的大部分是从农村来的。这些人虽然到了北京，但他们过的是农村人的生活，因为他们所挣的钱不足以支撑他过城市人的生活，他们住得很简陋，吃得也很简陋，所以对国家的社会保障的依赖度很高。他们过去不出来，自己在家靠种地养老，但现在到城市以后，面对的是竞争非常激烈的大环境，他挣的那点钱不足以面对这个城市的高物价、高医疗、高教育，所以，他对国家社会保障的依赖诉求越来越强烈，而我们的社会保障恰恰把这部分人作为制度歧视者，不给他们提供保障。所以，我觉得中央做出公共服务均等化的决定，不是一个绝对平均的概念，而首先是要解决有和没有的问题。 现在，很多北京人也认为外来打工者给北京做出了很大贡献，他们觉得打工子弟也应该在北京有个读书的地方。但是，国家没有把这个钱拨给北京，这些基础教育费国家都划拨到你户籍所在地去了。那么，你来北京打工，把小孩带来以后，你要让你的小孩和北京小孩上一样的学校，就要挤占北京的教育经费。这种说法有道理没有？有。这就需要我们从管理体制上去解决。所以，我认为目前政府管理中遇到的最大问题之一就是权力部门化，部门利益化，利益个人化，导致无休止的扯皮和推诿。 第三，有些关系群众切身利益的问题还没有得到根本解决。很明显，中国人万万没想到改革二十八年以后，民生问题会再一次凸显。医疗、教育、住房、就业这四大问题现在是最凸显的，大家都在感慨现在是“上不起学，看不起病，买不起房，就不了业”。有人说，“北京人正在失去北京”。怎么说呢？北京城市里有钱人有很多，但是有很多北京市民没有钱。现在是全国各路“精英”都往北京集中，山西煤老板们，一买就买几套房，各地贪官污吏们都想在首都买一套房。再加上北京又是主要政府所在地，这样就使北京的房价节节攀升。而当年的市民们一拨一拨的都被赶到郊区，甚至被赶到河北燕郊等地。 有一次我到北大讲课，给我服务的小男孩是四川人，跑前跑后，陪我吃饭。我说你快毕业了，他说马上就毕业，他说他家是四川农村的，那里从来没有考上北大的学生，他是第一个，但是没想到他上大学的四年经历给他家带来很大的负担。我说，不是说一年平均一万元吗？他说何止一万，他这四年下来花了将近六万。为什么学校给他安排接待老师呢？就因为他太困难了，学校要给他点助学金。所以说，中国现在的高等教育是世界上最昂贵的教育，不是说中国大学目前收费最高，而是和中国人的收入相比较，高校收费是世界上最昂贵的。 第四，一些部门之间，有些政府工作人员依法行政观念不强。执法违法现象屡见不鲜。第五，形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费的问题比较突出。大家看到，一是人大、政协委员对老百姓的民生问题大声疾呼：另一方面，在这次“两会”上声音最响亮的就是政府如何控制自己的花钱行为，如何少搞形象工程、政绩工程，少一些弄虚作假。第六，腐败现象在一些地方、部门、单位比较严重。 以上大概就是目前我们政府管理面临的最主要问题。这些问题应该说我们早都看到了，也一直在解决。但是直到现在，这些问题还没有得到很好的解决。正因为这些问题存在，所以，我们把行政体制改革放到更重要的位置，通过深化改革来解决我们政府管理面临的深层次问题。 以上六个问题就是我们面临的挑战，如果得不到很好的解决的话，就可能激化三种冲突： 第一，经济增长与利益分配的冲突。我们从1978年改革开放到现在，进入了一个社会转型期，而且是“双转“，既是社会转型，还有体制转变。由传统社会转向现代社会，由农业社会转到工业乃至信息社会，这是社会转型的概念。按照西方发达国家当年走过的道路，不管你是什么制度的国家，只要你走上现代化的道路，只要你处在社会转型过程中，就可能会出现有共性的四个标志。一是整个社会骚动不安。整个社会就像一个发烧的病人一样，坐立不安，不稳定的因素大大增加。二是社会成员格外的追逐经济利益。人人都想坐上家庭现代化的第一班车，谁也不愿意落后，这就可能引发一系列的利益纷争。三是社会犯罪急剧上升。有本事的靠本事发家致富，没本事的也想过上体面的生活，也想致富。所以，大家看到，北京市这些年来刑事犯罪的70%并不是北京市户口人所为，基本都是流动人口所为。现在有380万外来人口在北京滞留打工，如果他们有工作，也可以正常的消费、生活。但如果找不到工作，身上又没钱了，他又不愿意回到老家去，滞留北京，他为了生存，就有可能诱发犯罪。应该说，政府给社会提供一个安全的社会秩序，这是最重要的公共产品之一。但遗憾的是，我们现在提供社会秩序的成本非常高，代价非常昂贵，老百姓的满意度却非常低。四是政府官员在社会转型期最容易发生大面积腐败。大家想啊，官员也是人，他也有个家庭现代化的问题，如果他发现光有社会地位，而囊中羞涩的话，极有可能诱发政府官员铤而走险，用手中的权力搞权钱交易。这就是当年发达国家走过的道路留给我们共同启示。大家可以看两本书，一本是亨廷顿写的《变革世界中的政治秩序》，另一本是阿尔蒙德写的《比较政治学》，他们对很多发达国家现代化过程中做了大量的量化研究，最后得出一系列令人兴奋的结论。而中国的问题还在于他不仅有社会转型，他还有计划体制向市场体制转轨这个历史使命。如果说前者是共性的，那后者就是个性的。现在没有一个国家成功地实现在计划经济不发生社会振荡的情况下平稳地转向市场经济的。如果说有成功的话，那就是中国，我们正在创造这个经验。 大家看到，政府是掌管利益杠杆的，在这个社会转型、体制转轨的复杂过程中，政府如何掌控好利益分配的杠杆，成为我们现在遇到的最大难题。一方面经济发展了，社会进步了，另一方面如何分配社会利益，成为所有社会成员关注的焦点。如果政府再与民争利的话，如果政府行为再不规范的话，它只能进一步激化这些冲突。   第二，政府的不廉洁行为与老百姓的公平意识的冲突。一方面，市场经济培育了老百姓公平竞争、自强自立的全新意识，他们对政府的要求越来越高，希望政府公平、公正、廉洁、高效。但一些政府官员恰恰在这个渐进过程中，出现了明显的腐败现象，致使老百姓对政府信任度大大降低，形成心理上的冲突。   第三，社会发育水平提升与政府控制社会能力的冲突。一方面，民间组织伴随市场经济的发展快速增长，非盈利组织、民间社团组织这些机构发育起来后，就希望政府减少对它的干预，希望自我管理，发挥自己的作用。另一方面，政府又要控制社会，不能使社会发生大规模的动乱。很多专家研究说，“不管是台海战争、中日战争，只要外部发生冲突，内部发生动乱，中国现代化进程肯定会中断，而且会倒退10―15年，这是所有中国人都不愿意看到的”。所以，我们一方面要控制社会，保持社会稳定的格局，另一方面还要让民间组织能够相对快速的发展，这对我们绝对是巨大考验。

就是说，政府和社会的问题得不到很好解决的话，可能会激化冲突。从另外一个视角来看，政府存在的问题得不到很好的解决，对政府本身会形成巨大的压力。 首先，在发展战略上面临转变经济增长方式，坚持可持续发展的压力。经济发展到今天，经济方面的压力越来越大。到2006年底为止的28年里，中国的经济增长平均达到了9.7%。但大家别忘了，我们这28年的高增长是以另外“三高”为代价的，即资金高投入、资源高消耗、环境高污染。前两年全国能源全面告急，已经给我们敲响了警钟。环境上，70%的河流几乎都被污染，好多农村吃水非常困难。美国一个经济学家针对中国过去的发展模式有一个判断：按照世界上创造一美元产值，平均消耗的资源来计算的话，中国过去消耗的资源至少在15%以上。这还不是按照发达国家的水平，是按照发展中国家的水平。他认为，如果中国不改变经济增长方式，中国经济高增长可能维持不到2020年。当然，这只是一个外国专家的看法，我们可以不以为据。但是，我们现在遇到的问题的确在给我们敲警钟。 我的认为，坚持可持续发展战略不是靠中央写一个战略就可以变为行动的，绝没有这么简单。制定“九五”规划的时候，明确提出要用集约式的经济增长方式替代粗放式的增长，十年后这个问题不但没解决，问题反而更加严重。要解决可持续发展，缓解这方面的压力，最关键在于两个问题：一是从上到下有没有实现可持续发展的价值用途；二是有没有一套制度体系保障全国各地都能坚持可持续发展。这两个问题缺一不可。就我现在看到的，我认为实现价值用途还很遥远，包括北京在内。东南沿海说，过去发展已经奠定了很好的条件，我们现在应该高速增长、快速发展，率先进入全面小康；西部说，我们要大开发，我们要采取跳跃式发展；东北说，我们要振兴；中部说，我们要崛起。什么意思呢？全国自上而下，各级官员都涌动着一种高速发展的欲望。我可以反过来问：全国能不能找出一个县长、一个市长、一个省长，甘心情愿说我领导的这个地方，我的经济增长可以低于全国平均水平？我认为几乎找不出来。哪个县长、市长、省长他的底线，都是我领导的地方经济发展速度不能低于全国平均水平，要高于全国平均水平。既然找不出来，这个可持续发展压力从价值层面上就没法解决，它就可能拼资源、拼环境，人人都想为政几年干出一番事业，这中间各环节就有可能处理不好。就是说，我们现在有没有这套制度体系，特别是官员选拔、官员考核、官员激励，有没有这种制度让他坚持可持续发展。现在我们的选拔机制是鼓励官员搞形象工程，过去这些年一直是以GDP棒指挥的。有资料显示，河北省邯郸市十年换了七个市长。七任市长没有一个倒台，两个提升副省长、副部长，但遗憾的是没有一个市长人代会举行出来后干满一届走的，最多不到三年，有的一年多就调走了。后来有人戏称这是“邯郸市长走马灯”。我们说市长是人代会选举的官员，共产党应该在组织范围内活动，不应该乱调动，应该干满一届再调动他。如果这个人特别有贡献，你可以提升，但不要让他中途干一年马上就调走。因为这样可能导致后任市长不认前任市长的决策，工作很难有连续性。中央也认识到了这点，2006年发了三个重要的改革文件，其中《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定，人代会选举的市长、县长，任职期间不能调动，如果任不够三年调动的，不算你在这个任期上干过这个经历。 第二，化解社会矛盾的压力。我先说总数据，1994年全国发生的群访性事件一共1万起，到了2005年，全年发生的群访性事件高达8.7万起，翻了8.7倍。这些告诉我们，中国社会内在矛盾冲突激化了。2006年美国驻华使馆的两个官员找到我，和我专门讨论中国社会内在矛盾冲突激化问题。他们对中国内部发生的群访性事件了如指掌，他们有三句判断，一个结论：第一，中国社会内部的利益关系失衡。第二中国社会格局紧张。第三，不稳定因素增加。从这三句判断，他们得出的结论是，中国治理不好有可能发生大规模的社会政治动乱。我说，我大体认识你前面三个判断，但是我不认可你这个结论。你这个结论是一般国家从前面三个原因上推导出来的，但是中国确实有它的特殊性。我认为，中国在不久的将来，不会发生内乱，理由有二：第一，2005年发生的8万7千起群访性事件中，多数人不具备政治目标，大多属于是弱势群体，他们的生存状态出了问题，所以要上访，这是不会发生大规模动乱的第一个原因。第二，政府看到它自身治理的问题，正在不断调整和改进。针对弱势群体和民生问题，政府采取了一系列的举措，比如取消农业税，在农村建立合作医疗，兑现义务教育，提高征用农民土地的补偿，维护打工者的利益，给城市下岗人解决下岗就业问题，等等。 当然，这是我和外国官员在交流，还要维护国家的形象。但是，和内部官员讨论的时候，我认为形势是非常严峻的，现在不是一个简单的治表的问题。像我们说反腐败，发现一个抓一个，那是治表，关键你要治的是为什么有这么多人挺而走险，敢于腐败，前仆后继，边提升边腐败，有人几乎到了肆无忌惮的地步。老百姓上访这是表面现象，关键要分析是什么原因导致这么多人上访。2005年8.7万起群访性事件，有300多万人卷入其中，人数很多呀！你要分析原因在哪里？像2006年年底，四川农村一个四岁小孩得阑尾炎，农民把孩子抱到医院，医院说钱交不够不给做手术，农民跪求医生，医生也不做，最后这个小孩死了，好多人把医院给砸了，发生了大规模的骚乱。可以说，现在社会不稳定因素很多，一个小小的事件可能会酿成一个大问题。这其中原因也许很多，但是从政府管理的角度来讲，我认为最主要有两大原因：第一，目前中国社会贫富差距拉大的程度已经超出了社会的承载能力，社会就难以稳定；第二，政府公共政策所代表的公平正义出了问题。政府制订的公共政策所代表的公共正义像天平一样，如果天平发现了不适当的倾斜，这个社会就会出大问题。目前中国的现实是，政府制定公共政策的天平越来越受到垄断行业的影响，较多受到富人的影响。比如说，中国在某些方面的公共政策制定被强势利益集团所俘获，公共政策制盯在某些方面越来越有利于富人；有利于垄断行业。目前中国社会的现状可以用两句话概括：中国社会上层在精英化，中国社会下层在碎片化。上层精英化表现在两方面，一是政治精英正在和财富精英结合。政治精英是党政官员，党政官员掌握权力，他们有的和富人们结合得越来越紧密。凡是爆发的高官腐败，几乎无一例外都有富人给他们行贿。二是知识精英也和财富精英在靠拢。知识精英是知名专家学者，他们不掌握国家的权力，但是他们掌握社会的舆论权、国家的话语权，可以影响国家的决策。现在只有中国社会下层的老百姓在碎片化，生活状态出了问题，只能找上面要说法，上诉，再去控告，上访，地方不行到中央。这说明他们在制定政策中的声音越来越微弱，他们争取公共政策的能力在不断下降。这是问题的本质，如果中国不从这个角度上反思公共政策的话，我想这个社会矛盾冲突的化解将是一个很大的问题。

第三，政府自身面临外部纠错的压力。哪个国家的政府管理都不可能百分之百的好，但是我们应该看到，他们有没有自我纠错的能力，有没有自我纠错机制，这个才是最重要的。这方面政府来自社会的压力主要在两个方面：一是政府有没有能力控制住自身的腐败现象，这是我们面对公众最大的压力；二是政府能不能控制住自己的花钱行为，花钱能不能花得相对合理。 先看腐败。可以这么说，中国的腐败是三个层次的：一是社会腐败，以教育滥收费、医疗滥涨价为代表的社会腐败激怒了老百姓。中端是权利滥用、权钱交易、官商勾结。最核心的是买官卖官，司法腐败。一个国家如果出现了买官卖官这种吏制腐败现象，出现了司法腐败现象的话，就证明腐败已经非常严重了。当然，不能说我们的官场都腐败，也不能说司法都腐败了，但是这两个领域在一些地方的腐败现象是触目惊心的。沈阳副市长马向东当副市长的时候，在美国给小孩买了别墅，马向东案出来以后，她老婆想从中央找关系把案子摆平，最后不但没摆平，还把自己给摆进去了，最后马向东被枪毙了，老婆被抓进去了，小孩彻底精神崩溃，在美国疯了。你想，一个没成年的学生怎么能经受起这么大的变故？疯了以后没人照看，组织上把他弄回来，让他家里的人把他看起来。可见，腐败的代价有多么高。但即使是这样，好多人还是前仆后继，前面腐败，后面马上有继承者。2006年中央花了很大的力气，查处了24个省部级高官，包括一个政治局委员，这在全世界引起很大的反响。但是，我们现在仍然面临这方面巨大的压力，老百姓对我们的诉求很高。 第二就是花钱。我们财政收入这么多，钱都花到那里了？这两年人代会的代表说中国行政开支是全世界最高的，20年行政费用增长了23倍，从平均一个老百姓负担20块钱，上升到一个老百姓承担439块钱，涨了23倍。现在，我们政府的有些开支上确实花钱太多了，你看有多少地方的政府盖了豪华办公楼，这些都引起了老百姓的气愤。因为我们对医疗、教育、社会保障、社会福利的投入远远低于社会的平均水平，甚至连非洲一些国家都不如，你如何跟老百姓交待？现在政府已经下决心要解决公共服务的问题，拿出很多钱去做医疗、教育、社会保障等公共服务项目。 第三，深化行政体制改革，促进政府管理创新 我们看到政府管理的问题，也看到这在方面的风险，如果政府自身的改革不能取得实质性的进展，不仅会影响其他改革，甚至会影响到政权的稳固。其实，我们一直在搞政府改革，可以说从改革开放到现在我们就没停歇过，82年是第一次大规模的改革，88年、93年、98年、2003年，几乎平均一届政府就进行一次行政体制改革，成效也很大，但政府管理中深层次问题到现在也没有解决好。究其原因，从改革这个角度总结的话，我认为有三个方面值得思考： 第一，我们过去的改革取得了很大的成就，中国实现了由计划经济的政府转向市场经济的政府，但是应该看到，我们改革中第一大问题就是改革目标的低效率重复。88年以后的每次改革都有政企分开、转变职能、降低成本、裁减人员、裁减机构、提高效率，但是，每次改革都不尽如人意，我们的改革陷入了改革目标低效率重复的怪圈。 第二，87年以前中国的事业改革、行政改革都是整体推进的，87年以后中国既要搞国有企业的改革，让国有企业走向市场，又要搞政府改革，如果把事业单位改革也纳入其中的话，等于是三架马车都要往前推进，没有一个安定的领域。所以，87年以后我们着力推进国有企业的改革、党政机构改革、行政体制的改革，把原有130万家，2900万人的事业单位先放在一边稳住。这种推进行政改革最后导致在很多地方出现了行政单位和事业单位的数字游戏。行政机构编制不够就要事业编制，要么把整个行政部门转成事业单位，每次改革完财政开支不但没有下来，反而要增加了10%-15%。 第三，我们认为通过行政体制改革能够解决行政管理层面的问题，最后发现不完全对。行政体制改革只能解决行政管理层面的一小部分问题，关键的问题几乎一个都解决不了。为什么？因为这些行政体制和政治层面都有联系，没有政治层面改革的配合，光靠行政改革解决不了问题。 从这次温家宝总理的政府报告，以及其他种种迹象，可以看出未来改革的重点大概集中在6个方面：一、加快行政体制改革，继续推进企政、政私、政市（政府与市场中介机构）的分开，减少和规范行政审批；二、加强社会管理和公共服务的质量，政府不能直接干预企业的经营活动；三、深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺责任分工，推动政府信息化，提高效率，降低成本；四、着力推进事业单位改革；五、深化行政体制改革；六、建设法治政府。

改革的重点集中在以上六个层面，改革的目标确定为四个政府：服务型政府、法治型政府、责任性政府、廉洁政府。为了实现这四个目标，将会有一系列的改革的政策出台，包括转变政府职能，建立行政入册制，建立绩效评价体系，深化审批制度改革。 我认为，未来以行政体制改革为中心的改革要取得实质性突破，有两个问题值得我们关注：第一，改革策略要做一些调整；第二，要有配套改革。我认为，首先在改革策略上要把行政管理体制改革、事业单位的改革和公共服务体系的重构，以及政府层面的改革进行整体的制度化设计、一体化设计，并进行整体推进。总结改革策略是我们未来有可能获得成功的重要支撑条件，我们现在要改变整个支撑条件。其次，一定要有政治层面改革的配合，没有这个层面改革的配合，光靠行政体制改革深入，很难取得实质性的突破。按照我的理解，我把中国政治体制分为上端和下端，下端是行政管理体制。过去20多年来我们主要在推动下端改革，转变职能、行政分开、提高效率、降低成本、裁减机构、裁减人员。那中国政治体制上端是什么？我认为上端还有四个更重要的内容：一是宪政体制，宪法规定的国家基本体制架构。二是政党政治，政党在政治生活中究竟扮演什么角色？如何发挥作用？三是社会主义民主。胡总书记去年在美国耶鲁大学演讲的时候，讲了一句话震动全世界，说“没有民主就没有中国的现代化”，他把它提的非常高。四是社会主义法治。这四个层面就是政治体制上端的主要内容，它跟下端的行政体制相比更有决定意义。回过头看过去二十多年的改革，应该说在上端主要在社会主义法治这个层面上，我们做了大量的工作，提出依法行政、建立社会主义法治国家、建立起基本的市场经济法律架构，等等。但在其他方面大家则明显滞后，未来中国在着力推动行政体制改革的时候，如何通过深化推动政治体制改革促进行政体制的改革？我认为这将成为非常关键的问题。 说到这里，大家可能会问，中国现在推动政治体制改革的动力是什么？具备不具备这样的条件？从哪里切入最安全？我今天就以回答这三话结束我的讲课。 第一句话，我认为在目前中国政治生态环境下，推动中国政治体制改革的动力机制主要来自两个层面：一是中国改革发展到了今天，集聚了很多深层次的问题，这些问题的化解没有别的选择，只有通过改革，这个改革必然包括政治体制改革。问题摆到这，不解决这个，改革的门槛就跨不过去，这是第一种动力。二是老百姓。我认为广大人民群众是我们政治体制改革最强大的动力。大家不要被一些表象所迷惑，网上网民意见表达得很强烈，好像老百姓在反对改革，其实老百姓反对的是打着改革的旗号让少数人获取利益，让多数人承担改革成本的改革，而对具有实质意义的改革，老百姓是最支持和拥护的。这是最大的改革动力，从古至今，概莫如此。 第二，改革的条件。对次，我们有两点需要思考：第一，中国社会经济发展到今天，具备不具备抗改革风险的经济能力？这一点应该说不存在问题，中国的经济实力到今天已经相当可以了，今天的中国绝不是1958年大跃进时期的中国，那个时候我们的经济基础很薄弱，决策失误导致全国人民饿肚子，而现在的我们的经济实力已经大大增强，具备相当抗改革风险的实力，这是最重要的，也是所有人最关注的。第二，最高领导人愿不愿意改，他们的意向，他们改革的理念对改革进程影响是非常大的。整体来说，人民群众创造历史是对的，但是大家千万不要忘记，英雄人物在最关键时刻的作用也是不可替代的。按照这个思路分析的话，从2003年新一代领导集体上台，他们没有急于改革，而是首先改变执政理念，重新塑造老百姓对党和政府的信任，从这切入，提出“立党为公、执政为民，权为民所用、利为民所谋、情为民所系。”第一次政治局会议就学宪法，潜台词就是我们这届领导集体要树法的权威，而不是树某个人的权威。他们很低调，因为他们没有开国元勋的战功；在最危险的时候都能看到他们的身影，非典、矿难、灾难，过年和老百姓、矿工吃年夜饭，握着艾滋病病人的手，表现出清和、清廉、清明的整体形象。另外，对高官腐败采取了严厉的打击政策，从制度上采取一系列举措，制定党政监督条例；制定纪律处分条例，对主要各部委的纪检检察实行垂直管理，对地方派出部级巡视员。 可以说，十六届四中全会胡总书记提出的三句话，证明他已经开始着力进行政治体制改革，“共产党要科学执政；共产党要依法执政；共产党要民主执政”。共产党是执政党，但是你不能乱来，要科学执政、依法执政、民主执政。这就是新一代领导人的政治体制改革纲领。从这以后，围绕党的17大的筹备，大家看到出台一系列具有实质意义的政治体制改革。这改革整体是从党内改革切入的，以扩大党内民主作为改革的切入点，建立一系列制度，推进改革。比如说，在一些地方实行党代表的常任制，在四川一些县委取消党的常委制，县这个层面上不要党的常委了，都是委员。17大换届前，所有的乡镇、县、市到省就配一个党的副书记，全国乡镇的、县的、市的、省的十万名党的副书记离开了岗位。2006年主要的《党政领导干部选拔任用工作条例》把最后一个领导职位――党的总书记的终身制也废除了。2006年还规定县级以上党政领导负责人在同一岗位上最多只能干两届，又出台了一个党政干部的回避条例，还出台了党政干部的异地交流条例。所以说，大家看到配合17大的换届，包括这次扩大党内民主，包括一些选举，实际上，中国正在静悄悄地进行政治层面的改革。可以说，17大以后我们对包括政治体制改革在内的所有改革，特别是政府改革、政治层面的改革，将会有更大的期待。 谢谢大家！  

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