冯晓英:流动人口与迎奥运

 

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今天主要围绕着奥运和流动人口问题来谈，主题是和谐共荣迎奥运。这里的和谐，是指村民与流动人口之间的关系和谐。这里的共荣，是指咱们新发地的发展离不开流动人口，村民与流动人口应该互惠互利，共享共荣。为了让大家能够对这个话题有一个深入的了解，我想从流动人口管理与服务的新形势与和谐社会的构建话题说起，然后再落脚到如何实现和谐共荣这一主题上来。

流动人口管理和服务的新形势以及政策的变化

大家知道，大规模流动人口现象的出现是和改革开放的大环境联系在一起的。20世纪80年代中期之前，全国和北京市的流动人口规模都不太大。以北京为例，1985年时，北京市的流动人口只有30万人，1990年的时候也不过70万人。现在是多少？目前北京市的流动人口是500多万。经过十几年的发展，我们流动人口数量翻了好几番！

我知道，新发地农副产品批发市场成立于1988年，当时占地15亩，15名管理人员，启动资金15万元，没有围墙，是一家小型农贸市场。经过18年的建设与发展，现在市场占地面积有多大？我看了资料，占地有1370亩，管理人员已经达到1100多人，其中保安员就有400多人，总资产近4.2亿，而且已经由村集体经济组织改造成为新发地农产品有限公司。现在生活在村里的流动人口，我们去年的调研，将近2万人，市场内的流动人口日流量是3万人左右。这样规模庞大的流动人口群体已经和村民形成了完全不可分割的一部分了。

流动人口这么大规模的这种情况，在北京应该不是个别的现象，反映在北京城乡接合部，甚至其他的大中城市都普遍存在这个现象。因此，如何加强对流动人口的管理和服务，就成为党和国家现在十分关心的重大事项。我想简单给大家回顾一下国家和北京市在流动人口管理和服务的政策和思路上究竟发生了哪些变化。

大家知道，民工潮大概发生在20世纪90年代初期，对流动人口进行全面管理是1995年，北京市流动人口管理领导小组和办公室就是1995年成立的。以2002年为界，在之前和之后我们党和国家以及北京市政府对流动人口管理的管理思路和方针发生了重大的转变，也就是说，2002年以前和2002以后是有很大的不同的。

2002年以前是什么样子的？流动人口的管理我们基本上叫做以治安防范、行业限入为重点，实施全方位的行政监控。1995年7月份，当时全国范围内民工潮的出现引发了很多社会问题，所以当时中国中治委会同公安部、劳动部在厦门市第一次召开了全国流动人口管理工作会议。会议在肯定流动人口特别是农民剩余劳动力跨地区流动对流入地经济社会发展作出重要贡献、起到积极推动作用的同时，指出了大规模的人口流动已经对城市的治安、交通、劳动、计划生育等各种管理秩序造成了很大的冲击，特别提出在一些流动人口比较多的地区，流动人口违法犯罪比较突出。所以，当时提出，必须要加强综合管理。所以1995年流动人口工作会议以后，就出台了《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》，提出了针对流动人口特别是农村剩余劳动力转移的16字方针：因势利导，宏观控制，加强管理，兴利除弊。所以在2002年以前，从北京市到全国，我们执行的都是这样的16字方针。依据中央提出的16字方针，大城市从保护市民利益、减少人口规模的压力的角度出发，在外来农民工行业准入、子女就学、行政收费等方面出台了许多限制性的地方法规和条款，并加大了对城市“三无人员”的收容遣送力度。

2002年以来，政策发生了重大变化，特征是什么呢？以保护农民工合法权益，降低进城门槛为突破口，流动人口管理开始朝着服务性管理的方向转化。所以大家看到了，现在政策确实发生了重大的转变，就是思路上发生了变化。就是说，进入21世纪以来党和国家高度重视城乡统筹协调发展问题，中央对流动人口工作方针发生了重大变化，国家相继出台了一系列的政策措施，目的通过清理各种针对进城农民工的歧视政策，降低农民外出就业的门槛，为农民外出就业创造公平环境，实现农村劳动力向城市的转移。

2002年初的时候，中共中央、国务院《关于做好2002年农业和农村工作的意见》，也就是2号文件，对农民进城工提出了新的16字方针，叫做公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务。这16字方针和1995年我们提出的因势利导、宏观控制、加强管理、兴利除弊完全不一样。新的16字方针就开始成为我们2002年以后党和国家包括北京市政府、市委市政府对流动人口管理所执行的基本方针。这个方针要求各地区认真清理对农民进城务工的不合理限制和乱收费，纠正简单粗暴清退农民工的做法。从此，保护以农民工为主要对象的流动人口管理就具有了保护和服务性特征。

2002年以后，每年国家都会出台保护农民工的相关政策。2005年春节过后，国务院总理温家宝主持国务院常务会议，原则审定通过了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，我们简称40条。这个《意见》全文分成十个部分，讲了40条内容，涉及了农民工的工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革、土地承包权益等各个方面的相关政策。这是新中国成立以来，对进城农民工在经济、社会、政治权益方面提出的一套最完整、相关内容最翔实的一份政府文件。

在这40条规定当中，有26条是直接针对进城农民工权益保障的。其中，涉及解决农民工工资偏低和拖欠问题的条款有两条，包括建立农民工工资支付保障制度、合理确定和提高农民工工资水平。涉及依法规范农民工劳动管理的条款有三条，包括严格执行劳动合同制度，依法保障农民工职业安全卫生权益和切实保护女工和未成年人权益，严格禁止使用童工。涉及搞好农民工就业和培训的条款有五条，包括逐步实行城乡平等的就业制度，进一步做好农民转移和就业服务工作，加强农民工职业技能培训，落实农民工培训责任，以及大力发展面向农村的职业教育。涉及积极稳妥地解决农民工社会保障权益问题的条款有四条，包括高度重视农民工社会保障工作，依法将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障问题，以及探索适合农民工特点的养老保险办法。涉及切实为农民提供相关公共服务的条款有五条，包括把农民工纳入城市公共服务体系，保障农民工子女平等接受义务教育，加强农民工疾病预防控制，以及适龄儿童的免疫工作，进一步搞好农民工计划生育管理和服务，多渠道改善农民工的居住条件。涉及健全维护农民工权益的保障机制有七条，包括保障农民工依法享有的民主政治权利，深化户籍管理制度改革，发挥社区管理的服务作用，保护农民工土地承包权，加大维护农民工权益的执法力度，做好对农民工的法律服务和法律援助工作，强化工会维护农民工权益的作用，等等。

刚才我给大家介绍了40条内容当中的26条，涉及到与我们农民工经济社会和政治权益保障方面，国务院文件都做了很明确的规定。在中央和国务院大政方针的指导下，包括劳动部、民政部、建设部、公安部等相关职能部门，都相继出台一系列有关保护农民工的具体政策。凡此种种，都表达了党和国家要大气力改善农民工进城环境，实现农村劳动力向城市转移的决心。

国家宏观政策的变化，实际上直接牵动着北京的改革。北京市政策发生了哪些变化了？回溯北京市管理制度变迁，无不体现出与国家控制政策高度一致的特点。2002年以前，我们对流动人口的管理，主要是依据北京市对外籍来京务工经商人员管理条例和12项配套的北京地方法规，市区政府从户籍、治安、劳动、房屋、务工经商、卫生、防疫、计划生育、收容遣送方面，对流动人口实行严格地治安管理和人口规模控制。来得比较早的流动人口朋友，大家可能记忆犹新，那叫1加12，政府的法规条款涉及到方方面面对我们流动人口实行控制型的管理。

2003年以后，伴随着中央对流动人口思路的重大变化，北京市在认真贯彻执行中央国务院指示精神的同时，除了保留有条件的户籍准入制度以外，政府主要做了两方面的工作：第一方面的工作，是着手清理与中央和国务院指示精神相违背的法律法规和政策规定，废止了对流动人口带有歧视性的相关规章。包括2005年3月份废止实施了近十年的《北京市外地来京务工经商人员管理条例》。应该说，这一举动意味着曾经阻碍流动人口进入北京工作和生活多种限制从法律上正式失效了。那么，目前与法规配套的12项政策法规除了保留《北京市外地来京人员户籍管理规定》、《北京市外地来京人员租赁房屋治安管理规定》、《北京市外地来京人员计划生育管理规定》这三个规章内涉及外地来京人员的户籍管理、租赁房屋的治安管理，还有计划生育管理的相关内容以外，其他的规章基本上都已经废止了。

主要内容取消了什么呢？取消了允许和限制使用外地务工人员的行业工种目录。用人单位在新闻媒体上刊登招聘广告的时候，不必再明示持有北京市户籍。取消了对流动人口包括赞助费、外地务工经商人员管理费在内的七项行政性事业收费，提出了在三年内解决拖欠农民工工程款的问题。

 

 

第二方面的工作，开始着手从制度层面建立维护农民工合法权益的政策。比如说，首次专门针对农民工出台了两大社会保障政策：一个是《北京市外地农村工工伤保险暂行办法》，还有一个是《外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》。还有，我们本着以人为本的精神，经过三次修改，开始实施新的北京市流动人口计划工作管理规定，提出了凡是在本市居住半年以上，实行计划生育的已婚育龄人员，持婚育证明都可以享受国家和本市规定基本项目的计划生育免费技术服务、免费领取避孕药具等。应该说，市政府出台的这些举措是前所未有的。

今年是北京市流动人口管理和服务的一个标志年，主要体现在两个方面：一个就是要在全市范围内建立健全市区街乡村居四级流动人口管理和服务网络；第二是明确了下一个阶段北京市流动人口管理和工作的思路。为什么说今年是北京市流动人口管理和服务的标志年份？因为北京市委市政府从组织制度和服务思路方面有很多重要的举措出台。

如果大家关注流动人口动态的话，可能知道，今年1月19号全国首家由党委、政府统一领导的市区县街乡专门管理机构――北京市流动人口管理和出租房屋管理委员会正式挂牌成立。这个机构是北京市委、市政府的协调机构，下设办公室，是北京市流动人口和出租房屋委员会的常设办事机构，与首都中治委合署办公。这个机构的主要职责是：组织研究并整合全市流动人口和出租房屋管理与服务工作，对各区县各部门有关流动人口和出租房屋管理与服务工作落实进行监督检查。流动人口服务机构已经正式挂牌成了。今年四月底，各区县要成立流动人口管理和出租委员会，作为本区县负责流动人口和出租房屋指导协调和综合管理的意识协调机构，还要下设办公室。街道乡镇在6月底，成立流动人口管理和出租管理委员会。年底之前，有条件的社区和村委会要建立流动人口服务站。大家可能觉得怎么又成立新的机构了？不是成立新的机构，而是对过去的管理机构进行了重新调整。

调整后的流动人口管理体制与原来的旧体制有什么不同呢？应该说，有三个特点，第一，突出了各级党委对流动人口管理工作的统一领导和统筹规划。大家知道，过去流动人口管理机构是设在公安局人口处的，由于公安局的职能定位主要是打击违法犯罪，在新形势下不利于统筹做好流动人口的管理和服务工作，所以现在把流动人口的管理工作上移到市里，由市政府和市委统筹规划管理，这样可以从组织制度上保证做好流动人口的管理和服务工作。这是一个很重要的变化。第二，将流动人口的管理和出租房屋的管理合二为一，突出了以房管人的工作思路。第三，突出了以街乡、社区、村为重点的实有人口属地管理和以社区、村、服务站和专职管理员队伍建设为核心的基层基础建设。也就是说，将来我们的工作重心和工作重点要下移到乡镇和村、居住地这样一个工作层面。所以我觉得，流动人口管理机构的重新调整和配置对我们下一阶段的流动人口管理和服务工作应该是非常重要的。

根据强卫书记在1月19号流管委成立大会上的讲话精神，今后一个时期，北京市流动人口服务和管理要做哪些工作呢？

第一，调整理顺管理体制，构建流动人口出租房屋管理出租工作的新格局。根据市编办的批复，北京市流动人口管理和出租管理委员会办公室已经成立了，各区县要按照市区机构的组建模式，抓紧时间把区县、街乡、社区管理机构和基层组织建立起来。

第二，全面落实流动人口的属地化管理，把基层管理组织、管理力量的资源有效整合起来，做到流动人口与常住人口要同服务、同管理。那么通过制度创新，在社区、村（行政村、自然村）这样一个范围内建立一种全新的以政府依法行政、公民依法自治、其他社会组织参与公共管理和服务的一种互动型的流动人口管理和服务工作模式。

第三，结合城市功能定位来研究城市人口。我们制定人口发展的总体规划，跟我们基层的工作关系不是特别大，主要是考虑到北京市人口规模这么大，如何通过产业机构和城市功能布局的扩散来调控人口规模。

第四，加强基层基础建设，打牢流动人口服务管理的根基。根据实际工作的需要，要按比例配置、组建流动人口专职管理和服务队伍。

第五，落实以房管人的工作思路，强化以出租房屋为重点的流动人口落脚点的管理，全面实行出租房屋登记制度。按照谁管理谁负责的原则，落实房主对承租人违法行为的责任制度和监督报告制度，依法履行纳税义务。结合今年房屋的普查工作，要摸清本市出租房屋底数和基本情况。

第六，积极推进信息化建设，以信息化手段提升流动人口和出租房屋管理的水平。这个也提出了一个时间进表，就是在2008年奥运会举办之前，要实现本地流动人口的信息化管理。

第七，围绕和谐社会首善之区的建设做好流动人口的管理合保护工作。要求各级政府和有关职能部门按照中央和市委市政府的工作部署和要求，切实加强以农民工主体的保护性工作，以服务促和谐。结合本市的实际，要积极探索关于户籍、住房、医疗等切实关系到流动人口农民工切实利益的问题，要有新思路新举措，通过一系列的服务保护工作，要让流动人口切实感受到党委政府对这个群体的帮助，促进和谐社会首善之区的建设。

第八，积极创新，努力开创流动人口管理工作的新局面。要围绕本市居住证制度开展调研工作，加快研究本市居住证制度的实施办法。现在，流动人口还是实行暂住证的办法，大家主动登记的积极性都不高，因为这里面缺少服务的功能。所以下一步，市政府正在研究关于出台北京市居住证制度，未来的居住制度将要配一系列的服务型功能。我觉得其实也是给流动人口朋友们一个提示，要主动办理这样一个居住证，这样将来政府对我们的服务就能够更加到位了。

应该说，刚才强卫书记讲的这八条工作，是指我们未来一个时期，至少是三五年关于流动人口管理和服务工作的思路。我想在坐的有是流动人员的朋友，还有相关职能部门的领导，或者是我们的村民，了解北京市市委市政府下一步的工作思路，实际上无论是对权益保障还是对工作都很有重要的意义。

和谐共荣是新时期流动人口构建和谐社会的主旋律

大家知道，从2004年9月中共十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会以来，建立一个民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会就已经成为全国人民的共识。这个共识从我们的调查研究来看，不光是流动人口欢迎，而且应该说是全国人民上至政府下至百姓都非常欢迎。去年10月份，党的十六届六中全会又专门通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，又把构建社会主义和谐社会提到了是我们党不懈奋斗、努力奋斗的目标这样一个高度上来了，明确提出了到2020年的时候，构建社会主义和谐社会的目标和九大任务。

这九大任务是什么呢？第一个就是社会主义民主法制要更加完善，依法治国的基本方略要得到全面的实施，人民的权益要得到切实的尊重和保障。第二个就是城乡区域发展差距扩大的趋势要基本扭转，合理有序的收入分配格局要基本形成，家庭的财产要普遍增加，人们要过上更加富足的生活。第三个任务就是社会就业要充分，覆盖城乡居民的社会保障体系要基本建立。第四个就是基本公共服务体系要更加完备，政府管理和服务水平要有比较大的提高。第五是全民族的思想道德素质、科学文化素质还有健康素质要明显提高，要有良好的道德风尚，和谐的人际关系要进一步形成。第六是全世界创造活力显著增强，创新型国家基本建成。第七是社会管理体系更加完善，社会秩序要良好。第八是自然利用效率显著提高，生态环境明显好转。第九是实现全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康建设目标，努力形成全体人民各显其能、各得其所、又和谐相处的这样一个局面。应该说，和谐社会提出这九大目标，贯彻了党和政府立党为公、执政为民的这样一种思想。其受惠者是谁呢？是我们广大的老百姓。

但是这些目标的实现，应该说不仅需要政府的努力，还需要咱们基层百姓的积极配合。要通过完善村委会、居委会的居民自治，支持村民委员会、居民委员会，协助政府做好公务管理和社会管理工作，发挥住区单位、社区民间组织、物业管理机构、专业合作经济组织在社区建设当中的积极作用。实现政府的行政管理和社区自治管理的这种有效衔接，政府依法行政和居民依法自治一种良性互动。

我在这里面为什么要讲这些呢？是说上面的政策很好，那么下面我们基层怎么样？因为党和国家的宏观政策有的时候讲的是个大目标，具体到我们基层，我们希望这些大的目标能够尽早落实，我们能够成为受益者。但是这个构成显然不是一个单纯的政府工作，需要我们基层、社区组织、百姓和政府产生一种互动，这样才能推进这样一个目标早日达到。去年的中央决定里面特别有一句话，提到了要加强流动人口管理和服务，促进流动人口同当地居民的和睦相处。我想这句话可能对我们未来的工作是有直接的指导意义的，因为从社会学的角度来看，构建和谐社会的时候，我们看重的正是社会关系的和谐。

那什么叫社会关系的和谐？说通俗点，也就是生活在我们社会主义中的不同的社会群体、人与人之间要建立一种良好互动的人际关系。大家知道，建立在互惠互利基础上的良好人际关系会使人心情舒畅，不仅有利于经济发展，还有促进社会稳定的作用。那什么叫互惠互利啊？就咱们基层社会而言，流动人口聚居区内的户籍人口，主要是我们的户籍农民与流动人口之间在谋求各自生存和发展的过程中形成了这种利益共享和相互依赖的这样一种关系。在城市社区来讲，流动人口和户籍人口紧张程度往往要高于乡村这一级。但是，对于我们城乡结合部就不一样了，因为城乡接合部的流动人口和户籍人口以土地和出租房屋为媒介，形成了一种相互依赖、利益共享、风险共担、共存共荣的利益一体化关系。我想这几个形容词可能大家都深有体会。

应该说，流动人口在咱们城乡接合部的聚集是流动人口和当地社会互相选择的结果，不是说哪一方是被迫来的，流动人口到这儿，是一种需要。当地社会、行政村村民接纳流动人口也是一种需要，是一种双向选择的结果。对流动人口而言，城乡接合部在城市这样一个边缘的位置，以及由这种位置所带来的种种的资源和人文环境，为流动人口提供了一种城市规范体系所不能提供的生存和发展的空间。比如说我们进城，所谓靠近城市、靠近城区有这种区位优势，有大量空闲的、可供自由租住的房屋和经营的土地，以及对出入城市的农民来讲，一种相对熟悉、可提供心理缓冲的一种文化环境。因为毕竟咱们农民工从农村到这儿来，基本上是农村的那种乡土文化环境，所以相对来讲，会感到比较熟悉。对当地的政府社区组织和村民来讲，经营规模可观的流动人口生活和服务的各项事务，无疑是找到了一种低成本、无风险、稳定致富的这样一种途径。

去年，北京市流动人口聚居区做了一个重点研究，在我们调查的流动人口聚居区中超过80%以上的家庭都经营出租房屋，仅朝阳、海淀、丰台三个区围绕流动人口和村容村貌服务的绿化队、治安队和清洁队，就安置了北京户籍农民2万4千人，占村集体安置人员总数的41.4%。就是说，有一半的农民是围绕着为流动人口服务这块来增加就业岗位的。绿化队、治安队和清洁队这三大领域，就成为京郊农民就业的三大支柱，因为相互需要和相互适应，所以我们说，流动人口和当地社会在谋求各自生存和发展的过程中，已经形成了一种深刻的利益共享和相互依赖的关系。

 

为什么我们今天要把这个主题放在和谐共荣上？是有内在的含义的。流动人口聚居区在北京城乡接合部应该说绝不是个别现象，调查研究结果显示，目前以街巷、辖区为统计单位，万人以上规模的流动人口北京市有96家，而且向行政村和自然村这样的地域开始聚集。在北京市近200万个流动人口聚居村点当中，流动人口和户籍人口的比例大多都是严重倒挂的，有的甚至高达几十倍。比如说朝阳区的崔各庄乡和善各庄村，户籍人口只有1391个人，流动人口却有3万人，流动人口是当地村民的20倍。在朝阳、海淀、丰台三个区，位于五环之内的17个乡112个行政村里头有多少流动人口呢？有多少流动人口聚居区呢？流动人口与户籍人口比例倒挂的行政村，112个里面一共有73个。那么112个行政村当中，万人以上规模的流动人口村有24个，其中丰台有5个，咱们新发地就是其中的一家。流动人口在5千到1万人的聚居区，朝、海、丰三个区有26个，丰台区有6个。所以说，流动人口聚居区在城乡接合部这是一个普遍的现象，只是规模有大有小。但是，无论规模大小，村民与流动人口之间形成的这种互利互惠的关系都是一样的。

 

 

这种互利互惠的关系的表现形式是什么样的呢？我想大家可能都有体会，我给大家概括一下。调查中我们就发现，北京市城乡接合部凡是没有经过旧村改造的流动人口聚集的行政村和自然村，应该说大多数都缺乏在市场上自主经营、独具竞争力的支柱企业和拳头产品。借助区域优势，以土地流转的方式直接获取级差收入、发展集体经济，是许多村组织的首选。那么它的合作伙伴是谁啊？合作伙伴就是流动人口了。

从我们的调研情况看，咱们的流动人口聚居区所在的村集体，以土地做资本来发展经济主要就是两种经营形式：一个就是以市场租赁的方式实现经济发展。被北京市政府命名的十条商业街之一的十里河家居建材一条街，是以经营土地起家，通过建市场、引商户，经过十年资金滚动建设而成的。我去年专门到那儿去看了看，目前吸引了什么呢？吸引了诸如美联天地、居然之家、家和家美、新世纪商城、民乐建材等十多家知名的建材商家入住。那里现在在册的流动人口是两万多人，2005年全村实现产值19亿元，利润9000万。他们原来是有1500个村民的这样一个行政村，现在成为远近闻名的亿元村。

其实在北京市，不止他们一家，还有若干家都有这样的特点。十几年来，我们是以农产品批发市场为龙头，逐年发展起这种货运、木材市场、长途客运站、等大小37个企业，尤其农副产品批发市场和货运中心这两个企业吸引了来自全国20多个城市的外来人口。我看了一下咱们统计的年报，2005年新发地人均收入大概是15000块钱，那么在丰台区是排在前面的。我们确实能够看到，现在的流动人口聚居区，其实还是以发展土地作为资本的。这是其中一种经营方式，是以市场租赁的方式经营。

还有一种方式就是通过出租土地、经营流动人口大院这种方式来实现土地升值。经营流动人口大院，城乡接合部地区交通很便利，农村土地资源也比较丰富，价格也比较低，所以有较大的市场需求，这就为市场、为出租大院形成奠定了基础。大家知道北京市现在有多少流动人口出租大院吗？3000多个。刚才我在休息室里和村干部、经理们也聊了聊，实际上，我们建立这个流动人口集中住地是双赢的一种结果：一方面通过出租房屋，村集体经济又增加了一条增加资产的途径，同时也改善了这里的生活环境，使我们能够在这里安居乐业。所以我觉得，这也是村经济发展的一条捷径了。当然了，现在我们讲，非规范化地出租土地、经营商业用房、流动人口大院和其它管理方式，还是值得商榷。

但不可否认的是，通过以土地换资本，依靠经营市场、经营流动人口出租房屋，使流动人口聚居区所在的乡村完成了由农村经济向非农产业的转化，实现了集体经济的保值增值，在一定程度上解决了我们户籍农民的就业和社会保障难题。我们在对朝海丰三个区流动人口聚居区调查中发现，凡是农村经济势力比较强的户籍农民，其就业、医疗和社会保障水平比已经农转非的人员要好得多。这也是现代农民都不愿意农转非的一个很重要的原因。我看了一下，咱们这个村里的农民社会保障也做得很不错。这是从村里头来讲、从乡　　里头来讲、从集体经济发展来讲，有这样的好处。

那么，从村民的角度来讲，我说过，村民出租房屋现在已经成为我们户籍农民重要的收入来源了。我们调查显示，流动人口聚居区内有4/5的流动人口，主要是租住房屋。90年代中期，北京近郊已经不再批新的宅基地，除非搞违法建设，建造简易楼。一般的平房，三口之家，也就有两到三间的房子可出租，即使按照每个月一间房子300块钱来算的话，他们的年收入也不过就是1万块钱左右。而对于一个普通农民，特别是农转非以后再次失业的家庭来说，都是不菲的收入。

有一个村是4500人的大行政村，每年租房的收入不低于12000万，年人均出租房收入可以达到2600多块钱，而在一些集体经济势力不够强的行政村，村民的房租收入甚至可以占到一般家庭收入的一半以上。所以从这个意义上来讲，流动人口的进入在一定程度弥补了户籍农民在市场竞争中处于一种弱势地位所导致的收入不足。

从实例调查来看，咱们北京农民现在就业再就业面临着三难境地：一个是北京市农民的自谋职业能力比较低。咱们郊区都是以集体经济发展起来的，即使在20世纪80年代的时候，当南方都在搞家庭联产承包责任制的时候，我们北京市实际上一直坚持的是农村集体经济组织的这样一种经营模式。所以，农民的生产生活和村的集体经济组织就形成了这么一种密不可分的关系。从某种意义上来讲，市场经济越发展，越早期进入市场经济，他们就越早占有这个市场的份额。现在经济发展水平比较高的这么一个情况下，让他们再次进入市场来参与竞争，应该说失去了早期进入市场的这种机会了。所以，现在农民再进入就业有困难。第二，我们北京市处于再次创业艰难时期的乡镇企业接纳新增就业人口的可能性几乎为零。第三，如果村民农转非后要进城工作，而城市的就业市场基本上处于饱和状态，再就业缺乏明显的竞争优势。

所以说，京郊农民暂时处于市场竞争的弱势。依靠经营市场出租房屋和为流动人口提供管理和服务这样一个工作，我觉得一定程度上解决了农民农转非以后的后顾之忧，也为他们日后积累服务经验、参与市场经济提供了一个缓冲的平台。

我们在调查中发现，户籍农民对我刚才提到的三种职业，什么绿化、保洁、保安这样一些社区工作的接受程度是明显高于城区居民的。因为城区居民几乎不愿意做这三项工作，大部分是流动人口在做，但是户籍农民还是愿意接受这样的工作的。应该说，有流动人口规模这么大的一个服务市场的需求，如果我们将来能够将城市社区服务的经验引进我们的聚居区，再多开发一些社区服务的项目，通过就业引导，是可以基本解决农民的再就业需求的。

另一方面，我刚才说了，经营流动人口服务和管理为农村集体经济提供了一条低成本、无风险、可持续的发展道路。我觉得，农村经济组织最大的优势就是有一定可支配的这种土地。那么在城市土地地价高昂、短期无法为流动人口建设廉租房的情况下，我觉得通过合法的土地流转，建设一批可以供农民工租住的具备初步卫生条件和取暖设备以及其它基本生活设施的健康住宅，应该说不仅可以实现土地的升值，协助政府来解决农民工的居住、安居问题，而且将来可以投入物业管理，通过社区服务不断开发新的就业岗位，来帮助我们的村民实现再就业。应该说，经营流动人口服务的过程就是实现农村集体经济再发展的过程，这个天时地利人和的优势是城市社区所不具备的。

 

我之所以用大量调查研究来证明村民与流动人口已经形成了密不可分的利益共享关系，而且不厌其烦在这里说流动人口聚居区给村集体和村民带来的好处，是想表达这样一种想法：作为主人，我们户籍人口应该给流动人口更多的关爱。流动人口尤其是农民工背井离乡，离开了熟悉的生活和工作环境，到北京创业十分不容易，关爱他们就是关爱自己。当然流动人口也应该把北京当做第二故乡，遵守当地的村规民约，像爱护家乡一样爱护我们的生存环境。流动人口的聚居区问题事关户籍人口和流动人口双方利益，叫做一荣俱荣、一损俱损。就是说，如果这个地方干得好，大家都收益；如果这个地方干得不好，大家都受穷。所以从这个角度来讲，只有和谐共融，方可持续发展。

 

 

构建和谐共荣的途径

和谐共荣是我们的主旋律，那怎么才能构建和谐共荣这样一个环境呢？我最近从报纸上看到一则消息，说新发地农副产品批发市场将用三年的时间完成市场的升级改造，要扩建八个占总占地面积7.8万平方米的产品交易大厅，建成年总交易量70亿公斤、交易额200亿元的全国一流的农副产品批发市场。批发市场升级以后，将成为北京乃至全国独具特色的批发市场。从这样一条报道中，我看到了咱们村的宏伟蓝图，也看到了领导们与时俱进的这种精神。所以我说，市场规模的扩大不仅意味着我们经济总量的提升，也意味着就业岗位的增加。尽管新发地已经是规模较大的一个村落了，但是市场规模的扩张意味着有可能有更多的流动人口要进来。因此，村民和流动人口和谐共荣就显得格外重要。

我们前面提到了，北京奥运会从明天开始进入倒计500天，伴随着奥运脚步的临近，现在我们全市的工作重心都开始围绕确保奥运成功举办进行准备了。我们这个时候来讨论流动人口的话题，并不是说奥运会要开了，流动人口要加强管理了，也不意味着对流动人口要采取什么现行措施了。因为前几天市委书记刘淇在参加全国两会期间已经明确表示了，说奥运期间不会限制外来人口进京。市政府有关部门也声明了2008年奥运会举办期间，本市并不会遣返流动人口，而是按日常规定进行管理。

我想在这种情况下，特别是在北京落实中央精神，着手做好流动人口管理和服务这种大背景下，我们今天讨论的中心是如何借奥运会举办的这样一个契机，来推进我们流动人口管理和服务工作更上一个台阶。

我研究流动人口问题已经有20多年的历史，我认为，我们现在应该说遇到了建国以来经济和社会发展最好的一个时期，国家宏观政策确实是越来越有利于基层社会的发展，特别是对流动人口的管理，咱们由行政性控制向社会合作治理方向转化，以及大量更具人性化、以人为本的这样一些政策的相继出台，为我们基层一线的工作指明了方向。我想就流动人口聚居区而言，和谐共荣的前提就是要村民和流动人口彼此理解和宽容。理解是什么呢？理解就是指双方可以站在对方的角度进行换位思考，也就是说，村民多站在流动人口的角度体察他们的艰辛，流动人口也应该站在村民的角度多看看村民的不易，这样就会增加彼此的信任感。宽容是什么呢？宽容就是不计较。也就是说，谁都可能干一些不太占理的事，也许他有这个难题，不得已而为之，那么我们应该大事不糊涂、小事不计较。

在彼此理解和相互宽容的基础上，我想构建和谐社会共荣的途径可以从两个方面来考虑：一个方面是组织层面。就是按照市里的要求抓紧组织机构的设置，要搭建一个全新的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社会组织包括社区成员、流动人口在内的，参与公共管理和服务的一种互动性的流动人口管理工作平台。刚才我说了，流动人口管理机构和出租房屋这个机构已经正式成立了，现在正在着手建立区一级和街乡两级。我想重点谈谈行政村的组织建设问题。

根据市里的统一规划和部署，年底前提出有条件的农村和城市社区要建立流动人口服务站。以我近年来对流动人口聚居区的调查，觉得现在将流动人口的村委会与流动人口管理机构分行并立的这样一种组织模式，可能不太有利于我们村镇的建设。因为目前的流动人口管理模式更多是一种户籍人口管理流这样一种模式，也就是说，流动人口只是作为被管理者和被服务者来接受管理和服务。我觉得没有形成一种互动的关系，这种被管理和被服务的位置可能使流动人口缺乏社会融入的一种平台。所以，我建议将流动人口纳入到社区组织里头来。应该说这种情况在北京市的农村没有出现过，但是在城市社区已经出现了试点。比方说西城区有个东太平街社区居委会，这个居委会里头来京的务工人员有500多人，占整个社区常住人口居民总数的1/6。去年东太平街道居民委员会换届直选，河南来京的一个小伙子，在全部社区总票数有995张有效选票中，获得了854张，第二次连任当上了居委会委员。这样他就可以和咱们北京人一样，作为流动人口代表参与社区事务的管理。工作中，东太平社区对社区内来京务工人员实行了“五同等”，表现在什么方面呢？参加社区文化活动要有平等的机会，享受社区服务要有同等的条件，参加社区教育和培训要有同等要求，参加社区共建活动要同等对待，在社区居住和生活要同等管理等。据太平街主任介绍说，他们下一步的工作是要成立同乡会，用家庭之情将务工人员更紧密地维系在一起，更好地生活在北京。

我想这种组织模式其实同样适合城乡接合部的流动人口聚居区，因为这里的流动人口数量更多，如果把他们的代表接纳到村委会工作，有利于他们发挥凝聚作用，协调处理好许多难以解决的问题。我看到，现在新发地农贸市场流动党员党支部已经有了这种工作雏形，现在流动党员大概有65名，其中已经落实党员身份的外地党员有30多人。应该说，流动党员是流动人口中的杰出代表，以他们为核心配合党组织和村委会开展流动人口管理和服务工作，可以收到一种事半功倍的效果。

我是研究农村体制的，对农村对组织形式还是基本了解的。我说要吸纳流动人口的代表进入村委会，首先要在这个层面解决社企分离的问题，也就是要集体经济股份制改造，来实现行政村的企业和社会管理工作的一种职能分离。在这一点上，应该说丰台区已经走到了全市的前面。1995年的时候，丰台区占全区农村80%的56个行政村，已经完成了村里的社区股份制合作改造。芦沟桥乡、南燕乡也在进行稳步推进乡级的集体经营。这个体制改革试点，应该说为我们实现农村管理向城市管理转化、流动人口纳入社区管理奠定了一个基础。

在这种情况下，我建议在流动人口较多的地区重新界定社区地域的范围，重构社区组织。不管你是户籍的农民，还是户籍的村民，还是流动人口，都作为这个社区的成员。社区组织重构的目的就是要整合社区的组织资源，将流动人口纳入正规的组织体系，通过社区参与给流动人口和户籍人口一个平等对话交流平台。这样经济本身是一个经济利益共同体，就融入更多的社会融合的一种成份，在彼此和谐相处的过程中，实现互利共荣。

所以我觉得，应该改变目前以农业和非农业人口划分城乡社区的做法，将流动人口聚居区所在的行政村或者自然村作为一个整体，按照城市社区组织的功能来定位，重新组建在党组织和政府指导下，社区居民代表大会、社区居民委员会、社区议事委员会、社区志愿者等民间组织组成的一种社区自治组织体系。原有的这种村委会按照政企分离的原则，改造成单一的赋有经济管理职能的经济组织，将原来的社会管理和服务功能让渡给新建的社区居民委员会。那么新建的社区党支部和村民委员会可以由户籍村民、户籍农民、流动人口选举的代表来构成。村民小组也可以根据需要，或者按居住片来划分，或者是按户籍居民、户籍农民、流动人口等社会成份来重新组建。经过民主选举产生的社区居民委员会，将全面负责统筹负责社区日常的管理和公共服务，配合当地政府做好辖区社会治安、社会治理工作。

同时我还建议，要鼓励增建各具特色的，比如说同乡联谊会、行业协会、社区志愿者协会等群众性组织，通过这样一种社区组织模式，将流动人口的个人行为与组织、集体利益整合起来，从而达到既约束个人行为，又体现集体温暖这样一种双重的目的。所以我希望，今年咱们市里头一个工作重点就是专门对流动人口聚居区要进行重点研究。如果我们有条件的话，在这方面做一点尝试，在北京市就可能起到一个示范带头作用。因为从总的发展趋势来讲，今后这样的发展模式可能是一种必然趋势。这是我提的第一个想法，是在组织层面怎么共荣。

第二就是在工作层面了。工作层面的和谐共荣可以从解决具体问题着手。根据中央和北京市关于改善流动人口管理和服务工作的指示精神，针对当前流动人口管理当中的一些实际问题和难点问题，现在市里头正在加快研究本市居住证实施的研究办法。从我们现在了解的情况看，居住证制度将增加服务功能，凡是持有北京居住证的流动人口，将可以依法享有劳动就业、医疗保险、儿童就学、卫生、房屋租赁、通讯、购车买房、权益保护等多项社会权益。也就是说，这个居住证制度建立以后，就可以从制度上保证我们流动人口的合法权益了。

现在大家可能对办理暂住证的积极性不高，因为就我调查来讲，有很多流动人口告诉我都没办过，或者说曾经办过。按照暂住证规定，是要求一年要续办的，很多人也就不再办了，登记数量远远低于实际的数量。其实从这种情况本身来讲，不利于政府根据人口规模的多少来配置基础设施。从流动人口自身来讲，也得不到一个合法的权益保护。今年公安局正在加紧研究这项工作。这项工作实际上在前两年就已经开始提出来了。前两年公安部就明确提出，要求各个省市也要加强居住证的研究工作，我想北京会更往前走一步。现在上海、深圳都已经做了，开始实行居住证制度了。我给朋友们提供一个信息，我们应该主动配合政府来办理流动人口暂住证，这对证件的衔接会有好处，实际上是给我们一种制度的保证。

另外一方面，现在咱们北京市建委、劳动保障局、公安局、民政局、市管委五个职能部门落实中央40条政策，正在做一些相关的制度安排，进行调研和准备出台政策。市里这么重视流动人口的工作，我相信不久的将来，一套比较完整的、系统的、全面的改进流动人口管理、改善流动人口服务的政策就会出台。那个时候，我们流动人口管理和服务确实会上一个大的台阶。

 

当然，我们不能等着政府出台的行动，基层的社区也有许多工作可以尝试做。去年，中央也出台了社区服务的文件。我们要以社区服务为突破口，来凝聚社区精神，实现利益共享、社会和谐。社区服务是社区建设的基础和主要内容，我们国家城市建设的实践实际上就是从城市社区服务起步的。社区服务是以自助和互助为特征，社区成员本来既是社区服务的提供者，同时也是社区服务的受益者。所以，以社区服务为工作纽带，通过助人自助的社区理念，把不同社会身份的社会成员连接起来，成为关系密切的共同体，我觉得这是我们流动人口聚居区社区重建的关键。

 

我们流动人口聚居区形成了流动人口自我循环的低层次的一种生活链。大家都说，城乡接合部流动人口自我循环就是自己服务自己，然后形成一种低生活层次链。我们有些文件提到，有些流动人口大院就形成了一个内部小社会了，生活、生产全体一体化了。就是说，现在之所以形成这种低层次的生活链，很重要的原因就在于这里头存在社区服务的一个盲点。村民和流动人口只有租赁房屋的供求关系，没有形成彼此服务的关系。特别是政府过去对流动人口和户籍口有区别的对待政策，这种公共服务没有办法惠及到农民工身上，低收入人口只得以低层次的服务来维持生存的基本需要。比方说现在农民工看病都有问题，存在着黑医疗所，为什么呢？因为我们公共服务这一块没有做好，农民工去大医院看病花不起钱，所以小黑诊所就应运而生了。如果我们的社区服务包括社区公共医疗卫生的社区服务站，能够按照属地管理的原则把流动农民工也纳入进来，享受基本的医疗保障的话，那么过去那种杂乱无章的现象就会得到根本的改善。

我们应该从社区服务体系建设入手，把覆盖社区全体成员的、服务质量和管理水平较高的社区服务体系引入到社区当中来，形成一种困有所助、难有所帮、需有所需的社区服务新格局。去年5月份，国务院出台一个关于加强改进社区服务工作的文件。根据这个文件的指示精神，把流动人口的社区服务纳入政府公共服务范畴，通过社区资源的整合，健全服务网络，创新服务方式，拓宽服务的领域，强化服务的功能，就可以使流动人口聚居区的社区服务站在一个比较高的起点上。我觉得这是一个很好契机。

要可以根据流动人口聚居区的特点，来搭建社区服务产业化的平台，来形成一个健康的可持续发展的产业发展链，为流动人口和村民由农民过渡到市民提供平稳的过渡就业机会。这些工作有些需要政府的政策支持，但是创造条件，找准我们社区项目的定位，是村民可以做的。我们现在先考虑，哪些社区服务我们可以做，这样将来一旦政策出台，我们就可以及时进入操作阶段了。这是我提供的第二个建议，就是我们可以从社区服务做一个突破口，建立一个社区服务、工作整合的平台。

另外，还要多渠道地探索、改善流动人口的居住条件。大家知道，随着奥运脚步的临近，北京市拆委工作力度是很大的。我看了一下，咱们村也拆了不少违章建筑。目前，城乡接合部环境的脏乱差与基础设施不足是有直接关系的。从可以操作的角度看，是不是我们可以以改革农村集体建设使用制度、用地制度来盘活集体建设用地？在城乡接合部暂不进行城市化建设的农村地区，选择合适的地点规划建设流动人口集中住宅，以取代现有聚居区的违章建筑。我想，这应该是流动人口在京工作时一种居住模式的选择。现在为流动人口建立集中地，在全国很多城市都有成功的经验。比如江苏昆山市，最近几年累计建设了69处、上百万平米的流动人口居住中心，为农民工提供了廉价的、比较优美的生活聚居地，受到了农民工的欢迎。深圳、上海等大城市也有这样一些成功的例子。

就北京而言，20世纪90年代末期，在朝阳、丰台、石景山曾经建了5处规模不大的流动人口集中住宅，有些现在仍然管理得不错，是值得总结的。我前两天在海淀区开会，听说他们也在做这方面尝试。今天来这儿，发现我们已经做了，在这方面已经有了很好的开头。我想，如果居住环境得不到改善，流动人口大概就不会非得在我们这儿生活，一定会哪儿条件好去哪儿。因为流动人口最大的特点就是，可以自由选择流动的场所和就业的机会。

所以我想，我们在争取政府政策支持的同时，从改善流动人口居住环境的角度出发，可以研究为流动人口规划建设一定数量的、具备初步卫生条件和取暖设备的这种集中的住宅，这样才能留得住我们经济发展需要的有用人才。

最后，我们还可以扩大流动人口参与社会治理的空间，使他们在参与社会活动中建立新的社会和谐关系。因为对大多数的流动人口来说，人在社区，但是找不到归属感，总有一种“人在他乡为异客”的感觉，这是比较普遍的问题。2004年的时候，中国人民大学对北京市的流动人口聚居区做了一个调查，主要在海淀四季青乡和朝阳太阳宫乡。调查发现，流动人口与北京人在日常生活中打交道的占60%，真正没有打交道的比例不到15%，但是当他们遇到重要的问题需要找人商量的时候，找北京户口朋友的比重不到15%。他们得出一个结论，流动人口在心理上还没有真正融入到首都社会。

应该说，农民工与北京市民的交往，现在来讲，大多处于生存发展的需要，而与亲朋好友的关系是一种情感型的，所以两者关系的交叉就使得流动人口还没有完成一种社会心理的现代化转型。改变这种局面，我们可以以活动带相识，以相识带融合，尽可能创造条件，为流动人口和北京市民搭做一个合作治理的平台。我想，除了大型的活动以外，可不可以多组织一些比如志愿者活动，或者通过组织参观学习，利用业余时间多参加一些小规模范围的组织活动，包括开展社区成员共同关心的话题讲座，使流动人口和市民在接触中加强彼此的了解和沟通，同时还要注意帮助解决流动人口生活中遇到的各种困难。

我为什么老在讲我们要给流动人口提供更多的方便呢？因为相对来讲，流动人口在北京的社会群体中处于相对的弱势。这种弱势不是你们的能力弱势，而是因为你们来到异乡有一个社会融合的过程，有一个彼此接纳、相互理解、互相信任这样一个过程，而过去我们的政府和基层组织做得不太够。所以我们今天要想办法使在北京工作、生活的流动人口朋友们能够尽快融入社会，融入到首都社会当中来。我们户籍人口应拿出主人翁的精神，流动人口应拿出第二故乡的精神，形成流动人口和户籍人口互帮互助、助人自助的这种社区共同意识。有了这样共同的意识，我们才能在经济方面互利互惠、共荣，在这样的基础上，我们才能构建一个和谐的小环境。大环境和谐是需要靠小环境和谐来创造的。

今天非常感谢今天在座的这么多朋友，这么耐心地坐在这儿听这么长时间的讲课，谢谢大家！

（报告人系北京市社科院城市问题研究所副研究员，据“宣讲家”网站报告录音整理）

 

 

责任编辑：刘晓楠

文章来源：http://www.71.cn/2007/0625/496435.shtml