汪玉凯：“大部制”和“大部制”改革

 

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大家好，非常高兴和大家一起讨论“大部制”和“大部制”改革的问题。自从党的十七大讲了“大部制”改革以后，学界、政界对“大部制”改革都给予了很多的关注。今天我们大体讨论三个问题，一是如何理解“大部制”以及“大部制”改革；二是讨论一下中国在目前的条件下，为什么要进行“大部制”的改革，推进“大部制”有什么重要意义；三是“大部制”改革的难点在哪里，改革的整体推进策略是什么。

如何理解“大部制”以及“大部制”改革

首先，我们了解一下“大部制”的基本内涵。

关于“大部制”的含义，过去我们没有严格的界定，但党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中明确指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，这是一种有别于以往改革的新思路，为今后的行政管理体制改革指明了方向。我想，我们对“大部制”这种管理模式、管理体制可以这样理解：所谓大部门体制，或者“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。“大部制”基本上就是把那些有计划的部门管理、条条管理改成整体上的宏观管理，减少政府和政府部门对微观领域的过多干预。

从全球范围看，“大部制”这种管理模式是市场化程度比较高的国家普遍使用的管理模式。当代西方市场化程度比较高的发达国家，绝大多数的政府管理都是大部门制的，大交通、大农业、大金融、大文化等。在我看来，这种“大部制”的管理模式与西方国家从20世纪70年代以后进行的公共管理变革是紧密联系在一起的，比如英国在实行“大部制”管理时，率先创立了决策和执行的分离，即在一个大部里面，有的部门专门行使决策权，有的部门专门行使执行权。行使这些权力的机构，可以适度引入市场化的机制，实行市场化的管理，对内部的业务进行分化。

接下来，我们需要讨论“大部制”这种管理模式的优势在哪里？我觉得整体考虑的话，“大部制”的管理优势大体表现在三个层面。

第一，这种管理模式能够最大限度地减少部门、机构的数量，降低行政管理成本。如果说一个政府设置了很多部门，则每个部门都需要设管理人事、管理后勤的办公机构；而如果说部门设置比较少，部门业务范围大一些，后勤保障这块儿只要一套就够了，从整体讲可以减少政府部门、政府机构的数量，能够有效地控制政府的规模，降低行政管理成本。

第二，实行“大部制”的管理模式，能够有效避免政府间或者政府部门间由于职能划分过细导致的职能交叉、职能重叠并由此产生的大量政府多门多头管理的问题，这是“大部制”的第二个优势，也是核心的优势。以中国为例，我们过去是计划经济，从政府这个角度来讲，计划经济和市场经济管理的差异主要在于部门管理和大的行业管理。计划经济条件下，有一个行政事务出现，就设一个部门，叫条条专制。而“大部制”是一种宏观管理，是一个大的行业领域的管理。比如，过去机械工业部设到九个，叫一级部、二级部、三级部、四级部到九级部，有管导弹的，有管火箭的，有管卫星的，还有管常规武器的。现在我们连一个机械工业部都没了，这个改革变化是非常大的。

第三，“大部制”可以解决以往部门之间沟通难、协调难的问题。比如，过去要解决一个涉及面广的复杂问题时，总是主管部门要抓一下，其他相关部门也要维护自己的利益，发表不同的意见，相互之间会切磋很久，沟通非常困难，导致很多公共政策制定周期非常长。当然，办事沟通难、效率低、成本高，这在一定程度上是由于部门利益在作祟，所以，现在社会上有些人认为，一种公共政策的制定过程实际上变成了部门间利益的博弈过程。实行“大部制”管理以后，很多问题在一个部门内部协调，要比部门间协调相对容易得多。

前面我讲了两点，一个是“大部制”本身的含义，一个是“大部制”这种管理模式的自身优势，在了解这两个基础性的问题之后，我们再讨论“大部制”改革。

我的理解，所谓“大部制”改革，就是要调整政府部门之间的职能和管辖范围，那些职能相近、业务性质雷同的政府机构，经过合并、重组整合为一个大的政府机构，使这个政府部门管辖的范围相对比较宽，侧重于横向的宏观管理，避免和减少政府部门对微观经济的过多干预。我认为，十七大报告对我们未来的行政管理体制提出很多有形的思路。比如，过去我们五次行政体制改革，几乎每次都说到“精简、效能、统一”的原则，但十七大报告讲到下一步行政体制改革，就没再提这六个字，而是强调要通过改革构建服务型政府，行政体制改革要从整体上推进，强调“大部制”管理，强调决策、执行、监督的相互分离、相互协调、相互监督。

和过去相比，十七大报告对下一步行政体制改革的整体思路有比较大的变化，这种变化反应了我们中国经过将近30年的发展以后，党和国家将针对政府存在的问题、政府面临的环境在整体改革上采取重大举措。这些改革，将主要集中在政府内部，但实际上未来发展的方向也可能不仅仅局限在政府内部。比如，中纪委和监察部很早就实行合署办公了，中纪委是党的机构，监察部是政府的职能部门，这两个机构合到一起以后，在抓党风廉政建设、对政府官员、政府机构的行为进行监察这方面发挥了比较好的作用。所以，虽然未来“大部制”管理主要在政府内部，但不排除跨党政的可能。

有人说，我们是不是应该把专门行使监督的省级机构放到人大，这样可能对政府的节度会更大。比如，人事部、中组部，都是管人事、干部选拔的，是不是这两个部门也可以像中纪委和监察部那样合署办公？虽然不一定这样来搞，但我认为这也是一种“大部制”的思维，原因很简单，中国是共产党执政的国家，我们过去强调党政分开，但近年来，在很多方面都呈现出党政合一的趋势。我们应该考虑怎样做对中国经济社会发展更有效，更有利于国家管理、公共治理，这是我们的基本出发点。

 

中国为什么进行“大部制”改革

我要跟大家讨论的第二个问题是，中国为什么进行“大部制”改革？我们改革开放马上就30年，行政体制改革一直没有停止过，也取得了很大的成就，为什么现在要提出“大部制”这样一种新的改革模式？在这里面，我想讲三层意思。

第一，我们现在提出“大部制”这样一种政府管理模式，从内在来讲，是中国市场化改革、市场经济发展到今天的一种必然选择。我们可以把这个问题放开来说。20世纪70年代末，中国开始搞改革开放，几乎在同一时期，英国的撒切尔夫人执政以后，在英国发动了政府改革。我们把1978年12月召开的党的十一届三中全会作为改革的标志，英国撒切尔夫人是1979年6月开始在英国进行政府改革。在我看来，英国的这次政府改革拉开了西方发达国家公共管理变革的序幕，改革快速地蔓延到全球，尽管各个国家的反应程度不一样，改革的内容方式也有差异，但从整体上说，都被融入到了公共管理变革的潮流中。20多年来，公共管理变革中最重要的就是西方国家大刀阔斧对政府的组织架构进行了整合，裁减机构、裁减人员，在政府管理中引入市场机制，推进公共管理社会化、公共管理市场化等。

为什么20世纪70末在发达国家会发生这样一场公共管理变革呢？我想，这和当时他们面临的大环境、大背景有联系，我把这种改革的背景概括为三个压力。一是社会压力。政府遭遇到老百姓的巨大不信任。二是财政压力。好多政府为了维持福利国家这样一种管理模式，不断举债，最后政府债台高筑。福利可以增加，但很难减少，而一个国家的经济发展是波动型的，当经济景气的时候，可以给社会成员提供大量的福利；当经济不景气的时候，福利又不能减少，所以政府只能举债。为了缓解财政压力，各国纷纷进行改革。三是全球化的压力。20世纪70年代末，世界经济一体化的端倪已经显露出来，很多国家为了使本国在激烈的竞争中不被淘汰，看到别的国家进行公共管理改革，也纷纷进行变革。就是在这样一种大的背景下，这场公共管理变革持续的时间比较长，影响面也越来越广。我认为，“大部制”的管理模式，包括英国实行的在一个大部内部把决策和执行相对分开的这种管理上的探索，都是在公共管理变革中进行的。所以，我认为发达国家一般都是“大部制”管理。比如，原来日本的政府设有20个部门，通过公共变革整合以后，把主要的政府机构调整为12个。现在，美国的主要政府部门是15个，英国是17个。美国的农业部相当于中国的农业部、水利部、林业局，是一个大农业的概念。目前西方发达国家中，法国的政府机构有21个，这个数算是比较多的。和他们相比，我们中国的机构设置明显多得多。

第二，我们现在推行“大部制”管理，是对我们过去行政管理体制改革的总结。我们从1982年开始就搞行政管理体制改革，改革开放将近30年，我们的行政体制改革几乎没有停止过，几乎每届政府都搞一次行政管理体制改革。改革的成就还是非常大的，改革整体呈现一个螺旋式上升的趋势。改革不可能一步到位，每次改革面临的环境都不一样，每次改革面临的问题也不一样，但整体上说，通过这些改革，使中国政府大体上从一个适应计划经济管理的政府缓慢转向了基本能够适应市场经济管理的政府。如果没有这样的机构改革的话，中国不可能会取得这么大的成就，经济社会的发展与政府的有效治理肯定是分不开的。

但这种改革的过程对中国来说是很痛苦的，原因就是我们过去搞了30年的计划经济，基本的政府管理模式就是部门管理，什么都靠国家的计划，社会需要什么，我生产什么，社会需要多少，我生产多少，没有市场化的调拨，没有市场行为，靠计划调拨。但是实践证明，计划经济是条死胡同，我们的经济不能有效发展，产品越来越单一，整个社会没有活力，老百姓的积极性调动不起来。改革开放的30年，也是我们改革以往那种部门管理、条条专政管理模式的30年，我们通过五次行政管理体制改革，不断调整政府机构。从1982年到2003年的改革，每次都裁减机构、裁减人员。比如，1998年改革，改革以前，国务院有40个部，通过1998年这次改革，我们一下砍掉了11个部委，几乎把国务院直接管理的机械工业部、煤炭工业部、冶金工业部、石油化学工业部等部委全部撤销了，只保留了一个国防科技工业管理委员会，组建了信息产业部。因为当时我们要使国有企业逐步走向市场，这就首先得解决国务院机构的问题。经过一年多的转换，当年主要的部委都变成了社会中介机构，叫机械工业联合会、轻工总会、纺织总会。

这种改革难度非常大，那不只是一个部的机构问题，每个部下面都有很多事业单位，还管着那么多大学和分散在全国各地的研究院、研究所，所以我们1998年撤销这些部委以后，还进行了教育体制改革、科技体制改革，除了外交部这个特殊部委以外，部委不再管理大学，部属大学要么下放到地方，要么交给教育部。如果没有1998年那次大刀阔斧的改革，政企分开都走不到今天。原来主要有国家计委、国家经贸委、财政部、中国人民银行四个部委管理宏观调控，2003年把国家经贸委撤销，把宏观调控职能划给新组建的发改委，把内贸职能划给新组建的商务部，然后成立一个专门管理国有资产的机构——国资委。

我讲这些是为了让大家明白，改革不可能一步到达，必须有一个慢慢的转化过程。比如，中国市场化改革，从1992年明确市场经济改革目标到现在，市场经济越来越成熟，所以政府的管理架构改革是适应市场化改革的内在需求的。

现在，我们提出实行“大部制”管理，虽然更多地是借鉴西方国家的管理经验，但也是我们市场化改革内在的必然要求，也有我们改革开放的经验总结，现在实行“大部制”管理，时机上是比较成熟的。

第三，从我们目前政府管理面临的问题来讲，实行“大部制”管理是一种解决问题的有效途径。大家可能会说，你前面不是讲了我们进行五次行政体制改革，政府改革取得了很大成就吗？怎么现在政府改革还会成为诸多矛盾的焦点和重点呢？实际上，2005年中央在制定“十一五”战略规划时就曾明确地讲，未来行政管理体制改革将成为全面深化改革和扩大对外开放的关键。为什么中央在2005年做出这样的判断？我的看法是，尽管过去我们的改革取得了巨大的成就，但随着市场化改革的深入，现在矛盾越来越集中到政府，政府深层次的问题还没有得到有效解决，所以改革越是进入攻坚阶段，社会矛盾就越突出，政府的问题也充分暴露出来。

如果没有行政体制改革的进一步深入、深化，其他的改革很难继续推进。政府面临的问题很多，政府职能转变之后，自身改革落后，政府的社会管理、公共服务职能薄弱，这是群众反映比较集中的问题之一。其次是政府多门多头管理，交叉重叠，办事效率低，管理方式落后，这是第二个比较突出的问题。还有，中央多次强调，直到现在，关系到老百姓切身利益的问题还没有得到很好解决，再加上政府热衷于政绩，法制观念淡漠，甚至出现权力滥用，有明显的腐败现象。这些问题，都是我们政府管理面临的比较突出的问题，是跟“大部制”管理密切联系的。

我可以举个例子，2007年“两会”期间，代表们对卫生、食品药品监管等机构业务性质相近，管理方式落后，反应就很强烈。首先因为这些年出现严重的看病难问题，老百姓看不起病，药价太高，普通人看不起病；其次是出现严重的假药现象，食品药品管理局的一把手都被判死刑了，这些问题在国内外影响都非常大，大家就把问题归结到管理体制上了。

虽然，我们不一定把几个机构整合到一起，成立一个人口健康委员会，但可以用“大部制”的思维来解决我们现在面临的这些职能交叉、部门林立、相互指责的问题。这些问题在困扰着我们，但大家要注意，职能交叉、多门多头管理，管理方式落后，都是一种表象，在表象后面更关键的是严重的部门利益。我们可以用三句话来概括这种现象的本质：权利部门化、部门利益化、利益法定化。改革开放以后，涌现出大量的立法需求，政府部门主导这些立法过程。人大发布了那么多法律，国务院颁布了那么多行政性法规，有哪几项是人大代表、人大委员会最先起草的呢？一个问题涉及到农业，于是农业部组织调研，拿出一个法律初稿，这个问题还涉及到教育，于是教育部进行调研，拿出一个法律或法规的相关文本。这些初稿出来以后，在各个部门间传递、流转，这个过程最终变成了一个部门利益博弈的过程，每个部门都站到自身利益立场，看这个文本是不是损害我这个部门的利益，如果损害的话，就会据理力争。久而久之，公共政策的制定受到部门利益的严重影响，很多部门利益通过法律法规固化下来了。

我认为，要解决这些问题，当然办法很多，其中“大部制”就是一种比较有效的办法。从组织上进行有效的整合，解决职能交叉、职能重叠问题，这样对权利部门化、利益化，从组织手段上可以有效进行控制。

我们现在是28个职能部门，叫做国务院的组成部门，如果加上国资委是29个，再加上国务院的19个直属机构和6个办事机构，总共53个机构。这53个机构里面，国务院的组成部分是28个，和西方发达国家比，和绝大多数国家政府的内阁数相比，我们大概也是最多的。除此以外，国务院有将近上百个议事协调机构，国务院西部开发办、老年办、绿化办，一个办上面都对应一个领导小组，领导小组下面是办公室。这样的议事协调机构，如果全部加起来的话，数量相当庞大。

金融方面，我国现在管理金融的有三个会：中国证监会、中国银监会、中国保监会，而美国就设一个联邦储备委员会。

交通方面，美国管理交通方面的部门叫运输部，实际上绝大多数国家都叫运输部，管理公路、铁路、空运、甚至邮电。我们现在大概是四个部门在管理交通，铁道部、交通部、国家民航总局、邮电局。

能源方面，我们有三个部委分别在管煤炭、石油、电，国家发改委有个能源局，是综合的。

农业方面，我们有农业部、水利部、林业局。

文化方面，我们有文化部、广电总局。广电总局的功能从网络传输来讲与信息产业部重叠。过去广电总局专门传递图像，电信专门打电话传递声音，现在三网融合了，哪一种网络，不管电信网、广电网、互联网都可以传递信号、语音、图像、视频。

 

“大部制”改革的难点

下面我讲第三个大问题，“大部制”改革的难点在哪里？

第一，“大部制”改革的目标。关于改革的目标，根据我对十七大报告的理解，“大部制”改革应该在一个决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构和运行机制框架中进行，我们不能孤立地看“大部制”改革。这就意味着“大部制”的整体构建要与政府的决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约，并在这个基础上建立政府的权力机构和运行机制。

具体来讲，“大部制”可能有两种模式。一是在部和部之间，把一级政府的部门功能相对分化，有的部门专门行使决策权，有的部门专门行驶执行权，有的部门专门行使监督权。比如，《政府采购法》颁布实施以后，政府采购的政策制定归财政部，财政部负责解释《政府采购法》。但中央让国家机关政府采购执行机构放在国务院办公厅下边，国办又委托国务院机关事物管理局代管，叫中央国家机关政府集中采购中心。为什么这样呢？就是说，财政部制定政府采购的政策，但不能由财政部去执行，否则就容易出现问题。为了使政府采购能够良性发展，把政府采购的决策权和执行权分开，这就是典型的决策和执行的分离。二是在一个大部制内部，机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。这实际类似于国外政府机构实行决策权和执行权相分离，执行机构内部可以引入市场机制，实行弹性管理。

我认为，我们对“大部制”内涵的把握，应该有这样的意识，即政府内部整体权力架构的构成，它更能体现决策、执行、监督机构相对分离、相互制约，体现“大部制”的思维。

第二，“大部制”改革的思路。按照我对十七大报告对下一步行政体制改革思路的理解，“大部制”改革的整体思路要这样来考虑，要把调整政府议事协调机构、事业单位特别是有行政职能的事业单位的改革和“大部制”改革进行统一考虑。就是说，有行政职能的事业单位将来很可能都改成“大部制”的执行机构。现在深圳正在改革，把有行政职能的事业单位改造成法人治理结构，改成法定机构，法定机构就是执行机构。

第三，“大部制”改革的难点究竟在哪里？我觉得难点有四个方面，这是我们下一步推进“大部制”改革需要认真研究的问题。

一是如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互制约的改革思路构建政府权力机构和政府的运行机制，为“大部制”改革提供保障。十七大报告提到大部制改革时，是放在“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”上的，这就意味着大部制的整体构建要与政府决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约，在这个基础上建立权力机构和运行机制。这可能是下一步机构改革的难题。应该把“大部制”改革放在权力结构调整中来观察和思考。

二是实行“大部制”以后，能不能有效遏制部门利益，也成为人们关注的焦点。过去部门之间互相还制约一下，现在把他们整合在一起，权力更大了，是不是部门利益会更加凸现？有人说，现在的发改委就是个超级部，发改委是不是一个“大部制”？我觉得不能简单、片面地认为“大部制”将导致更大的部门利益化，我也不认为发改委这种模式就是“大部制”模式，恰恰相反，我认为在下一步体制改革中需要认真思考发改委的内部运转现状，要对它进行适度的调整和改革，发改委究竟应该如何存在，它的权力应该如何运行。2003年改革的时候，把国务院经济体制改革办公室也合并到发改委，当时好多人就有微辞，他们认为国家的体制改革办公室应该是超越部门利益的，如果把这样的体改部门放到一个部的内部，那么它拿改革方案的时候，就会受到部门利益的制约。还有，经济体制改革委员会曾经是一个部，后来降成办公室，2003年把它浓缩后放到发改委里面，变成发改委中的三个司。现在很多专家多次呼吁，应该把负责体制改革方案设计研究思路的机构从一个部门中拿出来，这样才能更加公平、正义、科学。

我们普遍担心的是实行“大部制”以后，能不能有效地遏制部门利益？我认为这确实是一个问题。有人提出，审计机构不应该放在政府，应该放在人大，这样人大对政府的审计会更具有权威性，实际上绝大多数国家的审计也是放在议会体系中的。我也认可这种看法，我们完全可以这样进行调整。现在把审计署放在政府内部，这些年的审计风暴产生的影响非常大，老百姓高度认可，但明显受到一些政府部门的抵抗，因为审计署毕竟只是国务院的一个部。所以，遏制部门利益还需要通过加大对政府部门权力的有效制约来解决。通过“大部制”的管理模式，能够解决部门利益中的部分问题，在解决部门职能交叉、多头管理这些问题上是非常有效的。但要想有效遏制一个大部整体上的部门利益，必须通过新的办法来解决，不能通过“大部制”这样一种改革模式解决所有问题。

三是在中国这样一种政治生态环境下，需要政治层面改革的配合，“大部制”改革才能够顺利推进。我认为“大部制”的发展，如果从更有效这样一种思路考虑，应该跳出政府，应该从党、人大等整体考虑，这样对我们未来的管理可能更有效。就像我前面讲到的，中纪委和监察部是跨党政的合署办公，这些年来成效是显著的，以后这种跨党政的“大部制”也可能会出现。比如，组织和人事，文化和宣传，审计和人大。如何进一步整合党政部门，也许是下一步大部制改革中应该思考的问题，从这个意义上说，应该把行政体制改革方案纳入到政治体制改革方案中，从国家权力结构上进行调整，这样也许更具有长远性。

四是大部制改革的策略和方法也至关重要。我们要推进“大部制”改革，如果不解决改革推进策略问题，不解决改革的方法问题，也可能收不到预期的效果。总结一下过去这五次改革，有很多方面的问题都与我们改革推进策略不到位有关。比如，1987年以后，我们把事业单位改革和行政改革分开了。事业单位涉及到一百多万家机构，涉及到两千几百万元财政的大头。现在全国行政机关每年的公务员招考成为全球第一考，几十万人竞争一万多岗位。政府内部出现了职位空缺，可以内部竞争上岗，也可以面向社会进行招考，但现在大部分事业单位还是铁饭碗、大锅饭，还在不断地往里面调人，没有像政府部门用人那样坚持考试，事业单位改革明显滞后，使得有些地方在行政体制改革中在事业和行政之间搞数字游戏。

行政体制改革只能解决政府管理层面的一部分问题，更深层次的问题和政治层面发生联系了，没有政治层面改革的配合，光靠行政体制改革是远远不够的。比如，政绩工程、形象工程，难道仅仅是行政改革能解决的问题吗？如果没有干部选拔机制、考核机制的改革，评政绩讲形象就很难得到遏制。

因此，“大部制”改革要解决其推进策略和方法问题，构建决策执行相互制约、相互协调的权力结构，包括事业单位的改革、议事协调机构的改革乃至政治层面的改革，都应该进行一体化的制度设计，整体推进。就像十七大报告讲到行政体制改革的时候说，要用行政体制改革的整体方案来推进行政管理体制改革，要整体设计、整体推进，最大限度地避免头痛医头、脚痛医脚。在我看来，中国的大部制改革很难一步到位，而应该是一个循序渐进的过程。首先应该选择那些职能交叉突出、涉及公众的服务对象广泛、外部呼声比较大的部门开始，然后逐步扩大，而且一定要把结构调整和功能的定位进行有机的结合。

从改革的上下衔接来看，由于我们是单一制国家，上下级步调一致，所以中央要先行一步。2008年三月份，新一届政府组成以后，部门之间肯定会有整合，涉及到目前社会反映强烈的、国家急需要解决的这些部门可能率先整合。2008年后半年以后，地方才会陆续启动，首先是省，然后是市，最后才慢慢到各级县，中国改革一向是自上而下的。此外，先改革重要领域，比如说金融领域，能源领域，运输交通领域，这是我预测的三个有可能率先实行“大部制”的改革领域。

这就是我理解的“大部制”改革的四种难点，如果我们能把这四个方面的问题解决好，我想中国“大部制”改革还会不断向深入发展。

今天就跟大家交流到这里，谢谢大家。

(报告人系国家行政学院公共管理教研部教授，

据宣讲家网站报告录音整理)

责任编辑：刘晓楠

文章来源：http://www.71.cn/2008/0305/500368.shtml