倪鹏飞：建立多层次的住房公共政策体系

 

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十七大报告在住房方面提出来一个目标叫住有所居，要实现这个目标，政府要有所作为，其中一个重要的方面就是政府要建立一个住房公共政策体系。这个公共政策体系的特点是什么？政府在这方面应该怎么做？做到什么程度？对此，我们做了一些研究，现在向大家做一个简单的汇报。

建立多层次的中国住房公共政策体系

改革开放以来，随着住房的改革，我国基本建立了与经济体制改革相适应的住房新体制，并逐步建立了多项配套制度。由于住房制度的改革以及中国经济的高速发展，城市化的加速推进，居民的住房状况得到了明显的改善，以居民住房为主体的房地产市场得到了迅速发展。居民住房改善以及房地产发展的一个重要表现就是，2006年我国城镇居民住房的人均面积已经达到了25平米左右，住房自有率达到了80%。这应该是住房体制改革的一个重要的成果，也是中国经济发展的重要成果。因此，我们在反思中国住房政策的时候，必须首先肯定中国在住房改革方面所取得的成就以及所产生的重要影响。

但是，住房制度改革也存在着这样那样的问题，集中体现在由住房的政府分配转向市场配需的改革过程中，政府既存在着缺位也存在着越位和错位等问题，使得城镇居民的住房问题逐渐演化成为中国经济社会生活的焦点问题。不仅中低收入和贫困家庭的住房十分困难，而且大多数一般收入或者普通收入家庭也感到难以承受不断上涨的高房价。在这种情况下，政府如何履行自己的职责，建立与市场相结合相适应的住房公共政策体系，就成为当前中国的重要民生问题。

大家都知道，我们现在重要的民生问题就是住房、医疗、教育、社保。住房是非常重要的方面，各地政府也在采取一些措施来解决这些问题。要解决好这些问题，首先要制定一个完善的、合理的、科学的、可持续的政策。怎样制定这样的政策呢？要制定出合理的政策，首先要对住房公共政策的理论基础有一个分析，找出它的道理来。

我先给大家介绍一下住房公共政策的基础，也就是说为什么要实施住房公共政策？或者说为什么在住房问题上政府要进行干预？政府怎么干预才合理？这是政策的理论基础。

首先，从理论上说，住房市场在解决住房问题上有非常重要的优势。住房是供人类生活居住的空间和场所，具有一般商品的特点，通过市场来进行买卖、消费，是比较合理、比较有效的。具体来说，如果通过市场来解决住房问题会有如下几点好处。

一是住房市场的利益驱动和自由竞争形成一种强劲的动力，极大地调动了人们的积极性和创造性，促进生产技术、生产组织和产品结构不断创新，提高资源的配制效应。也就是说，如果住房通过市场来解决的话，有利于调动各方面的积极性，有利于通过利益机制刺激供给和需求各方，特别是有利于刺激供给方，促进他们改进技术，改进生产组织，改进产品结构，不断进行创新，从而提高资源的利用效率。大家看现在不是这样的吗？无论是房地产技术的发展，还是房地产产品的改进，都比过去计划经济时期好多了，这都是市场机制的结果，有了先进的造房理念、技术、装备和生产方式，也有利于我国的开发商走向海外市场。

二是决策比较灵活，生产者和消费者作为微观经济的主体，是微观经济的分散决策机构，对供求的变化能及时做出灵活的反应，能较快地实现供需的平衡，减少资源的浪费，提高决策的效率。如果价格高了，供给者会增加，消费者会减少；如果价格低了，供给者会减少，消费者会增加。生产者和消费者都通过市场的供求，对价格做出反映，有利于调整他们的决策。

三是以价格体系为主要内容的信息结构能够使每一个经济活动者参与者获得简单明晰高效的信息，并能充分有效地加以利用，从而有效的提高资源的配制效率。

四是房地产市场的良性运行有利于避免和减少直接的行政控制下的低效和腐败问题。

总的来说，通过市场来解决住房问题，有利于提高经济的效率，有利于合理的配制资源，有利于减少腐败，说到底也有利于实现公平。

但是市场解决住房问题也有一定的缺陷，这是由住房的特殊性所决定的。从自然的角度来说，住房包含的项目内容非常复杂：位置固定、价格昂贵、使用寿命长等。从社会的角度来说，住房是人类生存的必需品，也是居民的生存权利。上个世纪联合国有个决议，就是保障人人都要有最基本的衣、食、住、行，所以住房是人权的重要组成部分。但通过市场来解决住房，是不可能提供免费住房的，没有钱的人无法通过市场来实现有房住，这就必须有一个市场之外的政府干预。所以，市场机制在解决住房问题上存在着一些缺陷，它无法保证最基本的公平。

第一个缺陷就是住房市场不能保证经济的稳定性和协调性。首先，住房市场调节实现的均衡是一种事后的调节机能，并且是通过分散的决策完成的，往往具有一定的自发性和盲目性，由此会产生生产的周期性波动和经济总量的失衡。其次，住房市场经济中的个人选择在个别市场中可能有效调节供求关系，但个人选择的综合效果则可能导致集体性的分类性。再次，市场主体在激烈的竞争中为谋取巨大的利润，往往把资金投向周期短、收益快、风险小的住房源，导致产业结构的不合理。试想一下，许多产业或者许多人都去搞房地产，谁还搞科技创新、搞制造业？这就会导致整个经济以及产业结构的不健康发展，不利于一个城市乃至国家的长期可持续发展。从三个方面讲，住房市场对整个宏观经济的发展来说，不能保证宏观经济的稳定、协调、健康运行。一个重要的现象就是，人们不是按照一般市场经济规律所说的那样，房价高的时候买的人少，卖的人多，反而是房价高的时候人们预期未来房价可能还会涨，所以房价越高买房的人越多，这种情况就会导致房价价格调整的周期过长，这个周期的波动是市场本身所引起的，它对经济发展、对房地产市场的发展是有害的，不利于经济的协调发展，需要政府给予适当的干预。

第二个缺陷就是市场有自然垄断的特点。土地存在资源垄断性，这就需要政府充当供应人，对市场主体的竞争予以适当的引导和限制。转轨中，经济体系还带有某些行政能量，所以政府对促进市场的发育和建立市场公民竞争的程序负有重要的责任。

第三个缺陷就是市场不能自发实现经济秩序。市场本身，包括供给主体、消费主体、中介主体等市场行为主体，他们自己不会规规矩矩地做事情，存在着为了实现自己利益的最大化而偷工减料、坑蒙拐骗的倾向。这些问题怎么解决？要通过政府对市场进行监管来解决。

第四个缺陷就是刚才说的，住房市场机制无力提供免费的住房，无收入、低收入家庭无法从市场上得到住房，住房分配机制还会造成收入分配的不公和贫富两极分化。通过市场去买房的话，有钱人就能买到好房子、大房子。好房子、大房子随着经济的发展，会越来越贵。没有钱的人就买不到房子，买不到房子就会加剧收入分配的不公。记得上世纪八九十年代的时候，有个台湾的学者介绍台北当时的发展，那十年间台北的房价上涨加剧了收入分配的不公，或者说加剧了两极分化。在那次涨价过程中，有房子的人一夜变成了富翁，没房子的人就变成了贫困阶层。在目前我们这一轮的房价上涨过程中也存在这个问题。

第五个缺陷就是住房市场机制还无法弥补和纠正经济的外部性。这个主要是住房建设对资源和环境的破坏，这是市场本身无法解决的，需要国家通过税收和有关的政策来限制和尽量消除住房市场的外部经济。

市场在解决住房问题上存在着优势，也存在着一些失灵的地方。我们需要注意的是，虽然政府可以弥补住房市场上的某些缺陷，但政府也和市场一样，也有自己的缺点，政府对住房市场的干预也存在着失灵的风险。

 

从总体上看，政府对住房市场干预失灵表现为两点：第一是政府的无效干预，政府宏观调控的范围和力度不足，不能够维持市场机制的正常运行。目前还存在缺乏保护公平竞争的法律环境，对基础设施、公共产品投资不足，不能正确地运用行政指令性手段，不能弥补和纠正市场的失控。第二是政府的过度干预。政府对市场的干预超过弥补住房市场失灵和维持市场正常运行的合理需求，或者干预的方向不对。

具体来说，政府对住房市场干预失灵的主要原因有几条。

第一，政府对住房市场的干预并不具有必然公正性。一般情况下，人们认为市场出现失灵，政府就应该去干预，政府的干预是公正的。但实际情况并非如此，政府对市场干预的前提条件是，政府应该作为社会公共利益的化身，对市场运行进行公正无私的调控。现实中，政府并不总是那么高尚，这个是不能回避的问题。政府在干预市场的时候想考虑自己的一点儿利益，这就有可能使干预出现不公平、不公正。政府部门这种追求私利的内在效应必然极大地影响政府对住房市场的配置优化。

第二，政府对住房市场干预的行为可能导致房地产等行业效率低下。在政府为弥补住房市场失灵而直接干预的领域，政府不是通过明确的价格交换从供给对象那里直接收取费用，而主要是依靠财政支出维持其生产经营，这很难计算成本，因此这些行业就会缺乏降低成本、提高效率的直接驱动力。同时，政府对住房干预还具有垄断性。政府是一个权力部门，是一个管制部门，容易丧失对效率和效益的追求。政府对住房市场的干预还需要具有高度的协调性，政府实施调控的组织体系是由多个部门组成的，这些部门相互的协调也需要成本。我们这一轮对房地产的宏观调控为什么老是不奏效？这是因为住房涉及了各个部门，这些部门中有一个部门不积极、不主动、不配合，整个房地产调控的力度就会大打折扣。

第三，政府对住房市场的干预会引发政府规模的膨胀。政府要承担对市场活动的干预职能，自然需要有与这一职能相应的机构和人员。政府对住房市场的干预职能扩大和强化，机构人员的增加，由此导致越来越大的预算规模，成为政府对住房市场干预的常规成本。

第四，住房市场信息高度不对称的情况下很容易导致政府决策的失误，并必然对市场经济运作产生难以挽回的负面影响。市场的有效性主要体现在，供求双方能够通过价格变化很灵敏搜集到各种相关信息，而政府在搜集价格变化信息方面相对来说比较困难，这就不能保证政府的决策是完全政策，最终导致干预失败。此外，政府对住房市场的干预，还为产生腐败行为提供了可能性。大权在握的政府官员极有可能受非法提供金钱或其他报酬的引诱，做出有利于提供报酬人却有害公众和公共利益的行为。

鉴于前面讲的这些情况，政府和市场要结合起来解决住房问题。怎么结合才能做到既充分发挥市场有效调节的作用，又发挥政府有效干预的作用？既避免市场的失灵，又避免政府的失灵？怎样才能做到既讲效率，又讲公平？既保证市场的效率，又保证政府的有效性？我认为，在解决住房问题上，政府与市场之间合理的关系应该是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，以政府干预之长弥补市场调节之短，以市场调节之长克服政府对市场干预之短。政府和市场之间该如何结合呢？我们对此作了一些研究，下面向大家介绍政府和市场结合的五种形式。

第一，在政府不干预的情况下，完全由市场来调节。房子根据供求曲线找到一个均衡的价格。这样只会使一部分人获得住房，还有很大一部分人没有住房，他们没有足够的货币购买住房，被排斥在市场之外。第二，在计划经济条件下的，完全靠政府来调节。实践证明，这样也存在着供求不均衡的问题。第三，政府和市场的简单组合，也就是一部分由市场决定，另一部分由政府来干预。这样做仍然有一部分人无法取得住房。第四，政府和市场单一层次的融合，也就是政府并不直接干预市场，而是通过市场干预住房的供求。在这种情况下存在着市场的扭曲，也不能保证最大限度的供应。第五，政府和市场在多个层次上有机融合，这是最接近合理的方式。把住房分成不同的层次，针对不同的层次、不同的城市，政府采取不同的间接干预措施。这样能够实现或者能够接近实现既保证住房市场的公平又保证效率。

多层次的住房体系的特征

一是间接性，就是政府干预的间接性。政府调控和干预要以市场为基础，要最大限度地利用市场，能够引入市场机制的尽量引入市场机制，实在不能引入的情况下，才由政府来解决。我举一个简单的例子，比如说廉租房，最大限度地利用市场机制，通过发货币的办法，给人们一定的补贴，让人们到市场上去购买、租赁房屋。虽然人们的消费行为是通过市场来解决的，但政府的间接干预也体现出来了，这样既能保证市场的效率，又能降低成本，还能解决人们没有适当住房的问题。

这里面还有一层含义，在解决住房问题、建立住房干预体系这个问题上，要从理顺政府的利益关系入手，保证政府对住房市场的干预和操作，规范政府干预职能及行为，加强对政府调控行为的监督，提高政府决策的科学化，把竞争机制引入政府调控领域。

二是多层次。实际上我刚才讲了，多层次的住房体系最大特点就是多层次，也就是说解决住房问题，政府在干预市场的时候，首先要把住房按照收入的层次分成不同市场：针对高收入阶层消费的高档房，针对中等收入阶层消费的中档房或者普通房，针对低收入阶层的低档房。

三是连通性。虽然住房市场是多层次的，但是各层次之间应该是连通的。原来消费中等、普通商品房的人群，收入提高后，可以转过来消费高档房；原来购买保障房的，收入提高了，可以消费普通商品房。这里面要有一套约束机制，使他们能够连通起来。连通性还表现在财政、金融、产业、土地等手段也是相互交融的、相互配合、相互顺应的。

四是动态性。政府的管制和干预，应该随着收入的增加和住房状况的改变有所改变。不同的城市、不同的发展阶段、不同的收入水平，政府的干预和管制措施是不一样的，这就要求不断变化。

五是综合性。实际上，住房问题不单是住房问题，而是一个综合问题，所以解决问题需要多管齐下。

综上所述，政府与市场合理最佳的组合就是建立多层次的住房公共体系，按照这个思路，根据住房公共政策涉及的方面，我们形成了一个三维的分析框架，也就是说制订政策的时候，要从三个方面入手：政府干预的内容，政府干预的层次，政府干预的环节。

一是政府干预的内容。这里的政府干预是一个广义的概念，凡是政府在住房市场需要做的事情，我们都把它归为住房公共政策的内容，包括政府对住房市场的监管，对住房市场的调节，房地产的税收、金融等。狭义的公共住房政策是指保障贫困家庭住房的政策，包括司法保障方面的政策，政府监管或者归置方面的政策，政府服务方面的政策，还有政府直接参与方面的政策，以及政府调控，政府规劝，舆论引导等。

二是政府干预的层次。我们根据住房的档次，把干预的层次也分成几个方面：轻度干预，中度干预和重度干预。

对高档房别墅房轻度干预，这个主要依靠市场，特别是对需求这一方，主要通过货币政策来解决，也可以通过税收的政策来抑制这方面的消费，实现某种程度的转移支付。

对普通商品房中度干预，不仅要前面的市场调节、货币政策、财政政策、税收政策等调节，而且还要有一定的补贴在里面，包括财政的、金融的补贴以及税收的优惠。因为普通商品房针对的是中低收入者，他们虽然有一定的住房承受能力，但承受能力不高，不论一次性购房或分期付款，还有一定的困难，这就需要政府给予适当的支持或援助。

对社会保障房实行重度干预，对于低收入或无收入等买不起房子的家庭，政府要实行完全干预，给予解决。

三是政府干预的环节。从房地产的生产、消费、分配、保有整个的过程看，政府应该怎么干预？应该采取哪些措施？根据不同的环节，我们可以把政府干预分成住房金融、住房土地、住房开发、住房销售、租赁、中介、保有物业等。

总的来看，政府干预是向两个维度进行的。一个维度是对融资、土地开发、中介、租赁、保有物业进行干预。规劝、调控、参与、服务、管制、法制等方面的政策首先可以向这个方面进行干预。当然环节不同，干预的方式也不一样。再一个维度是向住房的不同层次进行干预，不同层次的住房，都涉及这些方面的干预，但干预的内容是不一样的。这样就可以把所有住房公共政策都涵盖在这里面。

政府干预的内容，包括法制、司法保障等方面。法制的合理性、法制的效率会影响市场。政府应该对住房市场进行很好的监管而不是简单保护，包括市场的准入、市场的秩序、市场的垄断、市场的价格、市场的质量，这是政府义不容辞的责任。现在的问题就是政府在这个方面做得很不够、很不到位，该管的时候没有管，没有管好；不该管的时候，管得很多。房地产市场的问题很多，一个根本的原因就是政府对市场的监管不到位，大家都知道，这里有些是体制方面的问题。

政府服务是指政府所应该为消费者和生产者提供住房信息等公共服务，这一点也是很不到位的。住房本身是一个分散的、特殊的产品，各个市场的各个产品都不一样，差异性很大，信息收集非常困难。这些事情就需要政府和中介组织来做，但这方面做得很不够。虽然专家已经多次呼吁，但到目前我们也没有建立一个很好的住房档案体系。还有，我们应该弄清楚为什么那些腐败官员能够拥有那么多套房子，这些基础的问题没解决好，宏观调控就无法很好地进行。

政府参与是指政府直接参与到房地产的各个经济环节中来，包括自身消费，直接所有的或者规划生产住房和住房的供给支付补贴等。政府购买房子，自己消费，这是办公用房。政府直接给低收入家庭建房，或者是在市场上购买房子分配给低收入家庭。

政府调控是指政府通过财政政策、货币政策、产业政策影响房地产市场，间接调控。政府进行了干预，提供了服务，那就存在着税收。

 

中国住房市场存在的问题

接下来，我给大家简单分析一下中国住房市场存在的一些问题。

第一，住房再生产环节上的问题。

一是土地方面。虽然土地市场相对完善，但是土地所有权和使用权的出租市场还没有建立，在土地的征收、出让、转让以及土地所有权和使用权的出租等方面还存在黑市。另外，农民没有成为农地的主人和平等的市场主体，在征地过程中农民作为弱势群体，在土地转交易中没有实现平等自由的等价交换。在住房拆迁市场上，被拆迁人还处于弱势的地位，在拆迁过程中，被拆迁人的主体地位和财产权利没有得到很好的保障，包括法律上的保障。

二是金融方面。金融方面的问题又可以分为商业性的和政策性的，总的来说，商业性的住房金融体系不够完善，主要表现在房地产的资金来源主要是通过银行信贷来解决的。实际上，一个完善的住房市场，应该是债券、股票、银行等多个工具搭配形成的。资金的期限不匹配，抵押贷款的创新不够，服务体系不发达，尤其是现在的住房抵押贷款存在着许多的问题，制度不完善，风险非常大。

此外，现在的政策性住房体系实际上只有一个公积金。公积金很有限，并且公积金还存在着很大的隐患。除此以外，我国基本上还没有美国等国家的那些住房抵押贷款的政策体系，而现在我们恰恰就是需要大量的这方面的体系来完善。比如，刚才我们讲到的，针对中低等收入者，政府援助、支持的政策体系、利率的优惠、抵押贷款的便利、保障等体系都没有建立。

再者是财政体系不完善，资金问题不仅包括市场化的金融、融资，还包括财政体系。住房保障制度还没有纳入政府的公共财政体系，缺乏稳定的资金来源渠道。目前对廉租房的财政资金支持不足，廉租房建筑资金来源渠道不规范。现在廉租房的资金来源有这样几个渠道，一是土地出让的收益，二是公积金的收益，三是政府财政拨款，四是捐款。这些渠道中除了土地出让的收益比较稳定一点，其他都存在这样那样的问题。

现行的财政体系，没有将住房保障纳入财政预算，只有少数城市建立制度性的财政资金供应计划，多数城市依靠公积金的增值收益等作为廉租房的主要资金支持，这是不合理的。

三是开发方面。这里面我想有两个方面的问题，一个是房地产企业问题比较多，它们大多规模小，资质差，素质低，好多都是项目公司；再一个是开发体系垄断性比较强，大城市还好一些，在一些中小城市，几家开发商就把整个市场垄断了，或者垄断了绝大多数的市场。

四是销售方面。销售方面的问题就是信息不对称，交易不规范，大量的违规交易，二手房、旧房、公房交易量少、比例低，土地住房私自出租等。问题的原因就是监管不够完善。

五是保有方面。这里面有物业方面的问题，也有住房消费和税收方面的问题。物业市场不规范，还不是买卖双方平等自由交易的物业服务市场，全国70%以上的物业管理企业都是由房地产开发公司派出的，物业管理公司大部分是开发商的关联企业。

住房结构问题应该说是比较突出的，现在老百姓特别需要中低档次的房子，但这方面的房子特别少，高档房特别多，同时市场的监管不够严，调控力度不够。社会保障房的建设面积偏低或者说偏少，甚至许多地方没有廉租房，经济适用房也存在着比例逐渐下降的问题。现在普通商品房的房价上涨得比较厉害，一个重要的原因是供应量有限，特别是小户型的房子，供应量有限。很多中国人都喜欢买大房子、好房子，但是受到市场购买力的约束，实际上好多人尤其是年轻人，并不喜欢买太大的房子。这是我们的政策导致的。假设我们有一种平衡的政策，让开发高档房子和开发小房子的利润尽量平均一些，就不会出现这种情况。所以，这也是我们可以改进的一个空间。

第二，住房政策方面的问题。

这个问题与住房的复杂性有关，住房的复杂性要求发展完善的支撑体系，但是中国的住房制度存在着不同程度的缺陷，也就是住房制度方面存在几个方面的问题。

一是从法制的角度来看，法制体系不健全，司法执行不牢靠，目前的土地征用、出让、转让、土地储备、房屋拆迁等制度都不是很健全，有些不是很合理。住房的开发、销售、出租、中介、物业等市场制度也不健全，同时住房法律也不太完善，司法效率比较低，即使有法律也不能做到执法必严、违法必究。现在无法可依的情况在改变，但是执法不严、违法必究的情况还依然存在。

二是监管体系不成熟，监管执行不得力。目前政府对住房市场的监管存在着横向上政出多门、互相交叉、互相扯皮，纵向上头轻脚重、下级牵着上级走、制度不合理、体系残缺、实施不得力等问题。目前这个监管体系是该管的不去管，不该管的老去管。负责市场监管的人，得罪人的事情不愿意去做，有钱赚的、有利益的就去管，管得比较多。负责监管的上下级之间经常出现土地管理部门的职能是监管市领导的问题，土地的开发通常由市领导负责，土地的管理部门是具体的职能部门，于是就相当于要土地管理局长去监管市委书记、市长，这显然是不现实的，这些都是在制度层面上的一些问题。

三是政府参与的问题。政府干预太过分了，住房保障不完善。过度干预有这么几个问题，一个是在土地问题上，政府是直接在经营土地。为什么现在房价这么高？为什么宏观调控调不下去？为什么地方政府热衷于经营城市？实际上就是经营土地，实际上就是把土地价格搞高了。政府既是所有者，又是经营者，又是监管者。自己监管自己，不可能监管到位，调控不可能解决。

要政府给低收入家庭、无房家庭提供住房保障，这需要掏钱了，所以对低收入的保障面低，对中等收入的援助优惠有限，保障方式重购轻租，手段单一。当初住房制度改革时，首先把供应住房转化为自由住房，这对于当时拥有住房的人是非常有利的，所以推进得很快，一下子就到位了。但还有一部分人没有房子，这应该是需要政府去解决的，而政府没有跟上，直到现在还是一个很大的问题。现在我们开始重视这方面的问题，这就是我说的政府有些方面干预得太过分了，但有些保障又没有跟上。

四是政府服务的问题。对整个住房市场来说，政府有提供公共服务、提供信息的义务，但政府没有做好。一方面住房市场的信息缺乏和高度不对称，另一方面涉及政府干预住房的那些信息，如住房档案，收入信息系统不健全，无法准确界定住房的保障对象，从而出现了保障供给与实际保障对象错配等一系列问题。经济适用房存在这样那样的问题，都与信息不对称有关。

五是税费结构不合理，税费种类不简明。我国住房的税费种类繁多，目前与住房直接有关的税种多达12种，收费项目有几十种，有些地方甚至超过了百种。税费体系中的租税费混杂现象比较严重，同时结构也不合理，取得税比较低，扭转税比较高，这是有问题的。现在咱们国家的物业税还没有开征，这是急需改变的。同时，偷税、漏税、逃税的现象非常严重，前一段媒体上在炒作房地产公司收益大，但纳税排行榜上却没有他们，这显然是个问题。

六是调控手段不到位，经济调控部门不配合。我国目前的宏观调控主要是通过行政手段或行政审批进行的，包括土地审批、项目审批、资金信贷审批，各级政府部门出自自身利益的考虑，加之各级政府及部门之间没有形成信息共享、平等对话、协调配合、行动一致的决策体系，所以调控不配套。最简单的一个表现就是房价高了以后，建设部门的人说是地价高，土地部门说不是地价高，是房价高。一个说房价带动地价，一个说地价带动房价，吵得没完没了。从2004年我就预料，国家的宏观调控涉及到七八个部门，如果有一个部门不配合，或者有几个部门不配合，就搞不下去。结果不出所料，我们发现央行的意见和其他几个部门的意见往往是不一样的，这实际上是部门利益在作怪。

 

国外住房政策经验

我们看一看国外在住房政策方面有什么经验。

首先是国外或者发达国家政府高度重视住房问题的解决。主要通过法律、规划、财政、金融、税收等多种手段保障城市中低收入群体住上适当的房子，并根据不同时期的特点及时调整住房保障的重点。

第二是住房保障形式灵活多样，不只是售房，通过低价销售、低价租赁、先租后买、半买半租、分步购买、贴租贴息等多种形式对低收入家庭提供住房保障。现在我们的形式比较简单，主要是卖，租只是一小部分，又租又卖这种形式还没有。

第三是对社会保障房，严格控制保障的面积，制定合理的补贴标准。我们建设部新的规定已经在借鉴这方面的经验了，原来的经济适用房都是一百多平米，那还叫经济适用房？当然那个时候的经济适用房是有历史背景的，当时是市场疲软，经济没增长点，所以就想到了经济适用房，只要有人买，把经济带动起来就可以了，所以标准放松了一些。

无论具体的保障形式如何，各国的保障面积标准仅仅限定在满足基本需求这个层面上。日本低收入家庭的住房使用面积是40至50平米。从具体的补贴标准来看，一般原则是低收入家庭住房资助不超过月收入的30%。各级政府以及开发商均以不同的形式参与住房社会保障，中央政府的主要职责是制定保障目标，实施规划和相应的法律，并以中央财政预算的形式直接供给住房保障。

第四是采取一系列措施控制投机性购房。政府利用灵活的经济杠杆干预住房市场，尤其是抵押贷款免征利息税，银行提供低息贷款帮助有困难的家庭购房，在税收、利息等方面给予优惠。这是将来我们要重点研究、重点实施的公共政策。因为很大一部分居民主要通过市场获得住房，政府应当在税收、利息、金融和财税等方面给予一些支持，现在我们只有一个公积金，其他的还没有，所以这个空间应该是很大的。

总结一下国外公共住房政策，总体表现在如下几个方面，一是从补“砖头”转向补人头，不是直接建设，更不是给开发商补贴，转向面对个人或者家庭的资助。二是提高住房的自由率，我们的自有率已经很高了。三是为私人的住房金融提供支持，这个我们做得很不够。四是偏向市场和第三方提供住房。五是转移和改变中央政府的决策。

国外公共住房政策未来的发展趋势，一是帮助低收入家庭实现住房自由，二是推动可支付的住房的私人投资，三是利用现有的私人租房市场，就是说，不是新建廉租房、经济适用房，而是更多地利用旧房。四是促进住房和邻里街区的可持续性。五是改变住房体系的治理和住房公共政策的执行。

对建立多层次的公共住房政策体系的三大建议

未来我们应该如何建立多层次的公共住房政策体系？

第一个建议是建立多环节的市场体系，建立多环节的社会保障体系，也就是从住房的再生产环节上完善市场体系和社会保障体系。

要培育独立自主的土地征用、出让、转让等土地市场主体，包括供给土地和需求土地。要有一个过渡，要培育一个独立的主体出来，供应主体和需求主体最好不要都是土地局，土地局既然是监管者，又是所有者，又是经营者，这显然是有问题的。即使都是政府，也要让不同的部门去做不同的工作。土地制度涉及的问题非常大，是政治方面的问题，所以具体怎么做还需要进一步探索，但总的来说，要采取更加市场化的办法。

要探讨农村土地所有权和使用权出售和出租的新形式。现在只有一些地方试点，总体上是不允许的。但应该允许探讨，不能一味禁止。建立城镇土地使用权的租赁市场，推进经营单位由划拨土地和无偿占有土地向有偿占有土地转变。

要完善住房开发体系，鼓励通过竞争实现企业集约化、规范化和品牌化，实现开发企业的自治。推进住房生产的专业化、标准化和规模化，实现住房的产业化。开放自主建房、合作建房等市场，同时规范住房的一级市场，开放和规范住房的二级和三级市场。

要加快健全金融市场体系，建立多元化、多层次的住房金融体系，在完善住房信贷体系的同时，积极培育和完善住房的债券、股票、信托和基金市场，培育住房的金融的二级市场，尤其是应积极推动住房贷款的证券化。另外，健全政策性金融市场，扩大公积金的覆盖面。

要加强中介市场体系方面的职业培训，促进住房中介从业人员在业务素质上实现专业化，在从业方式上实现职业化，促进住房中介机构成为有品牌、有实力，规范经营的中介组织。支持住房经济行业组织建设，重视充分发挥住房经济行业的治理、规范和健全经济中介服务体系。中介市场也是非常重要的，要解决中介市场问题，品牌化非常重要，监管也非常重要，现在中介市场的竞争非常激烈。

要积极发展和规范经济型住房租赁市场体系，增加保障性住房租赁市场的供应，完善廉租房的体系，建立保障对象的档案，多渠道筹措廉租房的资金，逐步扩大廉租房住房制度的覆盖面，研究并解决外来务工人员的住房解决的办法。现在外来务工人员的住房问题主要是企业自己解决的。有一些地方，像东莞那边，主要是通过私人租房市场来解决的，形式也是挺好的，也可以借鉴。一方面当地的居民致富了，另外一方面也解决了农民工的住房问题，当然这种形式也带来了一系列的社会治安问题，还有待于进一步探索。

要加强物业管理劳动力的职业培训和人才培养，促进物业管理劳务人才市场的职业化。从人才职业化入手，促进物业管理公司的独立化、专业化发展，鼓励物业公司之间公平竞争，建立规范的物业管理市场，鼓励物业管理服务的区域化和连锁化经营，促进物业服务专业化、品牌化、规模化和产业化。我认为，在缺乏信用的时代，品牌化是一个比较好的办法，政府在促进企业品牌化方面还是有很多工作可以做的。

第二个建议是转变政府的干预方式，完善住房公共体系。

要制定实施住宅法。有许多专家都在呼吁，建立完善可靠的法制体系，推动土地征用制度的改革，保证其公平交易的市场化趋向，同时建立失地农民的就业援助和社会保障制度，积极推进土地批注制度的改革，建立物业税制度，进一步推进住房业的市场化改革。

要创新农村土地制度，积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。创新土地征用制度，抓紧出台新的土地征用办法和补偿标准、补偿机制，严格区分供应性用地和经济性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，保障农民作为土地产权的主体权利。不仅要进行制度改革，而且要有法律上的保证。建立公益性征地，要实行征地价格的听证制度，建立健全失地农民就业安全和基本生活保障制度。经济用地要退出政府征用的范围，按照市场的规则运作，全面推行土地使用权的招标、拍卖、出让制度，建立土地基金制度。

现在征用制度有许多问题，土地价格具体是多少由政府定，农民最多有一点讨价还价的余地。农村集体用地还有一个问题，农民自己没有当家的权利，村委会主任成了法人代表，大都由他作决定。有的地区的农村好一些，还征求一下农民的意见，有的根本不征求农民的意见，开发商通过跟政府管理部门一协商，给村委会一些好处，农民集体的土地就被开发商拿走了，这方面的问题是很大的。

改革和完善土地储备制度，降低行政垄断，促进公平竞争。土地储备制度原本是一个好的事情，但也存在一个问题，就是政府完全把土地垄断了。现在有的城市搞城市经营，就是采取了这个办法，土地就不出售，或者是有步骤地出让，通过各种办法把土地价格炒起来。实际上房屋的商业成本提高了，房价高了，对于这个城市的可持续发展是不利的。

要改革城镇国有土地的批准制度，建立物业税制度，改革土地出让、转让制度，减少划拨用地，取消协议出让用地。

拆迁制度保障居民对拥有产权的住房使用支配、处分和收益的权利。土地使用权应以立法的形式予以保护，并建立实施拆迁听证制度，完善听证程序，听证回馈制度，在听证过程中实行全面审核证据和法律依据。

销售方面，一是推行企业制度的改革，引导和促进住房企业进行股份制改造，建立现代企业制度。制定并执行住房开发经营交易的制度条例，健全住房交易制度，改革社会保障性住房的补贴制度。我们建议对经济适用房采取一些措施，至少要改变一些办法，最好是采取从补砖头转向补人头的办法，要转变这个补贴方式，将住房补贴发到居民手中。

金融市场要加快推进利率、汇率、金融体系的市场化改造，加快国有金融机构的股份制改造，完善金融企业的经营管理制度，完善金融机构的商业性住房的支持担保保险等金融制度，探索和建立政策性住房支持的各项金融制度，建立商业性住房和政策性住房有效结合的制度，完善公积金的法规和各项制度。

中介组织方面是加强住房中介市场的建设，完善规章制度。现在中介组织的问题比较多，也比较突出，实际上还是有办法解决的，但我们做得还不够，这里就不展开说了。

要在出台物业管理的条例、规定和管理办法的基础上，进一步完善相关的法律、法规和制度。规范物业管理公司产生和发展的机制，完善物业管理市场的规则和制度，加快物业管理市场化、规范化的进程。

建立顺畅得力的监管体系，反对住房市场领域的垄断。建立独立的房地产监管机构，理顺监管管理，制定完善的市场准入标准，对垄断价格、质量的监管程序和标准、规则、办法，实施恰当得力的市场监管，打破行政垄断，维护市场秩序，保护公平竞争，这里面每一句话实际上都涉及一个非常重要的方面。

一是要重新整理住房市场的一系列情况，我们建议在组织体系上建立一个新的住房监管机构，将土地征用、划拨、出让、转让和住房开发等合在一起。

二是金融市场的管理，理顺金融部门对住房金融市场的纵横向的监管关系，完善银监会对商业性住房的金融监管制度的体系，制定和完善金融企业的行为规则和业务标准。完善银监会对住房公积金等政策性住房金融机构的监管体系，制定和完善政策性住房，金融机构的行为规则和业务标准。还要建立征地监管体系，完善土地用途管制制度，建立行业用地的行业监管体系及制度，完善土地规划监管制度，加大土地管理的执法力度，维护良好的土地秩序。

三是改进政府参与市场的方式，完善社会保障制度。这就是将不同的参与内容落实到不同的参与部门和单位中，同时适应市场化和以市场为基准的要求，将政府的直接消费、政府的所有、政府的经营、政府的资助和政府的服务做到恰到好处。就是说，政府在参与、服务方面要把内容、职能区分清楚，究竟哪些监管属于哪些部门，哪些服务属于哪些部门，哪些参与属于哪些部门，便于考核。

四是建立公平合理的税收体系，实现住房分配的转移支付，税收不仅是提供服务的前提，也是宏观调控的手段。当前应该完善住房税费体系，首先应该开征物业税，而且税费体系既要合理又要简便可行。

五是建立住房政策委员会。刚才我们说了，宏观调控需要各部门联合配合，所以要设立一个住房政策委员会，在这个委员会下联合宏观政策和住房各个部门，利用多种政策组合体，调控住房市场，使其健康发展并促进宏观经济的健康发展。

第三个建议是建立分层次的住房体系，实行差异化的政府干预。

根据不同的收入群体的实际情况，建立分层次的住房体系。这一点刚才我已经强调了，对于高档房，对于普通房，还有对于保障房，首先是把它分成不同的层次，其次针对不同的层次采取不同的措施。住房供给的政策主要是通过法律条例对市场进行监管，通过货币政策对其调控，通过税制来进行调节。一方面是抑制高消费，另外一方面实际上也是一个转移支付，税收收回来以后，可以补给穷人。同时还要通过规劝，引导生产和消费，引导高档房的生产和消费。对于普通的商品房，公共政策除了上面的那些宏观调控以外，政府通过制定适当的金融原则和税收优惠，给生产者和消费者以适当的支持。再一个是保障房、限价房和补贴房，这些主要是满足中低收入家庭。首先是限定价格，根据住房成本对建造商实行税收优惠和财政补贴。另外限定购买对象，对购买者实行税收优惠，也实行补助金补贴。还有就是对社会保障法，我们把它分为有限和无限，有限的主要是对流动人口，无限的是对当地居民。

总的来说，我们要建立的多层次住房公共政策体系就包括这些方面的内容，它是一个体系，比较庞杂，所以也不像一般的报告好讲，我主要是给大家提供一个框架，希望对大家认识、思考住房问题有一点帮助。

今天就跟大家交流到这里，谢谢大家！

（报告人系中国社会科学院财贸经济研究所博士）

（据宣讲家网站报告录音整理）

责任编辑：刘晓楠

文章来源：http://www.71.cn/2008/0401/500785.shtml