贾康：扩大内需，财政政策与货币政策的选择

 

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今天，作为一个研究者，我就宏观形势和宏观政策做个汇报。

 货币政策与财政政策运行基本格局

货币政策、财政政策是市场经济间接调控所倚仗的两大政策，它的基本特点是主要运用经济手段，或称作经济杠杆、经济参数手段。比如说我们现在宏观调控方面有一个基本模式叫反周期宏观调控，任何市场经济的运行都有高潮、低潮，这种周而复始的不断替换，被认为是不可避免的经济周期现象。宏观政策的要领，就是必须在经济高涨阶段注意收缩，而在经济低落阶段注意扩张，反经济自然节律的方向动作，达到尽可能熨平波动，尽可能熨成一条直线，使曲线不要过于陡峭。在熨平过程中，宏观的调控就是使经济相对稳定，不大起大落。因为相对稳定的经济关系能够尽可能地使经济达到所谓又好又快的状态，形成整个发展的良性循环。基本的道理是如此，但具体掌握有很多要领。中国在逐渐认识和积累调控经验的过程中，间接调控相对成功的第一次实践应该说是1992年到1997年间，我们按照当时中央的“十六条”宏观调控文件，成功地第一次实现软着陆。

现在，我们面对着新的一轮经济低迷阶段，面对着世界金融危机带来的外部压力，具体的政策转型要从去年秋天说起，国务院常务会议宣布，由适度从紧的货币政策转为适度宽松的货币政策，由稳健的财政政策转为积极的财政政策。这是一种宏观政策巨大的转型。原先的货币政策和财政政策的方向是2007年年末中央经济工作会议上提出的“两防”调控，防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀。而现在这两个政策，经济学意义上叫做“双松”，都是从宽的、从松的，这个给经济升温的宏观政策的转型十分及时果断。国务院常务会议上宣布政策转变时的用语也是前所未有的，非常生动鲜活地表述为十六字：出手要快、出拳要重、措施要准、工作要实。原来我们估计，这样一个政策转型要在2008年12月中央经济工作会议上宣布，但决策层感觉调控势在必行，没有等待那个时点，去年年底的中央经济工作会议则再次强调了这个转型的思路。

在讲宏观调控和相关的货币政策具体内容前，我想先讲讲对于宏观间接调控的理解。从经济学意义上说，宏观调控是政府管理当局以国家干预的概念，对于经济生活施加特定的影响，追求特定调控的目标和效果。宏观调控一定是着眼全局的。在传统体制下我们就有宏观调控，但那个时候是直接控制的模式，以无所不包的人财物供产销，面面俱到的指定性计划体系来控制整个社会再生产。国家计划部门把安排好的指定性计划指标一直下达到基层，也就是现在所称的微观层面的企业，企业生产经营活动包括企业自己扩大生产，即便是建一个厕所，都要层层上报，获得批准以后才可以付诸实施。

然而，市场经济是间接调控模式。为什么叫间接调控？现在对此还没有大家公认的定义，我的理解是：间接调控形象地说明了这个调控的特征，就是政府宏观控制管理当局的意图不是一竿子插到底，而是以控制手段传递给作为微观市场主体的企业，政府的意图主要通过经济参数手段叠加到市场各种生产要素的价格信号上。经济参数，在中央银行的货币政策中体现的有利率手段。利率不是指定对人的，它不问企业各自情况，只考虑整个经济生活中松紧，抽紧银根就提高利率，放松银根就降低利率。中央银行的另一个经济手段是存款准备金率。存款准备金率提高意味着所有的商业性金融机构取得资金来源后，必须按照法定准备金把一笔钱存到中央银行指定的户头上，不能动用。提高准备金率就是抽紧银根；降低准备金率就是放松银根。还有一种手段称为公开市场证券业务，或者称为公开市场业务操作，就是中央银行在市场上吞吐票据，做票据交易，比较多地吸入票据就是释放货币出去，比较多地放出票据就是回笼货币，也是银根松紧的调控。

 财政政策的经济参数手段，一是税收方面的各种规定，特别是税率、税收的减免；另外还有财政掌握的补贴，包括对金融的贴息，以及加速折旧等财政规定；还有对国债的具体发行的安排等，都是经济手段。财政的手段除了能够总量调控，还可以有区别对待，有保有压，做结构方面的调节。但在结构调节时，财政政策掌握的要领是对事不对人，比如贴息要支持有关“三农”项目，要支持中小企业的融资项目，不能在财政管理方面规定贴息给某企业，那就是直接控制了，它的区别对待是间接控制的，是导向性的。

这些货币政策和财政政策按照规则运转起来，要叠加到市场主体企业面对的各种各样的价格参数上，比如原材料价格附加上它的利率，构成一个综合的信号。无论什么要素，价格信号与叠加的宏观层面的经济参数手段合在一起后，形成了引导微观主体生产经营决策的依据，这就是间接调控。所谓国家调节市场，市场引导企业，它不是一竿子插到底的，而是通过市场中介信号发挥作用。这样的间接调控的好处就是，适应市场经济利益性机制，让企业更好发挥活力、公平竞争，同时又继续运行国家的必要干预。

以上是所谓的理论框架。让我们回到现实中来，这次宏观政策的转型，货币政策、财政政策都是重新要给经济实行扩张。那么在具体运行中，我们可以观察到，这次启动扩张政策的内在逻辑与1998年非常相似，开始都是主动在做软着陆的向下的调节。1998年的调控要追溯到1992年小平同志南巡。这是小平同志晚年最浓墨重彩的一笔，使整个中国的局面为之一变。改革发展进入了一个新的高潮，但因为传统体制的一些运行机制还没得到很好的改造，很快就发现经济出现了过热，速度过快，物价上涨过高。中央在发出十六条调控文件后，有意识地用经济手段弥补，按照软着陆的目标实施操作。1992年、1993年经济增长速度高达14%以上，物价很快到了20%以上，中央没有简单地用行政手段、直接控制手段一下把经济压下去，而是用经济手段使GDP每年回调一个百分点。到1997年，调到了8.8%的增长速度，成功实现了建国后第一次软着陆，效果非常好，而物价也随着增长速度的回调，明显回落到较低的水平。有关的部门说，1997年是建国后经济运行状况最好的年份，速度还相当高，而物价比较低。本想借此机会，聚精会神抓经济效益，形成经济连续循环状态，没想到1997年下半年爆发亚洲金融危机，对中国经济冲击超出预料。1998年一季度数字出来以后发现，原来预计的外贸受影响而调低的年度进出口增长10%的目标注定没法实现了，且外贸将要进入负增长，这就意味着国民经济三大支柱被撤空了一个。而就在此前不久，朱镕基同志正式出任国务院总理，在记者招待会上，他曾经非常明确对全世界宣布，中国政府当年的目标首先是确保8%增长速度。为什么要确保呢？因为8%左右的增长目标的追求就是保就业。中国最突出的问题就是如果经济增长速度下降到一定水平之后，失业矛盾就会尖锐起来，不能保住就业也就意味着不能保住稳定，所以保增长就是保就业，保就业就是保稳定，这是一个在宏观决策方面必须特别看重的基本目标。8%的目标不能实现，就要政策转型，于是实施了一个建国后前所未有的扩张性政策来应对通货紧缩压力。这次政策转型与上次非常类似。2003年经济运行中，在成功抵御非典冲击之后，国民经济一下进入了一个高涨阶段，2003年GDP增长速度就达到了两位数，跃出了之前四五年所谓“七上八下”的区间。到2007年，GDP年度增长13%。因此，2007年中央经济工作会议定下“两防”的调控方针，做收缩经济的调整，要再一次实现软着陆。但没想到的是，2008年情况变化很快，到了下半年发现，我们的主动调整与外部的金融危机叠加成很大的压力，使经济出现过快下滑迹象。于是在夏天时，中央已经把政策方针调到了“一保一控”，而且保在前面，保持经济必要的较快增长速度，要继续防止物价继续上涨。现在，我们的总体政策导向已经调到了保增长、保就业、调结构、促发展。

 

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再简单看看这两次调控有什么不同。从客观方面说，这次的外部冲击力度更大了。上次我们对付的是亚洲金融危机，这次被称作世界性的金融危机，而且是被格林斯潘称作百年一遇的金融危机，实际上是把这次金融危机和1929年经济大萧条相提并论。这么巨大的冲击波所造成的对经济的负面影响非常明显，世界上其他主要经济体，从美国到欧洲到日本，一段时间完全可以用惶惶不可终日来形容他们的局面。在这种情况下，中国不可能独善其身。在改革开放后，中国在开放方面义无反顾地加入了国际竞争，进入国际化进程，有着非常高的外贸依存度。中国不可能再回到和外部世界封闭的状态。在整个世界的互动关系里面，目前中国的份量相对还低，经济总量占世界经济总量的1/20左右。而主要贸易伙伴美国占世界经济总量1/4以上。如果把美国和其他成熟市场经济国家放在一起，那么他们的比例要大得多。所以，在互动中我们不得不跟着人家动。从历史数据可以看出来，从80年代起，美国每一次经济拐点出现后，中国经济是跟着它走的。当然，现在中国也有十分值得世界各国关注的特点，就是在世界经济的增量里，中国占的比例要高得多，各国也不敢小看。

中国对于世界的影响体现在增量和发展势头上，但总体而言，我们不可能独善其身，也不可能去救世界，首先要努力把自己的事情做好。这次，中央下决心也非常快，出手快，出拳重，这是基于我们的经验。另外客观地说，我国金融体系抗风险能力也大大提高了。前几年，中央决策层以破釜沉舟、背水一战的决心提出要求，把工、农、中、建最主力的国有独资银行实行股份制改造。在风暴袭来时，已经基本完成改造。最后一家农行，现在也在整体框架上进入一个新的境界。我们的抗风险能力，主要银行的整体结构、管理水平与1998年都不可同日而语了。中国没有金融危机，遇到的是来自外部金融危机的压力。以往宏观调控经验使我们在着力点的考虑上更全面了，政策配套等方方面面从一开始就全面展开。我们注意到，国务院常务会议上宣布政策转型时，提到了有应急措施，例如去年年底之前有1000亿追加投资，同时又有2009年到2010年4万亿投资的安排。今年“两会”上，温家宝总理说我们有一揽子计划，也就是有全面性的规划。那么，我们也更有条件调动市场机制来呼应政策转型。

 1994年财税实行了配套改革，初步建立了跟市场经济匹配的分级分税财税框架，形成了财政、货币两大政策间接调控的体制框架。1997年我们就成功地实现了第一次软着陆。那时，由于经验不足，我们在市场方面得到的呼应只是初具形态，企业开始对于经济参数、经济杠杆手段有了逻辑上正常的反映，但那时的市场发育状态跟现在比要低一些。又过了十年，现在的市场发育水平上了一个台阶，我们有望通过宏观层面的政策转型，相对而言更顺利地拉动民间资本、社会资本跟进，实行短周期的政策操作，取得比较好的效果。

在政策的分工里，货币政策主要侧重于总量调节。在我国，中央银行的调控是调控整个经济中银根的松紧。货币是经济运行的媒介，有人称之为现代经济运行里的血液循环系统。而货币调控实际上是中央银行手里要掌握的总量调节工具，对银根松紧的反周期调控是基本的目标和要领。

货币政策调控能不能够附加上结构上的导向呢？从一般的观察来说，它的表态、一些具体的对社会宣布的信号可以包括这部分内容。比如现在银行系统非常强调支持中小企业、支持“三农”，但在实际的运行机理上，货币政策更多的是个锦上添花的运行系统，不可能做非常严格、细致地区别对待的结构优化调节。因为市场经济所要求的商业性信贷资金的运行基本是一个追逐成本效益、分析直接效益的运行机制。所有放贷环节要观察的是，要追加贷款的企业效益如何？风险是不是可控？特别是能不能有把握把风险控制在低水平的同时，贷款回报前景很好？就是要追逐那种在直接效益上衡量的效益水平有保证、风险很低的项目。因此，实际上就实现了市场经济基础机制所要求的最优化配置。这种资金拉动的资源就越来越多地流入直接效益高的领域和项目。对于货币政策调节的商业性经济系统和带动市场经济基础机制调节上的逐利活动无可厚非，市场经济就是这么一个配套的基础机制。但除了成本效益分析所追求的直接效益之外，我们还得承认，经济和社会生活存在着综合效益、社会效益、发展后劲、超越市场眼界的公共产品提供、服务弱势群体等需要。我们可以把这些称之为雪中送炭的需要，它是要区别对待的，要在结构优化上来掌握。那么，这样的供给责任主要落在财政运作身上。财政政策在配合货币政策调控的同时，更多地要承担优化结构、区别对待的责任。而且在应对周期不同阶段的压力时，这两个政策的表现也有明显的不同。有人说货币政策像绳子，经济列车跑得过快，用这个绳子比较管用，可以拉住它，但经济低迷、列车跑不起来时，用绳子是推不动的。而货币政策是经济健康时抽紧银根，经济反映相对快一些，随着经济温度的回落，物价也跟着回落，货币政策显得比较管用。到要给经济升温时，1998年和现在我们都碰到这个问题，货币政策一再动作后，效果却迟迟不能表现出来。那么这时就要特别需要财政政策配合，从总量扩张方面再增加力度。而且财政政策在扩张方面，从政策发力到见效果时间间隔比较短，因为财政政策有些东西比较便捷。比如政府安排4万亿投资，一旦运行，马上就要具体化到项目；项目一确立，资金就要跟着走；资金投入了，项目本身的定单就要发出去，经济生活很快就感受到它的拉动力。财政政策在配合总量调控同时，又要配合优化结构。优化结构是财政政策要侧重而货币政策不可能实际发挥更多作用的领域。两项政策协调配合还有结合部，这个结合部就表现在国债和公开市场操作方面，在其他的事情上也要互相呼应。以上是两大政策运行的基本格局。

当前经济形势与前瞻

前不久，刚刚公布了一季度经济运行指标的统计结果，我个人的评判是，总体大致符合预计，可以在形势研判方面举出以下这么几点。

第一，在去年国务院常务会议宣布两大政策转型之后，扩张性宏观政策的效力已经在显现。从采购经理指数、经济景气指数、企业家信心指数等到一季度用电量、汽车销售量、住房成交量、铁路运量、港口吞吐量，再到更综合性的工业增加值、投资消费的数据都是向好的。比如采购经理指数连续四个月回升，现在已经回升到52%以上；原来是一路下滑的用电量表明经济生活活跃程度不足，而开始企稳回升了；铁路运量、港口吞吐量也与经济活跃程度联系在一起。这些指标的向好说明经济的回暖在方方面面可以得到印证。综合指标的工业增加值、投资消费数据都是向好的。一季度投资已经达到28.8%，新开工项目增加达到85%以上。外贸出口形势严峻也在意料之中，但从环比看降幅已经明显收窄。另外，信贷增量非常高，年度信贷投放指标为5万亿，一季度就投到了4.2万亿以上。有人担心，这样的投法是不是马上物价就要上升，就会通货膨胀了？我个人不这样认为。因为一季度的物价是明显走低的，既然物价在低位上，且还往下走，表明通胀压力已经得到了消解，现在没有必要着急考虑会不会马上通货膨胀的问题，而现在信贷方面从松的状态是有利于积极防范通货紧缩压力的。什么时候物价平稳了，什么时候再把银根放松的力度往回收。物价略有上迎势头时，再考虑如何让它平稳、温和，而不会变成过于明显的通货膨胀。而这样的时间段我们是可以预期的。作为一个研究者，我一点儿也不担心短期之内通货膨胀会回来。现在主要的注意力应该在政策效力发挥作用以及再往下如何掌握上。

第二，现在从龙头指标看，形势还是比较严峻的。龙头指标就是GDP。现在，各个方面都对GDP有很多的指责，其实GDP本身看不出来经济生活的质量，看不出老百姓的幸福指数，看不出防止浪费、防止挥霍做得怎样，看不出来政策的失误不失误。我们举一个例子，前几年经常看到路面被扒开铺设管线，老百姓说这马路装拉链呢。把路面挖开一次、埋填一次，GDP都增加一次，但老百姓认为这是低效劳动，政府连总体规划都掌握不好，折腾来折腾去。所以GDP这个指标很受人垢病，但在经济的调控方面，现在找不到更好的指标来做龙头指标。

 现在不得不用总体指标GDP来看，那么第一季度的6.1%说明，经济增长还处在比较低的状态上。6.1%在中国是相当低的速度，与年度增加8%左右目标相比，差距是非常明显的。咱们粗算个账，如果按照一季度6.1%假设二季度达到7%或更高一点，三季度达到8%或更高一点，四季度还一路往上走达到9%或更高一点，全年算下来，我们的GDP大概就是7.5%高一点，勉勉强强能够达到8%左右的目标。所以从经济指标来看，形势还是比较严峻的。

2008年度GDP的运行轨迹是从2007年度13%的高位一下子滑下来，滑到四季度的6.8%，经济运行形势不管是V型还是U型、W型，已经形成了非常陡峭的往下落的曲线。从去年四季度6.8%落到今年一季度的6.1%，下落速度明显收敛。央行副行长易纲在他的文章中把这个数据做一个分析，把不可比因素剔除掉，比如一季度包含春节等，GDP环比增速的最低点不是一季度，而是去年四季度。按照他的判断，中国经济在这一轮运行中已经触底了。我认为，保守地说，受外部金融危机冲击滑入低迷阶段的宏观经济运行正在接近底部，或者正在完成触底。按照易纲副行长的说法，我们已经完成了触底，但要达到温家宝总理所说的8%左右的目标，任务是非常艰巨的。在讨论8%左右的年度经济工作目标的表述时，有人明确提出不同意见，说过去从来没有用过左右这样的表述，如果表述为今年8%左右，是不是显得信心不足？作为一个讨论者，我认为8%左右是实事求是的态度，因为现在没有人能对经济运行作出准确的预测，而中国经济最大的特点就是不确定性来自外部，我们不得不受到外部变化的巨大影响。提8%左右并不意味着信心不足，过去的经验已经表明，我们在年度操作中还有操作余力。所以，在可动用的安全空间里的政策储备和有必要时候的动作也是我们信心的组成部分。所以，如果说一季度的经济指标还不太好看的话，我们要更多地看到经过努力，它有可能一步一步向好的方向发展，争取让今年中国经济的“前低”比较顺利地转入“后高”。

从财政指标来看，我的评价是一季度的财政收入指标相当难看，这也是意料之中的。财政收入一至三月累计同比降低8.3%，减收了1329亿元。如果和年度指标一样，财政收入也要增长8%，那么反差是非常巨大的。具体分析，财政收入的月度环比还是向好的。一月份同比下降17%以上，一至二月份累计就变成下降11%以上，现在一至三月份累计是8.3%的降幅。降幅较大的原因除经济增长率走低、企业效益下滑、政策性减税较多（含出口退税大幅增加）之外，物价下降使以现价计算的财政收入减少，以及去年同期结转自上一年的收入比重较高等原因。同时还有一些不可比的因素，比如今年一季度成品油税费改革使国内消费税大幅增长38.5%。如把去年一季度和今年一季度不可比的因素都作剔除，纯因经济下滑带来的减收因素，粗估也应有700—800亿元，凸显了由经济低迷所造成的财政困难。财政面临由经济低迷和主动结构性减税所带来的困难局面，财政要准备过几年紧日子也是预料之中的。

第三，从微观主体层面看，部分大企业情况好转。一般企业尤其是外向型企业、中小企业、民营企业，困难还在延续，但企业的预期已有所好转。原来一些钢铁企业被两头挤着，前期高价买的原材料堆在库房里，而产成品价格一落千丈，非常困难。由于4万亿投资拉动，钢材市场价格企稳回升，消耗原有库存，局面开始向好。

 

 

总体来说，一季度指标表明，中国经济接近底部或者正在完成触底，如不出现极大的意外，当扩张政策对冲完成自身的下滑惯性后，国民经济有望在今年由“前低”转入“后高”，即实现触底后的回升。

形势研判后，我们应该做必要的前瞻，提出必要的建议。因为来自外部的不确定性仍然存在，虽然威胁比前期要降低一些。美国政府种种举措表明，不到万不得已不采取坐视雷曼兄弟公司倒闭的处理方式。而美国一些经济运行指标也有企稳迹象，但我们要立足于不确定性仍然存在，应该继续保持宏观政策调控“相机抉择”的原定框架，因为要把不利局面设想得严重一些。今年二季度的主要指标情况十分关键，需要对其密切跟踪观察，做“好”与“坏”两个方向上的准备。

首先，从“坏”的方向考虑，宁可把下一阶段的局面想得坏一些，困难想得大一点。假设二季度的情况不尽如人意，就有必要启动预案，给已实施的扩张性政策加码。在有必要的情况下，这个决心不应晚于6月末下定（因为那时有关部门应已能估计出二季度和上半年主要指标的大致模样），否则就太晚了。

其次，从“好”的方向考虑，如果二季度的经济运行表明可以顺利地从“前低”转入“后高”，不必启动给扩张政策加码预案的话，则有必要不失时机地考虑启动把资源税负向上调整的改革方案，贯彻中长期转变发展方式、促进结构升级、提高增长质量的追求。有些人担心，4万亿扩张政策会把前些年在优化结构方面的努力给冲掉。这有一定道理，但任何操作都要解决矛盾的主要方面。资源税往上调整的好处，简单地说是可以使经济生活的各种行为主体更珍惜而不是挥霍资源产品，促使方方面面千方百计开发节能降耗减排环保的工艺产品和技术。前几年不是没有想到这个经济杠杆，但在经济升温的过程中物价不断走高，决策层当然要顾虑措施出台所带来的物价上升、火上浇油的效应。如果能顺利由“前低”转入“后高”，那么就要更多地追求结构升级和增长质量。我认为应该抓住时机把资源税负往上调整。在税负提升之后，它必然带来初级产品、资源产品价位上升，然后从整个产业链的上游往中游、下游传导。在这个过程中，大多数企业经过努力可以继续运行，只有少数的企业被迫重组或被淘汰出局。优胜劣汰的机制是市场经济体制，如果劣汰控制在很小的可承受范围内，我们的操作就成功了。特别关键的是，要等待从决策层、管理部门到企业界各方面吃下经济止跌回升“定心丸”之后的时机条件。如果这种条件二季度或稍后出现，就应当积极主动把握时机推进资源税改革。

 最后，从更长远看，即使今年经济运行比较顺利地从“前低”转入“后高”，也并不意味着马上重新进入高涨阶段。从上世纪90年代初期以来的经验看，中国经济的高涨期和低迷期的替换一般会延续5年左右，比如1992—1997年高涨，1998—2003年低迷，2003—2008年高涨，现又进入低迷期。从我国改革开放以来与美国等主要贸易伙伴国的互动关系看，上世纪80年代后期以来中美经济走势的曲线高度一致，阶段转换上，中国比美国滞后半年至一年，而这一轮美国经济的低迷可能延续3年以上。我们做粗线条的预计：我国这一轮相对低迷阶段的时间跨度大概也延续3年以上，而我国宏观扩张政策从启动到淡出，则要准备历经前后5年的时间。

 当前财政政策要点

下面我谈谈财政政策要点方面的基本看法。在宏观政策框架下，我认为财政政策要掌握四个方面的基本要点。

第一，要在总量上与货币政策配合呼应。适度扩张是给突遇寒流的经济增温所必需的。因为财政是一个以政控财、以财行政的分配体系，它就不能太顾忌本身指标好看与否，它是为全局服务的。从这个角度，我们就可以理解，为什么今年的预算安排中把上一年度的1800亿元的赤字抬高到9500亿元。在绝对规模上，这是建国以来第一次；在相对的年度指标上，也是第一次。如果按照今年GDP增长8%左右，9500亿的赤字相当于年度GDP的2.9%，这暗合于欧盟3%的控制线。但我们反复地说，欧盟3%的控制线其实并不是世界上公认的控制线，欧盟在签的《马约》是按照经验数据，各方妥协的结果。当压力来临时，欧盟各国都屡屡突破这条控制线。如果有必要给宏观政策加码，我们也可以不惜突破3%。假定需要再扩大赤字，抬高3000亿，就是GDP的一个百分点，也就意味着赤字占GDP2.9%—3.9%，这在操作上也是可接受的。美国从来不受欧盟3%控制线的约束。前一段时间有人算过，美国的赤字已经达到8%的水平。当然，我们不能简单地跟发达国家类比，所以我们在总量上既体现积极，又要稳妥。同时，我们还有存在足够运用的安全空间，有必要的话可以在安全空间里继续运用政策工具。

另外的一个安全空间的指标就是公共部门债务余额占GDP的比重。现在我国名义指标在20%左右，加上隐性负债应该在30%—40%区间。而欧盟的控制线，名义指标是60%，有些国家像意大利、日本多年来一直高于100%，日本现在接近180%，但没有人认为它马上要垮塌。从这个角度说，我们的安全区间是足够的。但我们不能轻易地在安全区内动作，中国市场经济发展过程还很短，别国是在市场经济发展一二百年的过程中，逐渐地把相对数抬到那个水准上。如果没有必要，一定要防止过度动用安全空间。

第二，财政政策要特别侧重优化结构。优化结构意味着要区别对待，主要是大力强化经济社会薄弱环节，增加有效供给。这种结构导向从中央一系列的方针里看得出来。2008年十七届三中全会专门发布了农村发展和改革文件，要解决的问题是在中国要实现后来居上的现代化赶超过程中怎样弥合二元经济。那么，财政政策利用扩张政策时机，要增加农业产业化的条件建设投入。

我简单谈谈4万亿投资的具体如何安排。这有一个演变过程，一开始发改委张平主任曾经宣布，4万亿政府牵头项目投资安排中最大的一项是18000亿的铁路、公路、机场、电网建设，简称为铁公机电。今年两会把这18000亿调低到15000亿，仍然是最大的一个项目。因为中国工业化、城镇化加速发展，基础设施的支撑力非常重要，一旦有机会，我们一定要进行基础设施升级换代。第二大的项目是10000亿灾后重建，原来国家规划准备十年为期、三年为主把10000亿花出去，现在两年花完。接下来是农村建设方面的3700亿资金安排。然后有2800亿的安居工程，今年两会宣布调升到4000亿，而且更多的是强调首先政府要把廉租房这底托好。还有原来安排1600亿、现在提升到3700亿的对自主创新的支持；原来安排3500亿、现在调低到2100亿的生态和能源建设；原来安排400亿、现在调升到1500亿的医疗、教育、卫生方面的硬件投资。这七大方面里，三农、交通能源、原材料方面重点建设是重中之重。另外，贯彻区域发展战略的重点建设肯定也要得到支持。2000年后陆续明确了各个区域的发展战略，首先是西部大开发战略，然后是东北老工业基地振兴战略，再有是中部崛起战略，沿海发达地区率先实现现代化战略要求。还有2007年后，中央要在珠三角、长三角之后打造北方经济中心——滨海新区；2008年，积极建设北部湾经济区。这些重大的区域发展战略中的一些重大的项目，我们在政策扩张期要加快对它们的投入。

 再有就是和民生有关的事情。在基础教育方面，2008年已经做到了城乡义务教育全免费。在基本医疗保障方面，在已发布的医药卫生体系改革方案中，中央财政宣布今后三年要有8500亿的增量投入支持体系建设。在基本住房保障方面，前面说到了安居工程建设投入。还有社会保障等方方面面，从农村区域合作医疗，一些地方试行的农民的养老、农民的低保，到城市做到应保尽保管理水平的提高、低保标准的提高等都在这些投资中。

抓住这次政策扩张的时机，加大投入，可以改善企业预期，提升经济景气，解除社会成员后顾之忧，消解矛盾凸显期的突出矛盾，维护黄金发展期又好又快的发展势头。这种政府区别对待、突出重点的对策，在经济学上称为供给管理，和需求管理是相对应的概念。需求管理强调的是总量，过去像美国等发达国家认为政府要管的就是银根的松紧，就管总量，经济生活自由度要高，这是华盛顿共识所说的值得其他国家注重和仿效的一种模式。但实际上危机来了以后，美国这个一向标谤自由竞争的国度，在特殊时期政府也不惜动用各种手段进行供给管理，做区别对待。比如，在具体事项上，我们看到了，他们认为“两房”一旦垮塌，足以振动全局，所以由政府监管；而雷曼兄弟哪怕是158年的老店，也任其倒闭，包括后来对花旗注资，也是一个企业一个对策来区别对待的。当然，这并不意味着美国国有化措施就是搞社会主义，但这明显体现了美国所说的和所做的其实往往有不对应性，它标谤政府管得越少越好，但有需要时政府依然会强力干预经济生活。

中国要实现超常规的后来居上发展的现代化战略，在政策扩张期要加大力度，尤其多办一些过去想办而没有办成的事情。我们来看一些突出的例子。比如，近万座的病险水库以及众多失修的农田水利设施必须加快整修。如果水库出了事情，对当地来说就是灭顶之灾。1975年夏季，河南驻马店附近几十座水库接连垮塌，人民生命财产损失巨大，交通干线不得不中断两个月。从对人民生命财产负责的角度，从维护大局的角度，我们要千方百计防止这种事情发生。现在，还有2.3亿的社会成员没有得到安全饮水保障。我们没有别的选择，趁着这次政策扩张，要赶快确定具体项目实施。有人担心，如果经济持续回暖，政府还能把钱用哪儿去？我说，不用操这个心，新农村建设投入多少财力都不算多。

 

 

回来看看城市，比如北京现在有没有要投钱的地方？地铁建设就需要天文数字的财力投入。北京的公共交通体系建设多少年没解决，上世纪60年代北京地铁就动工了，起个大早赶个晚集。奥运会来了，把40%以上的机动车辆排除在使用状态之外，才能够满足奥运会期间所要求的交通条件和空气条件。从经济的角度来说，这种资源配置是低效的。在市场经济的条件下，服务型政府必须抓好底层规划，要对社会负责。那么其他城市，无论是上海、南京、武汉、广州、深圳，无一例外必须考虑公共交通建设。所以，如果政府还要大规模投钱，除了边疆、农村，加大中心城市建设投入，不会有很大偏差。我们有劳动力、基本技术力量、基本管理力量，如果有继续扩大内需的需要，往这个方向走，这显然是政府要发挥好作用的领域。

另外，还有一系列科技重大专项，如大飞机。我理解大飞机项目绝对不是简单的经济，它不仅要带动整个国民经济里各种产业链，而且从和平崛起国际竞争战略角度来说，我们必须站上这个制高点，还有包含作为现代化国家在国际竞争战略中地位态势的政治意义、军事意义。世界上现在可以称作有战略地位的国家或者国家联盟，有大飞机的就只有三个：美国、俄罗斯、欧盟。欧盟中的法国、德国两个国家，历史积怨甚深，但上世纪60年代时，他们不约而同地意识到，要搞大飞机，各自搞搞不成，就合作搞。经过几十年，政府强力投入，惨淡经营，一直到上世纪90年代，终成气侯，空客和波音可以平分秋色了。中国人现在要搞大飞机，就和当年勒紧裤腰带搞“两弹一星”是一个道理。现在大飞机已经作为重大专项第一个启动了，成立了公司。

还有，转基因生物技术重大专项。举一个简单的例子，过去中国东北的大豆世界闻名，现在还有名吗？早已经被美国、巴西等国的转基因大豆把市场冲垮了，现在国内市场上80%大豆靠进口，就是竞争不过人家的转基因产品。而且据预测，再过几年，有可能整个中国自产大豆就没有市场了。我们不能老受这样的制约，老吃这种亏。现在要动员全国的科技力量，争取在转基因生物技术领域占领若干个制高点。

煤气田开发和煤层气抽取技术关系到能源安全和能源可持续发展。中国主要能源是煤，我国煤炭储量丰富，但困扰我们的是煤炭矿难不断。前一段时间山西屯兰矿难，在瓦斯爆炸的前一秒钟，所有的指标检测表现的还都是正常。发展这种可控制的煤层气抽取的技术，对以后避免这种大的矿难有重大意义。

还有河流污染防治和管理技术。多少年来，淮河一直在污染。2008年，我国经济最有支撑力的心脏地带——长三角地区发生太湖水体污染事件。水体污染的威胁，对于现代经济生活的破坏，非常清楚地通过太湖蓝藻事件敲响警钟了。所以，现在重大专项里就包括了水体污染防治和控制管理技术。诸如此类，我就不展开了。

 大家担心，一下子这么大力度的扩张，会不会搞一些不应该搞的项目？虽然现在有一个看起来大体合理的结构导向，但在具体项目上，我认为确实要特别加以注重，防止一些定位不准、形式主义为主的项目。为此，国务院已经发文，一年之内地方不许再搞楼堂馆所，一年之后也要从严审批。从扩张方向大的结构到具体项目选择是否合理，关系到整个公共资源效率。4万亿代表的公共资源，首先1.18万亿的财政资金，然后是地方配套和财政资金拉动的银行贷款，这都是政府要特别考虑以充分发挥效益的宝贵资源。国际经验表明，资源效益提高有非常重要的两点：一是专家可行性决策。中国碰到的问题就是可行性政策很多时候被转变为可批性政策。要真正地把可行性做好，就要尽量避免少数领导人独断专行，用拍脑袋来定项目。事实证明，简单拍脑袋失误的概率非常高，拍脑袋决定、拍胸脯做保证，拍屁股走人，我们一定要把这“三拍”从制度上加以控制。二是多重的内外审计。所谓内部审计，我们有相对独立的力量，比如财政系统强调预算的编制、执行、监督，而且这三者要相对分离、各行其道、权力制衡。所谓外部审计，就是要有审计监督、社会舆论监督、人大政协监督等，保证项目资金能够最大限度发挥效力。

第三，在税制和税收方面，积极推进结构性减税和税制改革，服务长期的社会建设和经济转换，同时对短期的调控发挥作用。从去年到今年，结构性减税有九大项，预测总体上今年减税的资金规模是500亿，加上去年，就是使企业和社会成员少承担5000亿以上的税收负担。这是财政为大局服务有必要采取的重要政策。但是，应看到结构性减税的表述中隐含着不全面，只是单边的一味的减税。我认为，在时机到来时，应该考虑结构性增税。就像我在前面说到的，资源税收的向上调整应该作为首选。还有关于个人所得税，有关部门认为个人所得税起征点的提法不准确，应该叫作费用扣除额。现在如果单独把起征点提高，其实实际效果不太好。从2000提到3000，大部分工薪阶层就不用交税了，但每年个人省下来就几十块钱，能够扩大多少消费？而按照现在九级超额累进税率来计算，富裕阶层少交的税要多得多。我们希望个人所得税更多地发挥再调节、再分配的效益，合理的做法应该是个综合配套改革。从技术角度，能不能把九级超额累进税率设计处理成更合理的方式？另外一个很重要的因素是，能不能在改革里实行个人所得税的分类与综合相结合。所谓分类，先单独处理比较复杂的资本利得，资本利得之外收入，无论是工资、奖金，还是保费、劳务、利息等所有收入汇在一起超额累计征收。那么这需要什么前提条件?第一，居民身份证制度要覆盖所有人，而且要有技术上的把握，每个人有一个唯一的终身不变的号码。第二代身份证就考虑到这一点，增加了社会保险号码的功能，同时应该考虑这个号码要成为个人纳税号码。第二，在此基础上，做到所有的金融系统实行实名制。现在在银行里办理业务要出示身份证，但还不是真正的实名制，因为不能当场验证身份证的真伪。第三，所有金融机构计算机联网。一个号码之下所有的收入合在一起，再超额累计增收。现在的问题是，这些条件做不到短期内到位。

我认为，个人所得税调整确实比较棘手。一方面大家有期待，另一方面有关部门意识到简单提高起征点不是好办法。另外，征税还要考虑家庭赡养系数。如果两个人都有3000块钱收入，其中一个人光杆，一人吃饱，全家不饿；而另一个人上有老、下有小，养了四五口人，同样的征税对他们公平吗？应该在征税里引入世界上很多国家考虑的家庭赡养系数。然而，我国管理条件到得了位吗？短期之内难以想象。这些是在个人所得税方面综合在一起的难题。所以，我粗略预测，在这轮调控中，不能把个人所得税作为主要的政策发力点。

第四，通过多方协同配合，积极推进调动市场潜力政策融资。这也是温家宝总理一开始强调的，我们这次政府的成败，要看能不能够有效的拉动社会资金、民间资本。1999年时，我们根据需要在长期建设国债资金中拿出了为数可观的一笔，用于大型技术企业技术改造。技术改造资金里一半用于贴息的技改支持。贴息是一个放大器，比如说一个项目本身只能承担5%的贷款利率，商业性贷款的要求是不贷10%就不进入，那么就有5%的缺口。财政出钱把这5%的缺口填上，就相当于拉动了100%的资金量。5%的倒数是20，就是它的放大倍数，放大20倍；企业10%全贴，倒数是10倍，放大10倍，这种四两拨千斤的调节是市场经济调节下，我们要着力发展的最有价值的政策工具。

除了贴息之外，市场经济进一步发展过程中，BOT、TOT、BT、信用担保等都已有所探讨，在某些局部已经有试验的。我们应该积极把这些拉动社会资金的工具效能往上提。我国的政策性金融体系到底何去何从，这个问题没有解决好。十多年前就有这个概念，组建了三家国家级的政策性银行，而中央经济工作会议之后，大家都不再提政策性金融的概念了。2008年有几个对我们震动很大的事：汶川大地震后要灾后重建，亚洲金融危机之后的世界金融危机，中小企业普遍困难，要支持中小企业，要支持“三农”，所有的银行商业性金融机构都纷纷表态支持，但在运行方面有没有可持续的支持机制？没有。因此，政治表态之后，实际的行动跟政治表态必然是两张皮。而且我认为，不能过多责怪商业性金融机构，因为在市场经济环境下，必然要规避风险。所以，现在银行首选的是国债确定的项目，这也是政策效应，是必然的连带关系。那么，到底怎么支持中小企业？国际经验表明，像标谤自由竞争的国家美国，像老牌资本主义国家英国，都存在政府背景的中小企业局或者中小企业署，都有政策工具，比如贴息、信用担保等。这些政策运用都有规范的预算资金，通过预算程序来安排。

如果要从中长期制度建设考虑，我个人的看法是不能回避怎么样构建好金融体系这个问题。实际上中国地方政府过去已经有大量的融资、地方借贷，拿到手资金做的都是政策导向的事。这种做法是按潜规则来做资源配置，透明度很低，可能产生的问题比较多，但在现实生活里，确实有客观必要性。这一轮调控有个进步，在今年9500亿的赤字安排里，有2000亿是地方政府的。这2000亿地方政府赤字靠什么弥补呢？靠发2000亿的地方债，这是前所未有的。现在地方债由财政部代理发行，地方省级预算安排资金到位，实际上就意味着地方由省级政府牵头承担还本付息，规范程度、透明度大大提高了。1998年后就有中央把资金转给地方用的先例，但当时叫作中央转借地方。那么怎么做账户处理呢？就比照世界银行的转贷业务账目处理，这样一来，中央预算不反映，地方预算也不反映，那么透明度和监督制度框架的规范程度就不理想。我们充分肯定，这次进步的发展方向就是要变堵为疏，逐步走到阳光融资的状态。尽管现行法律对地方政府不得在财政运行中开列赤字、不得发行地方债券、不得提供担保等有明确规定，但许多地方政府早已通过注册成立各种名目的投资公司或建设公司等搭建融资平台，向金融部门借款，或向社会发行企业公司债或项目债。现有的法律规范并没有对这种变相的举债做出实质性的硬性约束，导致地方政府负债有许多理由，诸如加快城市基础设施建设、兴建大型公益项目、改善市容市貌等。我认为，应该开前门、关后门、修围墙。开前门，已经有一个很好的头，就是地方债务概念树立，财政代理发行。后门就是应急程序，应急程序平时是关闭的，特殊情况下急事急办，特事特办再启动它。修围墙是杜绝其他东西。这样才可能使市场经济条件下分级财政题中应有之意的地方财政债务有一个可持续发展的、规范性较高、受监督的运行制度安排。这是关系到从中央到地方总体的政府行为规范化，以及又好又快发展局面的。

今天我讲的基本内容就是这些。谢谢。

（报告人系财政部财政科学研究所所长，据宣讲家网站报告录音整理）

 

责任编辑：刘晓楠

文章来源：http://www.71.cn/2009/0825/570329.shtml