李晓暐：反腐的关键在于制权

 

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最近，我们考察了德法两国的廉政建设情况。我们通过实地参观、座谈讨论、查阅资料等形式，总的感到德法两国自然环境优美，文化底蕴深厚，城乡发展平衡，经济发达，国民素质较高。这两个国家，不仅盛产世界级的著名思想家、政治家、军事家和艺术家，而且政治实践丰富，特别是在严格监督制约，防止权力滥用方面有许多行之有效的做法，很值得我们研究借鉴。

一、德法两国在廉政建设方面的主要经验和做法

（一）靠健康的道德理念，引导公务员廉洁从政

德国是欧洲文明的发祥地之一，由于长期受古典哲学熏陶和宗教的教化，形成了理性、严谨、守法，这一独特的社会文化特征。德国政府机关录用公务员，坚持忠实可靠、待人诚实、勤劳认真的标准。除国家非常重视培养公务员队伍职业道德和操守道德外，公务员本身也十分注重个人道德修养，遵守纪律、爱岗敬业、公私分明、洁身自爱，讲究绅士风度。对绝大多数公务员来说，徇私枉法，贪污受贿，简直是一种不可思议的事情。

法国人的守法意识也很强，加之法国经历资产阶级民主革命后，自由、平等、民主的思想深入整个社会。在法国人看来，每个人都是平等的，大家都希望得到公正的对待。如果有人通过行贿受贿得到好处，就意味着对他人的不公正，因此是不能够原谅的。另外，法国的高级公务员队伍相对整齐，有从政的热情，素质很高。他们大多来自国家行政学院、司法学院和高等商学院等名校，受过严格的教育，对国家行政管理人员应遵循的道德规范、国家法令法规及司法制度都有深入的了解，这也使得他们能够比较自觉地遵守相关的法令条规。

可见，德法两国公务员廉洁从政和克己奉公的职业理念，正是来源于健康、深厚的社会道德理念。而政府的官场道德反过来又示范和影响着社会道德，两者相互促进、相得益彰，形成“以廉为荣，以贪为耻”的道德传统和社会氛围，为德法两国的廉政建设提供了有力的支撑。

（二）靠优厚的物质待遇，激励公务员廉洁从政

德法两国都十分强调高薪养廉的作用，实行高工资、高税收、高福利。他们的福利制度经过几十年的发展，已经相当成熟和完善。每个公民从出生到死亡，一生都有福利保障相伴，从教育、医疗、住房，到失业保险、特困救助，都会得到国家优厚的福利保障。国家公务员不仅可以享受普通公民的福利待遇，而且工资收入也普遍较高。

在法国，从成为国家公务员开始，哪怕是还在学校培训的学生，国家都会发给其明显高于一般行业平均水平的工资，随着职务的升迁，公务员的收入还会不断增加，并享有优厚的福利待遇。比如新参加工作的公务员，每月光工资就能拿2000多欧元。欧元的购买力很强，1欧元相当于我们的人民币8元多。现在我们很多同志望房兴叹，特别是一些优秀的年轻干部，因为买不起房，都30多岁了还找不上对象。可是在巴黎和柏林，繁华地段的商品房，每平米也只需人民币两万多元。新参加工作的公务员，只要不乱花钱，用不了几年就能一套百十平米的商品房。国家公务员凭借工资，完全可以过上中上阶层的富足、安逸生活，这对于防止贪污受贿、稳定公务员队伍起到了很大作用。对于国家公务员来说，一方面是头上高悬的斩贪利剑，另一方面是规规矩矩工作换得的高薪报酬，孰重孰轻，自然很容易分清。所以，在法国很少有人去干那种高风险、低效益的贪污受贿的蠢事。

德国公务员的工资待遇情况，和法国的公务员差不多。每人都有稳定的相当于社会中等水平以上的收入和社会保险，没有后顾之忧，只要不犯错误，可以终身奉职，而且政界精英分子会受到社会尊重，因此，在德国公务员队伍中违纪违法者的比例也很小。

 

（三）靠严密的规章制度，规范公务员廉洁从政

德法两国的法制都比较健全，特别是在预防和治理腐败方面有一系列的法律法规，不仅针对性、实用性、操作性强，而且抓住了防治腐败的关键。除了宪法以外，他们还先后制定了，《公务员法》、《公务员行为守则》，法国还制定了《反贪污法》，对政府行政和公务员该做什么，不该做什么，能做什么，不能做什么，都有明确、具体、严格的规定。应该说，在德法两国，公务员钻空子，搞腐败的空间是非常小的。

比如，德国在接受礼物和好处方面的规定：部长、国务秘书级的公务员在公务活动中不能接受任何礼品礼金。政府各部门的一般公务员，在公务活动中可接受价值15欧元以内的礼物，但必须向上司报告，绝对不准收受现金。对圣诞等重大节日，公务员收到邀请函，是否出席，也作了规定，必须经过上司批准，而且只能收印有该公司名称作广告的小礼品，否则，将会受到查处。

再比如，法国的公共市场招标制度。法国的公共市场包括国家和地方行政机构，以及国营企业投入市场竞争的项目与工程， 分为公共工程、产品供应和服务3 种，掌握公共市场的机构有国家行政机构及其所辖单位，地方行政机构及国营企业。法国每年公共市场的项目与工程达25万个， 公共市场每年的成交额达74亿法郎，占法国国民生产总值的9％，国家是最大的买主。为避免权钱交易，相关法令对工程招投标作了严格明确的规定。各级政府对于超过9 万欧元的项目必须按造价分等级立项招标，在法律的监督之下公开选择项目承包人。公共市场招标方式有开放式招标、限制性招标、实行简单的竞争招标、协商市场等几种形式，具体方式根据工程的数额确定。在法国，一个部委要就一个业务项目进行招标投标，必须经过项目预算人、项目主管、项目主管的上级、财务监督、公共会计等多道关卡的审查签字，这些人又分属于不同的领导关系。因此，个别人要想违规操作捞取好处是相当困难的。

由于德法两国各种法律比较完善，加之公务员法制意识较强，所以政府部门中很少发生行贿受贿的问题，重大行贿受贿案件更是很少发生。

（四）靠透明的权力运行，促使公务员廉洁从政

公开透明是德法两国政府行政的一条主要原则，也是廉政建设中最具特色的地方。这一点，给我们留下了十分深刻的印象。

我们在德法两国考察时发现，所有的政府机关，门前没有卫兵站岗，全部向群众开放，可以随便出入。为了加强对政府办事程序和结果的全过程监督，德法两国政府部门在公共服务领域 中， 坚持“ 规则公开、程序公开、结果公开”的原则，将凡不涉及国家安全和技术机密的事项全部公开，充分利用报纸、电视、 互联网等媒介，向社会公布政府部门的工作报告、具体事项的办理结果、财政资金的使用情况等，扩大了社会公众的知情权。比如，德法两国的审计署，对政府部门的审计结果全部予以公开。在招投标领域，政府一律委托中介机构进行，重大项目在全欧洲范围内进行。政府各部门均备有本部门工作情况的书面材料，任何公民和媒体均有权查阅，并可提出质疑，政府部门必须做出解答，否则，公民可向法院起诉。政治家讨论问题，政府部门研究工作，法院审判案件等，老百姓只要感兴趣，就可以随便去旁听，不需要办理任何手续。

德法两国都实行公务员财产申报制度，从总统到一般公务员，都必须依法对其拥有的财产状况，包括财产的数量、来源、增减等情况做出报告。政府官员上任后应立即向有关部门提交一份财产状况的清单，以接受审查和监督。政府每3年对政府官员的财产变化情况作一次评估报告，在政府公报上公布，接受公众监督。一旦发现官员所拥有的财产与其合法收入不相符，而该官员又不能说明其正当来源的，即视为非法所得予以惩处。

这样，德法两国行政权力的运行全部处于“阳光”之下，处于公民和媒体的监督之中，从而促使公务员不得不廉洁从政。

 

 

（五）靠有力的监督制约，驱动公务员廉洁从政

德法两国都是奉行三权分立的法制国家，经过长期的实践和发展，都形成了独立化、多元化、网络化的监督制约机制。既有专门监督机构，又有分散于各部门的监督网络；既有行政法制监督机构，又有公共生活透明委员会等社会监督体系。主要包括：

一是议会监督。议会是国家最高权力机构，它不仅拥有立法权和财政权，而且还拥有监督权，即监督政府的政治方针、政策和政府成员行为的权力，具体包括质询权、调查权、倒阁权和弹劾权等，可以对政府行政进行有效的控制。

二是审计监督。德法两国都设有审计法院，是国家的最高经济监督机关，主要协助议会和政府监督财政法的执行，具有很强的独立性，不受被监督部门的制约，因此能够严格履行职责，具有较大的威慑力。

三是司法监督。司法机构完全独立于行政机构，不受行政机构的任何干涉，能够真正起到监督作用。

四是新闻媒体监督。德法两国都实行新闻自由，报刊、电台、电视台等媒体，不是掌握在政府手里，大多是独资和合资的股份制企业，都以盈利为目的，依法享有高度的自由。它们可以报道政府、政党内部的任何情况，只要内容属实，不泄露国家机密，即属合法，而消息来源受法律保护，任何人不能对消息来源进行调查。其地位非常重要，被称为继立法、司法、行政之后的“第四种权力”。为了占有读者，它们一般都雇有耳目，专门收集政府要员和公务员的政治丑闻和绯闻。他们的丑闻和绯闻一旦曝光，就得引咎辞职。比如促成德国统一的前总理科尔，就是因为政治献金案被曝光后，而被迫下台的。

与此同时，执政党与在野党之间的政党监督、社会公众监督和上司对部下的监督体系也是相当完备的，形成了全社会多视角的监督网络。

（六）靠严厉的打击惩处，警示公务员廉洁从政

在打击惩处方面， 德国最为严厉，体现了三个并重的原则。一是精神处罚和经济处罚并重。法律明确规定对贪污受贿和渎职的腐败分子可以判 1至 1 O年的有期徒刑， 并处以赔偿经济损失。判刑1年以上均会由法院判决的形式剥夺公务员身份，由单位予以开除，养老、医疗保险均会被剥夺；被判1年以下刑事处罚的，由单位纪检部门劝其离开公务员队伍，工资和福利待遇等仅保留原待遇的三分之一。公务员一旦被剥夺公职身份，不仅工资和福利待遇等受到极大影响，而且其社会信用记录也会留下污点，直接影响到个人今后的生活，此举目的在于极大限度地提高腐败成本。二是对受贿者处罚和行贿者处罚并重。不仅强调对受贿者严惩，对行贿者也给予严厉惩处。三是对违法企业的处罚和违法中介组织的处罚并重。企业的行贿行为或者中介组织违法行为，除了追究法人代表的刑事责任外，还要将该企业或中介组织的名单公布于众，通过行业协会对违纪违规者，在行业中给予限期停止业务活动和罚款处理。

法国对贪污腐败有着严格的刑法、刑事诉讼法和处罚条例。法国政府执行欧盟1997年在布鲁塞尔签订的有关处罚贪污腐败公务员的公约条例，对构成贪污腐败罪的公务员判处10年徒刑和15万欧元罚款，与德国略有不同的是，公务员被开除后养老和医疗保险均予以保留，这主要是出于对人基本生活的考虑。 

德法两国的各级官员，对自己管辖的工作人员，有责任进行教育、管理和监督，对违纪违法行为进行制止。工作人员出了问题，既追究当事人责任，也追究领导责任。另外，德法两国很重视与国际反贪组织的联系与合作，他们在追捕逃犯，追缴赃款赃物方面，力度很大，成效显著。在德法两国，腐败分子很难有藏身之地，不管他们跑到哪里，跑到世界任何地方，都能很快将他们缉拿归案。

 

 

二、几点主要收获和启示

中国和德法两国的国情不同，尤其是历史文化、社会制度、经济发展现状不同，人口差别大，防治腐败的领导体制、工作机制、法规制度上也有很大差异，对他们的具体做法，我们不可能照抄照搬，但他们在廉政建设方面的先进理念以及反映社会进步的带有规律性的经验，我们还是应该批判地吸收和借鉴。

（一）要坚持以正确的思想引导人，在使公务员“不想腐”上狠下功夫。“心者，一身之主，百行之本。” 廉由心生，心不廉则无所不取，心无防则无所不为。只有从思想上真正做到不想腐、不愿腐，才能从根本上彻底解决问题。德法两国的绝大多数公务员，之所以能做到勤政廉政，是因为他们从思想上就认为，贪污受贿是非常可耻的行为。所以，反腐倡廉建设，必须从加强思想道德教育这个基础抓起，不断夯实廉洁从政的思想道德基础、筑牢拒腐防变的思想道德防线。一是要把反腐败教育纳入公务员教育管理的必修课，定期组织培训，要把参加培训情况记录在案。二是要紧密结合各行业、各单位和各个岗位特点安排教育内容。通过培训，真正使工作人员了解本行业、本部门，极易滋生腐败行为的工作领域和腐败表现的形式，把握本岗位的工作任务、程序、要求和责任以及应该注意的事项，认清发生腐败行为可能带来的严重后果，增强防范腐败的自觉性。三是要把接受反腐败教育情况，以及遵纪守法情况真正与干部考评、提拔任用、工资晋级、评比表彰等挂起钩来，确保教育落实到位。四是要大力开展廉政文化建设。“橘生淮南则为桔，橘生淮北则为枳”，要深入开展廉政文化“六进”活动，努力营造“以廉为荣，以贪为耻”的道德传统和社会氛围。

（二）要坚持以严密的制度规范人，在使公务员“不易腐”上狠下功夫。“扬汤止沸，不如釜底抽薪”。制度建设要重点围绕如何制约自由裁量权过大、权力运行不透明和暗箱操作的问题来设计。特别是要针对班子内部决策议事制度不完善、程序不规范，以及一把手权力过于集中的问题，改革创新班子决策机制，细化和规范“三重一大”决策内容、标准、程序、要求，把制度的约束和规范贯穿于权力运行的各个环节。一是选人用人环节。要进一步推进民主推荐、组织考察和讨论决定等各个环节的科学化、规范化、程序化，完善干部选拔任用工作责任追究制度。二是权力配置环节。要从制度上保证权力在部门间和管理者间配置科学合理、界限明确、职责清晰，既要防止权力滥用又经防止推诿扯皮导致效能低下。比如，明确党政“一把手”不直接分管财务、人事、工程等。三是决策环节。凡属“三重一大”事项，必须坚持集体讨论决定，而且要求主要领导末位表态，保证集体决策不流于形式，避免主要领导把个人意志凌驾于组织之上。四是实施环节。深入推进行政权力公开透明运行，推动权力运行的动态公开，促使政府机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责，提高政府施政行为的透明度。四是监督环节。要重点解决权力不对称问题，以权力制约权力，主要是纵向理顺体制，横向整合资源。要以贯彻9号文件精神为契机，改革基层纪检监察机构领导体制，要在人员编制、干部职务职数、职级待遇上加大改革力度，充分发挥纪检监察机关的作用，督促各级党员领导干部正确行使权力。

（三）要坚持以有力的监督制约人，在使公务员“不能腐”上狠下功夫。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败”。所以，必须加大监督力度，整合监督力量，形成严密的监督网络，确保权力正确行使。一是要解决上级监督太远的问题。各级党委和纪委要及时了解下级领导班子成员的思想、工作和廉政情况，有针对性地进行了解谈话、任职廉政谈话、提醒谈话和诫勉谈话等，指出他们存在的问题和不足，给他们打预防针、敲警示钟，防止小错酿成大错。二是要解决同级监督太软的问题。认真贯彻民主集中制，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善并严格执行党委议事规则。认真落实民主生活会制度，积极开展批评和自我批评，不断提高民主生活会质量。“一把手”既要带头接受监督，又要对班子内部监督负总责，促使其他成员廉洁自律。三是解决群众监督太难的问题。不断提高党务公开、政务公开、村务公开、厂务公开的质量，为普通党员和人民群众监督创造条件，切实保障他们的监督权、批评权、检举权和控告权。认真落实领导干部述职述廉制度，接受人民群众的评判，把干部置于人民群众的严密监督之下。四是要解决监督合力不强的问题。要把党内监督与人大、政协、司法和社会监督结合起来，实现不同监督主体之间的协作配合，消除监督盲点。要加大审计监督力度，把对领导干部的离任审计和任中审计结合起来，使监督关口前移。要敢于和善于运用舆论监督改进和推进工作，针对群众反映强烈的热点和难点问题，进行有组织、有计划的舆论监督，实行“ 公开曝光 、正面引导、 跟踪整改、 促进工作”的措施。同时，要把舆论监督转化为权力监督， 在查清事实的基础上，做出组织处理和纪律处分。 

 

 

（四）要坚持以严厉的惩处警示人，在使公务员“不敢腐”上狠下功夫。“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性”。在惩处方面，从某种意义上讲，我们比德法两国要严厉得多。比如，他们没有死刑。可是，我们并没有收到理想的效果，至今也没有扼制住腐败蔓延的趋势。究其原因，就在于“刑罚的必定性”不强，漏网之鱼太多，助长了一些人的侥幸心理。所以，一定要在“刑罚的必定性”上狠下功夫。一是思想认识要明确。“当赏不赏，是为沮善；当罚不罚，是为养奸”，只有严厉惩处少数人，才能更有效地教育保护大多数人。要强化有案不查是渎职，查而不清是失职，有过不罚是不尽职的思想。不管是谁，不管背景有多深，不管涉及多少人，都要一查到底，决不能大事化小，小事化了。二是要真正做到法纪面前人人平等。不论职务高低、资厉深浅、有无靠山，在执行纪律上，都要一视同仁，绝对不能搞双重标准。在德法两国，即使总统搞腐败，也照抓不误。这一点是最让人服气的。三是加大领导责任的追究力度。凡是发生腐败案件的单位，既要追究当事人的责人，也要追究直接领导和分管领导的责任，以督促各级领导干部确实落实好“一岗双责”。四是加强与国际反贪组织的合作。加大对外逃腐败分子的追捕力度和赃款赃物的追缴力度，决不能让他们逍遥法外。

（五）要坚持以优厚的待遇激励人，在使公务员“不必腐”上狠下功夫。“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”，“人们所奋斗的一切，都与他的切身利益有关”。实践表明，许多腐败现象的发生是以分配不公、利益失衡为诱因的。不平则呜，不公则怨。如果一个堂堂的处级或局级的领导干部，实际收入还赶不上一个个体小老板，那么就很容易导致心理失衡，进而走向犯罪。这些年来，有那么多干部滑进腐败的深渊，其中一个重要的原因就在于此。一味强调“高薪养廉”当然不可取，但在商品经济条件下，衣食住行，养家糊口，生老病死，处处都需要钱，而干部收入过低，后顾之忧太多，许多人必然难以保持廉洁自律。所谓：“良心丧于困境”，说的就是这个道理。

“好人”自然要“好价”，便宜没有好政府。新加坡前总理吴作栋曾说过：“官吏制度就和其他所有东西一样，你付出什么就得到什么”，“一般而言，公共服务的整体酬劳越比私人界的酬劳好，官吏的素质就越好”。我们的公务员绝大多数都是从优秀大学生和优秀军转干部中筛选出来的，可以说，都是社会的精英，理应在收入上处于社会的中上等水平。

所以，必须破除“共产党员就应该无私奉献”，“干部就应该吃苦在前，享受在后”，“官越大觉悟越高，越可以无私奉献”等左的观念，要借鉴德法等发达国家的经验，坚持从实际出发调整分配机制，使广大公务员的工资收入同劳动贡献大体相当。要建立基层和艰苦地区经济补助制度，鼓励广大公务员安心在基层和艰苦地区建设功立业。要学习发达国家的做法，建立廉政奖励基金制度，激励公务员廉洁自律。要想办法解决公务员，特别是普通公务员的住房问题，在停止福利分房的情况下，后续政策一定要跟上。现在房价飞涨，公务员工资待遇偏低，绝大部分人买不起住房，对此绝不能掉以轻心。各级政府应想办法多建一些廉租房和经济适用房，以满足公务员的基本生活需要，使他们能够安居乐业。

现在的中国，不是有钱没钱的问题，而理财不当，用财不当的问题。比如“三公”问题，每年就花掉9000多个亿，许多高级娱乐场所的营业收入，90%以上都来自公款消费。有的网友愤恨地说：“你们共产党连‘三座大山’都能推翻，难道就解决不了‘三公’问题？”如果我们把这些钱节省下，用于给公务员长工资，把隐性成本转换成显性成本，既提高了公务员的待遇，又不用额外增加政府的运行成本，更重要的是净化了政府的运行环境。可谓，一举多得，何乐而不为？

（作者系中共北京市海淀区委常委、区纪委书记）

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