努力提高有效制度和政策供给能力

 

　　胡锦涛同志的 “七一”重要讲话在回顾总结党的发展和党的伟业的同时，也告诫全党必须清醒地看到，在世情、国情、党情发生深刻变化的新形势下，提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力，加强党的执政能力建设和先进性建设，面临许多前所未有的新情况新问题新挑战，执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的。精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险，更加尖锐地摆在全党面前，落实党要管党、从严治党的任务比以往任何时候都要更为繁重、更为紧迫。

　　

　　“七一”重要讲话的这个精辟论述，深刻分析了我们党在走过90年的光辉道路之后进一步继往开来、创造辉煌的现实基础和条件。这个基础和条件概括起来有两个基本方面：一是党如何提高领导能力和执政水平，二是党如何克服和战胜自身存在的弊端和问题。这两个方面相互联系、相互影响，从更具有现实性的角度来看，就是如何在执政的条件下，不断提高有效制度和有效政策的供给能力问题。

　　

　　正视供给有效制度和有效政策的能力不足

　　

　　制度和政策都是国家治理中的基本工具。尽管制度和政策的含义、范围有所不同，但从国家治理的角度来说，却具有基本同一的指向，即它们都是一整套经过精心设计和规划的或者经过长期实践得以形成的、并且得到广泛认同、尊重和遵守的，以及能够有效解决问题达成目标的行为规范、依据和准则。一个国家的制度化程度，是衡量其政治发展水平的重要标志，也是其执政水平的直接体现。

　　

　　中国共产党建党90年特别是执政60多年以来，探索创设了一整套符合马克思主义理论以及中国国情的制度体系，即中国特色社会主义制度。 “七一”重要讲话指出， “中国特色社会主义制度，是当代中国发展进步的根本制度保障，集中体现了中国特色社会主义的特点和优势。我们推进社会主义制度自我完善和发展，在经济、政治、文化、社会等各个领域形成一整套相互衔接、相互联系的制度体系”。这套制度体系是我们继续供给有效制度和有效政策的必要基础。

　　

　　但是，由于世情、国情、党情发生了深刻变化，我们正面临着四个方面的考验，存在着四个方面的危险。经受这些考验、规避这些危险，需要我们作出很多方面的努力，其中最重要的，正是需要我们努力提高有效制度和有效政策的供给能力。近年来，市场经济、社会转型、利益分化等的情势变化，给我们的有效制度供给和政策供给带来了严峻挑战。无论是在中央还是在地方，无论是针对宏观问题还是针对微观问题，有些过去一如既往使用的手段今天突然变得不那么好使了，有些过去一以贯之使用的办法今天也不是那么有效了。总之一句话，我们供给有效制度和有效政策的能力不足了。

　　

 

　　具体分析起来，如下一些问题非常值得我们重视和注意：

　　

　　一是制度和政策的认同性不足。有效制度和有效政策的一个基本特征以及基本前提，就是其具有广泛的认同性和支持度。近年来，我们制定的一些制度和政策，之所以难以取得理想成效，就与其本身缺乏广泛的认同基础不无关系。其深层原因，是由于经济发展以及由此带来的利益分化，使得社会本身缺乏共同的利益观以及基于共同利益观基础上的价值认同。于是在实际进程中，对于同一制度和政策的意见分歧甚至冲突就在所难免。譬如，关于官员的财产申报制度，对于其内容、必要性等等，往往缺乏必要的社会共识。

　　

　　二是制度和政策的执行力不足。徒法不足以自行，制度和政策只有通过其切实的执行，才能达到其设计的目标。在我们的政治生活中，有些适时的制度和政策，由于缺乏执行力，仅仅停留在文本或形式的意义上。多年来一直引起关注的“权大”还是 “法大”的问题，由于执行中的问题，在客观上影响了制度和政策的效力。

　　

　　三是制度和政策的有效性不足。一些制度和政策即使执行了，也不能达到其预期效果，这是制度和政策有效性不足的表现。研究表明，为加强党风廉政建设，抑制腐败之风的蔓延，仅以中纪委、中央监察部、中共中央办公厅、国务院办公厅名义单独或者联合发布的有关反腐倡廉的规范性文件，至少有300多种，其中一些规定被束之高阁，成为一纸空文。

　　

　　上述情况表明，必须正视确实存在的有效制度和有效政策供给能力不足的问题。这个问题的存在有着非常复杂的因素，如在客观方面，是因为世情、国情、党情发生了深刻变化；而在主观方面，我们在积极应对这些深刻变化方面所需要的精神、价值、知识以及能力等都存在偏差或者不足。

　　

 

　　如何提高有效制度和有效政策的供给能力

　　

　　努力提高有效制度和有效政策的供给能力，是党和政府当前面临的重大课题。解决这个问题，可以从以下三方面加以思考：

　　

　　首先是主体的提升与完善问题。制度与政策的提供是否有效，必然与制度和政策的设计、规划及执行者有关。原则上说，所谓主体的提升与完善，包括两方面基本内容：

　　

　　一是主体的认同性。认同性的问题，在政治实践中具有十分重要的地位。所谓认同性，是指较为多数的相关人表示出对其制度或政策供给主体的赞同和支持的倾向。研究表明，广泛并高度的认同性是一国或一地之法律、制度、政策有效性的重要基础。比如，在一个单位或者一个部门，如果大多数职工非常认同其主管领导，那么这个领导的所有指令和号召就会得到有效执行。可以说，主体具有高度的认同性，其管理的成本就会降低，管理的成效就会提高。

　　

　　二是主体的综合素养基础。大凡有效制度和有效政策的主体，需要具备价值、知识、智慧、技艺四位一体的良好素养。价值决定着制度和政策供给的方向，也直接影响到制度和政策的认同基础。在政治实践中，很多制度供给和政策供给之所以没有成效甚至产生负成效，除了价值偏离之外，一个非常直接的原因，是由于知识的缺乏导致的。特别是在现代社会，面对复杂的社会情势，提供良好的制度和政策尤其需要深厚的政治知识和相关业务知识基础。

　　

 

　　其次是要注重程序科学的问题。有效的制度供给与政策供给需要基于这种制度和政策的 “产出规范”问题。如何形成一套科学合理的制度和政策议题的提出、讨论与论证、决策以及跟踪修正的程序，是保证其有效性的技术基础。从政治社会学以及社会心理学的角度来看，人们认同规范程序的倾向一般总是强于制度和政策或者其提供者本身。譬如，一项关于收入分配的政策，只要其具有规范的并且获得广泛认同的“产出程序”，就有可能获得较高的认同度；反之，如果其 “产出程序”不科学不合理，而不管其内容如何，也有可能得不到较高的认同。最近媒体披露的有关成都 “听证专业户”的情况，就是一个例证。

　　

　　有效制度和政策的产出程序包括提案程序、论证程序、抉择程序等主要程序。这些程序还包括两个基本方面：制度程序和技术程序。所谓制度程序，主要是指基于一定价值取向并经过预设的规范，譬如说谁有资格提出议案以及谁有权力作出决断等。根据首长制原则，一个组织的行政首长具有这个组织管辖范围内所有事项的决断权力和责任。而在委员会体制下，一项制度或政策的产出，需要以该委员会成员过半数或23多数的支持为依据。所谓技术程序，即包括了提案、讨论或论证、抉择等方法。遵循既定的制度程序和技术程序，是有效制度和政策供给的必要基础。

　　

　　第三是关于注重研究的问题。制度和政策的供给属于政治决策的领域。近代英国思想家斯图亚特·密尔曾对政治决策的要义作过精辟论述，认为任何政治决策，如果能够克服或者说有效解决两个方面的问题，都会是非常成功的。这两个问题，第一是自利，第二是无知。就是说，无论是制度与政策供给者的自利倾向，还是其知识的缺乏，都会导致制度和政策供给的失败。因此，我们一方面要避免供给者自利倾向，需要主体的提升与完善，另一方面要解决供给者知识有限问题，建立健全完善的研究、咨询与参谋体系，加强对于制度和政策供给行为的研究，充分借助外脑的作用。

　　

责任编辑：杨婧雅

文章来源：http://www.71.cn/2011/0802/609828.shtml