从宏观视角解读“南京样本”

2009年7月下旬到8月底，南京363个社区党组织采用直接选举的方式，产生了新一届领导班子。以直选的方式产生社区党委，南京并非全国第一家，但是363个社区同时直接选举，在一个大城市、在如此之大的范围内进行直选，确属第一次。如果把南京基层直接选举放在更宏观层面来看，可以更好地认识其政治意义。

一、社会主义的重要组成部分民主政治

在国外，政党内部的民主是一个组织内部的事宜，但在中国的历史条件下，在中国共产党长期执政的条件下，是社会主义民主政治的重要组成部分。南京基层党内直接选举依托的是社会主义民主政治发展的大背景。改革开放30年来，基层群众自我选举、自我管理、自我监督，实现了基层社会自治。尽管基层自治中还存在不少问题，但从总体上讲，形成了不可逆转的发展态势。尽管一些群众不知道政治学意义上的执政合法性为何物，但在实践中本能地提出了这一问题，比如，党支部和村委会谁能领导自己？这种提问本身就反映出群众已经触及政治学中的核心问题。相对于基层自治，党内民主如何发展？而基层党内直选，尽管在法理上只是党的内部选举，但从南京的实际情况来看，党内选举绝非仅仅党员参加。南京的制度设计中有意识地安排了竞选者到党外群众中“驻点调查”、党外群众可到选举会场“现场提问”、投信任票等环节，使群众参与党内选举过程。尽管他们没有正式投票权，但经过前期一系列活动，已经在客观上形成了群众对社区党组织的认同，恰恰有助于、而不是削弱了党的领导。南京的做法，与农村党支部的“两票制”（“两票制”指某些地方农村党支部选举首先要经过村民投票成为党支部候选人，再开党员大会进行正式投票选举，决定党支部人选）有异曲同工之处，共同特点都是让党外群众介入到党内选举过程中来，为党内选举增加了党外群众认同的元素。这是中国共产党长期执政条件下确认党执政合法性的重要途径、方式之一。

1.增强了党执政的合法性

选举的实质是以和平的方式委托一部分人进行“统治”。在现代社会，选举通常被视为执政合法性的外在表现。对于党的内部来说选举是确立合法的政治权威的形式：“党内真正实行民主选举，才有可能建立起在党员和群众中有威信的强有力的领导班子。”（《关于党内政治生活的若干准则》，《三中全会以来重要文献选编》上，人民出版社1982年版，第418页）说到底，是人民选择党而非党选择人民，只有经过人民选择的领导班子才具有真正的权威。恰恰因为选举具有重要的意义，所以，如果选举制度设计不科学，如果党组织平时不能够为人民服务，都不可能保证选举的结果一定会增强党的执政合法性，也不一定能获得党员和群众的支持。也正因为选举重大，所以，人们对于大面积选举还存有很多可以理解的忧虑。

虽然选举并不是最优的制度安排，但是，南京的基层直选却给我们这样的提示：当我们把最优秀的共产党员都作为候选人推出去竞选时，无论谁上谁下，都不会产生大的政治动荡，可以在更高层次上确保党的领导实现。

2.形成党内自我更新机制

中国共产党长期执政，国家、社会都在党领导之下。在这种背景下，党怎样焕发活力？以什么作为前进的动力？只有以代表最大多数人的利益为终极动力，才能可持续地拥有活力。而反映最大多数人利益和意志的机制只能是民主。反映在党内，则需要有一套以人民利益为价值取向的自我更新机制。党内民主具有多方面功能，比如激励功能、整合功能、调节功能、权力制约功能和导向功能，等等。但笔者认为，最重要的、也是过去很少提及的功能，就是通过民主的制度建设，能够形成一种促进新陈代谢的推动力量，形成一种自我更新机制。

这一观点来自于列宁。列宁谈到公开、选举等制度时，指出这些制度“可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机构。完全的公开性、选举制和普遍监督的‘自然选择’作用，使每个活动家最后都能‘适得其所’，担负最适合于他的能力的工作，亲身尝到自己的错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误”。（《列宁选集》第一卷，人民出版社1975年版，第347—348页）而这种“自动机构”、“自然选择”，用今天的话来说就是自我更新自我调节的机制。这一机制由选举（以及与此相关的任期制、责任制、罢免制）、公开、党内监督等相互连接、相互作用的要素构成，并由党内民主制度建设连接为一个整体，来实现其“自然选择”作用。

基层直接选举制度是党内自我更新机制中的首要一环，可以为基层提供活力。这种活力是靠竞争——列宁说的“自然选择”——实现的。南京的直选做到了三点：第一，书记、副书记、委员全部直接选举；第二，每个职位都实行真正的差额选举；第三，书记候选人在选举大会上发表竞职演讲、承诺，在回答党员、群众提问时，各候选人相互辩论，相互补充，生动活泼，有的竞争近乎白热化。这在党的历史上是空前的。恰恰是激烈的竞争，使得党员、群众有了更多的选择机会。从选举结果来看，一大批年轻的优秀党员走上了基层领导岗位，推动了社区建设，起到了应该有的作用。

3.弥补体制性弱点

我们的领导体制有固有的优势，比如：在路线、政策正确的前提下，有利于调动最大的资源做最大的好事。但是，我们也有弱势，即权力结构过于集中。不是说不需要集中，而是如同邓小平所说，“权力过于集中在个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”。（《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第329页）在这种过于集中的体制下，干部人事制度问题虽然进行了多轮改革，但从根本上讲，以民主的形式、合法的程序体现少数领导意图的做法并非罕见，跑官要官的现象依然存在。说到底，在本需选举产生的重要岗位上，选拔干部往往更多体现的是领导特别是“一把手”的意图。另一方面，在任命类岗位上，有时又存在着滥用民主的倾向。这里的原因较为复杂，但与权力过于集中的大的制度环境是紧密关联的。也就是说，以扩大民主为价值取向的干部人事制度改革，受到权力结构过于集中的大环境的影响，致使整体用人机制的改革比较艰难。那么，如何制约权力？可以权力制约权力，也可以权利制约权力。在现行体制不变的条件下，选举，就是以权利制约权力的最主要形式。真正发端于群众的选举可以产生几个方面的权力制约作用：其一，从根本上改变领导者和普通党员的关系，调节党内关系。正如南京社区某党员所说：如果选上的干部不按承诺办事，我们就把他“扒下来”！在以往单一的任命制或变相任命制下，人们是不可能说出这种话的。其二，选举是对权力行使者的强有力制约，迫使权力行使者更多地对群众负责，是以权利制约权力最主要的形式。南京社区直接选举中，各候选人均作了各种承诺，当选之后，都感到压力很大，因为要兑现承诺，必须向选民负责。这种压力，恰恰促成其为群众服务。其三，选举与任期制是联系在一起的，有利于防止因长期处于一个岗位而形成行政化官僚化的特点，也在一定程度上体现了权力制约的意义。

4.实现了党员的基本权利

以保障党员民主权利为根本是十七届四中全会的精神，也是党中央历来的主张。但在实践中，实现党员基本权利的制度化管道不足。在一些选举场合中，尽管大家也都在履行投票程序，但往往是候选人在选举前刚刚调来，人们并不了解，却要保证其高票当选；组织提名的候选人与群众联名举荐的候选人相比，组织会动员最大资源来确保组织推荐的候选人当选。因此，此类选举往往被大家视为形式主义的选举。而南京社区直接选举中，全市4562名报名人选中，党员自荐1944人，占42．6%；党员群众联名举荐1139人，占25%，二者相加达到67．6%。并且，无论是谁提名的候选人均平等对待，平等介绍候选人背景资料，同时“驻点调查”，同时走访群众，同台答辩，为真正实现党员的选举权与被选举权提供了平台。从根本上说，党员民主权利的实现要靠多方面制度创新，选举权与被选举权的真正实现要依赖于干部人事制度的改革，使选举类干部真正成为群众选择的干部。

5.为党内民主的发展提供了新的经验

党内民主发展到今天，经过了农村党支部直接选举、党代会常任制试点、扩大全委会权力等阶段。其中，农村党支部直接选举已经全面铺开并坚持数年，而党代会常任制试点进行了20多年。实行党代会常任制试点的初衷是为了更好地体现党代会作为最高权力机构的作用，但现在看来，某些地方的党代会常任制出现了很难再有更大突破的状况。归根结底，在整体权力结构不变的情况下，常任制理论上具有的功能难以体现出来，所以很难被更多的人所认同。基层党组织直选则使人看到另一境界：源自基层的直接选举，使党内政治生活出现新的面貌。其实，选举原本是民主政治的核心问题，但是，由于诸多利害关系，使得选举难以真正实现。南京的基层选举证明，真正的民主选举，是可以得到群众拥护的，可以提升党员的权力主体感。如果进一步扩大基层直接选举，可以从一定程度上提升全党层面的民主意识，为今后的改革提供实践经验，为党内民主和基层政权建设带来崭新的风貌。

二、进一步完善党内选举制度

南京的直接选举还给我们带来几个方面的反思：

1.要科学处理任命制与选举制两种制度体系的关系，科学确定民主选举的边界

选拔任用干部的方式很多，但无论多少种方式，都可归纳到两大体系中：选举制与任命制。民主选举是有边界的，这里包含了两个方面的边界：一是选举的适用范围是有边界的，并不是所有的岗位都适宜选举。一般说来，代表大会、委员会以及负有政治责任的行政首长（如市长、县长、政府的部长等）需要选举，只不过提名方式、选举范围有所不同而已。而专业性技术性干部不需要选举，可以通过其他方式产生。毫无疑问，南京的社区党委是典型的需要选举产生的干部，这是确保选举能够遵循选举的一般规则的前提。但现在在某些行业、领域也存在滥用民主的情况。比如，一些职能部门的内设机构搞民主推荐，受到单位内部风气、内部利益关系、甚至“一把手”的素质等因素的制约，效果不一。因此，职能部门“内部人”选举搞“一刀切”不一定合适。选举与任命的边界搞混了，就容易产生冲突与不满，并进而使群众怀疑选举制的正当性、合理性。二是民主选举制度的功效是有边界的。这个边界一方面以利益为制约，在不同群体利益争端很大但又没有很好地整合的情况下，选举结果未必公正；另一方面受到规则的制约，即规则是否具有科学性。没有科学的规则，民主选举也可以产生较大的负面作用，使民主制度本应具有的功能不能转化为实际效力。南京的有利条件在于其地处经济发达区域，虽然也有利益矛盾，但制度设计相对科学，所以选举能够顺利进行，取得较好的结果。

2.党管干部的内容应与时俱进

在选举中，既然有组织推荐的候选人，也有群众联名推荐的候选人，自然就产生了竞争，就会有人选上有人落选。在这种背景下，如果认为组织推荐的人选落选就是党管干部失败，就是党的领导没有实现，那么，选举制度的改革，整体干部人事制度的改革，就无法继续下去。这就产生了对党管干部的理解问题。所谓党管干部，包含有任用干部、教育、监督等多方面内容。选举中的党管干部，应是指在选举中对候选人资格和条件的界定、设置合理的科学的程序、监督程序的实施、对会场局面的控制（防止舞弊、混乱等），等等。如果我们能够把党的最优秀党员推到竞争性选举中，只要符合条件、不违规、不作弊，就是党的领导在这一环节上实现了。至于组织推荐的、群众推荐的、个人自荐的候选人，只要其优秀并得到群众的拥护，无论谁当选，都应视为体现了组织的意图。我们党的组织意图，在这一环节上不就是把最优的党员推举上来吗？党员和人民群众通过一定民主程序把优秀者选出来，这正是组织意图的实现。

作为制度层面的改革与完善，还可以进一步思考：第一，进一步改进候选人提名方式。这是一个初始提名权问题。党组织需要在选举中发挥引导作用，上级组织也可以提名，但提名、“引导”应以党内提名过程公开化、民主化为基础，同时把基层选举中出现的党员个人自荐、群众联名举荐等方式，在更大范围内更高层次上推广。也就是把初始提名权放在更大范围内，真正实现十七届四中全会所说的“鼓励多种渠道推荐干部”。第二，领导班子成员的配备科学化。一个领导班子是由人数不等的成员组成的，同样都是选举产生的，但由于个体素质的差异，未必能够精诚合作。为了解决这一问题，需要根据不同地区和行业的特点按照干部的德才能绩来配备领导班子，使民主选拔任用干部机制合理化科学化。第三，由党代表大会科学规定各级领导班子的权限、责任，按照权力与责任相对应的原则，实行真正的责任制，加强对领导班子成员的管理。

3.改进选举程序

选举作为一个制度体系，绝非投票一个环节。这一制度体系包含有公开（提名公开、候选人背景资料公开、唱票过程公开、计票结果公开）、承诺、投票（以及后续的任期、质询、罢免、弹劾）等多个环节。如果没有相应的总体设计，只有投票一个环节，是很容易被大量的“潜规则”所干扰的。现在出现的问题在于，真正应该选举产生的领导职位的候选人，很多背景资料不公开，提名过程不公开，所谓投票更多地反映了上级的意志。而在单位“内部人选举”中，唱票过程和计票结果都无法公开，因为一旦公开，单位内部的人依据得票数很容易推算出赞成与反对票的投票人，影响到单位内部的关系。既然不能够公开，群众就怀疑投票结果的真实性，进而怀疑民主推荐是形式主义。因此，完善选举程序是必要的，但前提还是界定清楚选举制和任命制的边界。

在逐步改革和完善选举程序的同时，还需探索后续的质询、罢免等制度。如果没有后续的制度设计，当候选人违背承诺时，我们依然没有制约的手段。我们需要有相对完善的制度，以便积极应对社会民主的发展浪潮，承担起领导社会主义民主政治的职责。

三、进一步推动任命制干部用人机制的改革

干部人事制度的整体改革不仅涉及选举类干部，还涉及任命类干部。任命制之所以有必要存在，是为了保持一定的行政效率和专业技术的稳定性.依据干部管理权限，任命类干部本可以由上级组织或个人提名。但是，在跑官要官、买官卖官的现象依然存在的情况下，在某些单位存在着只当官不做事、围着领导搞关系的风气下，上级、个人提名更难遏制用人上的不正之风。因此，对于任命类干部的选拔任用需要有严格的程序进行规范。这里简单提出几个建议：

一是提名公开化。公开本身就是制约，也便于用人失察以后问责。其实，即使不允许个人提名，有的“一把手”事实上也在做“引导”工作。但因其不公开，出了问题反而很少有人承担责任，连问责都找不到责任主体。

二是民意测评。民意测评不同于选举，选举就是“唯票制”，以得票多少决定谁上谁下，只要不违规、不作弊就不得推翻选举结果。而民意测评只是参照，因为单位内部复杂的人际关系等因素决定了民意测评的局限性，所以可以作为重要参照，但不唯票。十七届四中全会提出正确分析和运用民主推荐、民主测评成果，是有道理的。但是，如果以此为借口而完全忽略民意，任人唯亲，那是共产党的性质所不能够容忍的。这里确有科学性问题。

三是政绩捆绑考核。即提名者的政绩与被提名者的政绩捆绑在一起考核。现在确有少数干部热衷于对上对下都拉关系，不做实事。把提名者与被提名者的工作业绩捆绑在一起，就是为了遏制不负责任、不干实事的现象。

四是实行连带责任制。即被提名者犯了严重错误，提名者与其一起承担责任，严格实行问责制。

其实，只要我们真想把党建设好，就能够找到种种制约任人唯亲、跑官要官的手段、方式。只要我们出以公心，就能够找到解决干部人事制度问题的出路。

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