财乱则民心乱，让百姓看懂政府的帐

 

有效的监督需要以公开为前提，但预算信息公开的意义绝不仅限于此，它还是实现预算民主的前提，并且是提高政府公信力、重塑居民政治生活、巩固党和政府合法性基础的重要手段。我国一些地区在预算信息公开方面进行了积极探索，取得了一些经验，但也面临着一些风险和困惑。如何防范风险、破解困惑，成为预算信息公开能否顺利推进的关键。

一、预算信息公开面临的风险

预算信息公开面临诸多风险，如何认识和防范这些风险，对于推动预算信息公开至关重要。从财政决策系统而言，可以把这些风险划分为系统外风险和系统内风险。

（一）系统外风险

预算信息公开面临的系统外风险主要包括社会风险、涉密风险、公信力风险、决策性风险等。

1.社会风险

社会风险主要是指因预算信息公开，可能会破坏某些支持社会正常运转规则，而给地方带来的影响社会稳定和区域发展的风险。特别是当某一领域存在不可调和的矛盾冲突时，过度的公开反而有可能阻碍合作的形成，更不利于解决问题，极易激化社会矛盾。此类风险又可分为两类：一是影响社会稳定的风险，主要是指由于预算公开，使一些社会矛盾的控制难度加大，进而可能引发一些社会风险。这通常发生在公开财政补贴、补偿以及财政资金使用时，因标准的不同而引发群体性事件。二是影响区域发展的风险，通常是由于接待费等公用经费的公开，导致上级部门不愿或减少到本地区调研，因而减弱了对本地的支持，使其发展受到一定的限制。这类情况通常发生在对上级转移支付资金和扶持政策需求比较迫切的地区。

2.涉密风险

涉密风险是指因秘密泄露而带来的风险。本文所指“秘密”是一个广义的概念，不仅包括科学技术、国防和外交利益等与国家安全相关的国家秘密，而且也包括企业秘密和个人隐私等其他秘密。预算信息虽然大都表现为一些收支数字，但数字背后却隐含着各种事项的内容和运行情况，显然其中也包含了诸多秘密事项。预算信息公开如果处理不当，极易引发涉密风险。例如，把一般预算科目国防类中的“国防科研事业”、“专项工程”等项级科目支出公开，可能会把国防的一些重要保密事项泄露出去。再如，把科学技术类中的“专项科研试制”等项级科目支出公开，有可能把科技的核心内容和进展情况公布于众。

3.公信力风险

公信力风险是指由于预算信息公开，可能导致政府公信力的下降。这一风险极易转化为社会风险。公信力风险的产生，主要源于三个方面：一是政府理财状况。一旦预算公开所反映出政府理财水平不高、财务管理混乱、政府行政成本过高等问题，将会降低政府在公众心目中的地位，即可能出现“财乱则民心乱”的现象。二是政府公共活动合理性和合法性情况。由预算信息所反映出来的政府公共活动，如果其合理性和合法性得不到制度的保障，必然会导致政府部门公信力下降。三是过度公开对信任度的侵蚀。信任是现代政府运转的必要前提。如果缺少一定的信任度和组织结构，政府也就无法有效运转。对公开的过度依赖，导致每件事情、每种预算行为都必须在公开的情况才能得到认可，实质上是对信任度的一种损害。

4.决策性风险

决策性风险是指由于预算信息公开与政府决策体制的冲突带来的风险。我国的政府决策体制是建立在民主集中制基础上的。民主集中制要求处理好人民代表大会与人民和其他国家机关的关系。人民代表大会的代表由民主选举产生，对人民负责，受人民监督，人民意志和利益通过人民代表大会得到反映和体现。国家行政机关、司法机关都由人大产生，并对它负责。在这种体制下，“一府两院”（即政府和检察院、法院）需要向人大汇报各项行政、司法决策及执行情况。“一府两院”的行政成本必然反映在预算上，因此预算收支必须向人大全面公开。如果向社会不做任何保留的全面、详细的公开，也就意味着把各级机关的决策及执行的具体情况向社会公布。显然，这与现行决策和管理体制存在一定的矛盾。解决这一矛盾，或者是对决策和管理体制加以改革或完善，或者是在现行体制下合理确定公开的内容。否则，二者冲突必然带来一定的行政风险。

（二）系统内风险

系统内风险是指在财政资金配置过程中，财政部门和预算支出部门因信息公开而在预算配置系统内部产生的风险，也可称之为分配性风险。有限的财政资源，不可能满足复杂多样并且日益膨胀的部门和地区支出需求。因此，在预算配置系统内部，扩大支出与控制支出成为矛盾的主要因素。

每个国家处理资源配置矛盾的方式，依赖于各自的政治结构和政治文化。从我国现实情况来看，每个预算支出部门都由一个行政级别高于财政部门负责人的行政官员分管，因此，财政部门在分配财政资源时，面临的压力不仅来自部门，而且更为重要的是来自上级领导。在这种情况下，“一对一”的谈判、沟通或协调成为规避矛盾、安排预算的一个相应策略。预算信息公开，显然要对这种政治结构和政治文化带来一定的冲击，从而可能产生分配性风险。这种分配性风险，主要表现在两个方面：一是增加了财政资金分配、使用的难度。公开透明之后，会引起方方面面对公共资源的使用进行议论，并会产生不同看法，使分配和使用财政资金受到的制约因素也大为增加，从而增加了决策的难度。二是增加了财政部门同其他利益主体（预算支出部门和个人）之间的矛盾。一方面，围绕财政资源的分配，预算单位的增支意愿与财政部门的控制目标的矛盾加大；另一方面，有可能将改革产生的矛盾转移给财政部门，使财政部门承担更多的改革的压力和不对称的责任。一些部门对当前预算公开及其他财政改革的认识存有偏差，把预算改革看成财政部门自己的事情，抱有一些抵触情绪。一旦遇到困难和问题，就把产生的矛盾推脱给财政部门，特别是把预算信息公开可能产生的一些风险归咎于财政部门，从而使财政部门处于较为尴尬和被动的局面。在预算信息公开主体缺位或责权不明的情况下，更容易产生这种分配性风险。

 

二、预算信息公开中的困惑

预算信息公开在具体实践中遇到了一些困惑，各地对于预算公开的范围、形式等认识不一，使整个预算信息公开工作缺乏统一性。有的地方和部门的预算公开工作甚至陷入不知所措、进退两难的尴尬境地。

困惑一：预算信息公开的“度”在哪儿？如何将公开的内容与《保密法》中有关保密规定结合起来？修订后的《保密法》虽然缩小了国家秘密范围，提高了定密的规范性、科学性和准确性，但却没有在具体事项上给予明确得界定。由于政府预算几乎囊括国家秘密涉及的全部领域，所以在如何确定预算信息公开的内容方面，解释的弹性非常大。地方在预算信息公开中，对哪些具体事项属于国家秘密而不能公开，哪些具体事项不属于国家秘密而应当公开，顾虑颇多。

困惑二：预算信息公开和免除公开的范围该由谁做出界定？我国没有对此做出明确和详细的规定，并且大部分省市仅以指导意见之类文件下发，不具强制执行效力，影响预算公开严肃性和权威性，特别是对于一些免除公开范围的界定，更是含糊不清，这种处理方式使地方在预算公开操作上具有较大自由裁量权。由于预算公开主体不仅涉及财政部门、各预算主管部门，还可能涉及人大、审计等部门，因此对公开和免除公开的范围规定应该由谁做出，没有统一的意见。

困惑三：预算信息公开如何做到既统一格式和内容，又让老百姓看的懂？虽然财政部对部分信息公开的格式和内容进行统一规定，但它们所揭示的预算信息，远不能满足地方预算公开的需要。如果仅仅依靠这些表格，不仅因编制过于简单、难以满足老百姓的信息需求，而且还产生一个突出的问题——老百姓看不懂。因此，如何让预算信息公开既统一格式和内容，又让老百姓看的懂，成为困扰地方的一个突出问题。

困惑四：“三公”支出如何列式？衡量“三公”支出的标准有无固定标准？首先，在我国目前的预算编制中，“三公”支出并非作为专门的科目单独列示，而是包含在具体的项目中，如何在这些项目中剥离出“三公”支出，以及到底哪些具体支出项目应该列入其内并没有一个明确的规定。其次，由于各地差异较大、单位性质不同，“三公”支出数额的大小，没有一个固定的判断标准。“三公”支出如何在部门、地区之间比较，钱花的到底合理不合理，都会引发许多争议。特别是在不同口径下统计的“三公”支出，将会使公布的支出数字失去其应有的积极意义。

困惑五：预算信息公开由谁来监督、如何实施法律救济？预算信息公开能否落到实处、能否达到预期的目的，一个重要的方面在于有无完整、规范的监督和救济机制。由于预算信息公开可能引发一些矛盾，因此，一些部门和地方在对待这一工作时可能抱有“多一事不如少一事”的心态，往往选择保守策略，不公开或象征性的公开一些较为笼统的信息。这种情况下，由谁来监督预算信息公开以及如何监督、如何处罚，成为决定信息公开质量的一个重要因素。

困惑六：依申请公开应把握怎样的度、如何应对信息需求量较大的申请？依申请公开主要是为了满足公众对预算信息的特殊要求。相对于主动公开而言，依申请公开范围的确定，要求显然更高一些，因为依申请公开更可能涉及与《保密法》的抵触，更有可能带来侵犯他人隐私、技术泄密、国家安全等问题。因此，依申请公开度的把握，是一个令地方困惑的问题。此外，因信息需求差异，依申请公开在具体处理上，也会面临着一些困惑。特别是对一些信息需求量较大的申请，有关部门疲于应对。

 

三、在预算信息公开中破解困惑、防范风险的基本思路和具体对策

（一）基本思路

基本思路的确定，除了需要考虑实践中所面临的困惑和风险，还要以预算信息公开的目标和作用的定位为基础。在财政部下发的《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》中，提及这一工作的重要性和紧迫性。实际上，这是对目前预算信息公开的目标和作用的定位。其意义集中体现在两个层面：一是保障公民的知情权、参与权和监督权；二是提升政府执政能力和预算管理水平，提高财政资金使用效益。

的确，预算公开的法理基础在于保障公民的知情权、参与权和监督权，其现实需要在于提升管理水平，这两个层面都是我国现实亟待解决的问题。但预算信息公开目标和作用的定位绝不仅限于此。从更深层次上而言，预算信息公开既是完善民主制度的前提，又是提高政府公信力、重塑居民的政治生活、巩固党和政府的合法性基础的重要手段。从完善民主制度角度而言，除了选举，民主制度的另外一个重要维度就是国家向社会的分权——国家管理中的公众参与。公众参与预算体现了代议制民主和直接民主的结合，有利于解决代议制民主中存在的代表失职、容易产生政治冷漠等弊端。同时，公众参与也是我国分权改革的进一步延伸。在国家向地方分权产生的改革动力和改革效益逐渐减弱时，向公众的分权，即公众的参与，无疑会成为推动改革的新动力。因此，公众的参与是未来预算改革的一个价值取向，而公众的参与又必须以预算信息公开为前提和基础。从党和政府的合法性基础来看，除了历史原因之外，公众利益的增加以及公众的参与应该成为其合法性基础的重要来源。特别是在“那种有一部分人受益而没有人受损的所谓‘帕累托改进’式的改革空间，在中国可以说已经用尽”时，公众的参与对于合法性基础确认的重要性变得更加突出。从重塑公众的政治生活、提高政府公信力来看，政治责任的关键在于公开，任何监督都不如公开有益，预算信息公开和预算参与对于将公众由普通群众提升为负责任的公民，将政府由一个国家权力的拥有者提升为公共利益的组织者、保障者，起到非常积极的作用，即一方面打造负责任的政府；另一方面打造负责任的公民。综上所述，可以说，当前的预算信息公开不仅仅是为了解决今天中国所面临的现实问题，更是为了未来的国家和公民社会的建设。

笔者认为，应按照循序渐进原则，积极稳妥的推进预算信息公开工作，注重防范各种风险，加强与其他改革的协调和配合。从近期操作来看，应以细化预算编制、统一预算公开的形式和内容为重点，完善法律基础、制度基础和技术基础，构建责权分明的公开主体体系，合理界定信息公开和免除公开的范围，把基础工作做扎实，使预算信息公开在法律和制度框架内规范、有序推进，在完善预算公开的基础上逐步提高财政透明度；从长远设计而言，应将预算信息公开放在整个政治、经济和社会改革的大环境中统筹考虑，与其他预算改革、政府管理和决策体制改革以及社会管理改革等结合起来，实现预算信息公开的深层次目标。

（二）具体对策

1.完善预算信息公开的法制基础，提高公开的立法层次

完善预算信息公开的法制基础，亦即加强预算信息公开方面的法制建设，一般有两种选择途径：一种是单独立法，或以国务院令的形式制定预算信息公开条例；另一种是修改《预算法》，将预算信息公开的有关要求，在《预算法》中列示。从现实情况来看，笔者认为较为理想的选择应该是将预算信息公开的基本要求在《预算法》中列示，同时以国务院令的形式制定预算信息公开具体实施条例或办法。在《预算法》中需要着重明确预算信息公开的原则、公开和免除公开的基本范围、公开的方式、主体的责任以及其他的一些基本要求。而在具体实施条例或办法中，需要对《预算法》的规定做进一步细化，包括：政府财政信息形成过程、披露方式和操作规则，财政预算、决算报告的详细程度及有关要求，相关惩戒及救济措施的具体规定等。这样既提高了公开的法律效力，又保证了公开的可操作性和灵活性。如果单独立法，不仅程序复杂，而且降低了灵活性，不符合循序渐进的原则，无法随经济社会形势的发展变化做快速调整，削弱了应对风险的能力。

 

2.合理界定信息公开和免除公开的范围，完善公开方式

界定公开和免除公开的范围，关键是要处理好与《保密法》的关系，其重点是要确定免除公开的范围，即预算信息中哪些应该保密、密级多少、密期多长；哪些信息可能侵犯商业秘密、个人隐私等。公开和免除公开的基本范围，应该由全国人大立法给予确定。地方在实践中制定的公开和免除公开的具体范围，也必须经同级人大批准。应对于涉及某些国防、安全、科技等重要支出认为必须保密的，应向同级人大做出书面申请以做例外个案处理。基层预算公开时，应注重分析可能带来的风险，不必强调一步到位、立即全盘公开，其具体范围的确定，应按照稳健和循序渐进的原则进行，从公开事关老百姓切身利益的预算支出入手，制定公开的计划，渐次扩大公开的范围。对于公开和免除公开范围产生的异议，由同级人大做出解释。同时，公开和免除公开的范围，要与公开方式结合起来界定，例如哪些信息是向社会主动公开的，哪些信息是依申请公开的。由于依申请公开，可能更易引发涉密风险和处理纠纷，因此，需要更为谨慎的确定依申请公开的范围、具体的处理程序和规则。

3.构建责权分明的公开主体体系，防范分配性风险

从中央和地方实践来看，一般都把预算信息公开的主体界定为财政部门和政府其他部门（各预算主管部门），但预算信息公开的主体绝不仅限于此。实际上，只要涉及筹集、分配、使用、管理和监督财政资源的机构和组织都应该列为预算信息公开的主体。正如前文分析，在预算信息公开主体缺位或责权不明的情况下，更容易发生分配性风险。因此，首先要完善公开的主体体系。从预算信息产生的环节来看，公开的主体体系应主要包括五个层次：一是人大（在审查和批准预算草案和执行情况报告、调整预算以及监督时产生信息）；二是财政部门（在预算编制、执行、决算时产生信息）；三是各预算主管部门（预算收入、支出的执行时产生信息）；四是审计部门（对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督时产生信息）；五是具体的预算单位(社会各种非营利性组织及国有企业在使用财政资金时产生信息)。通过构建公开的主体体系，改变预算公开“只是财政一家的事情”的偏见，减轻财政部门所受的社会压力。其次，要明确各主体的权利和责任，做到责权分明。在预算信息公开中，要树立人大的主导地位，提升人大的权威性。同时，建立以人大为中心的协调机制，促进各主体之间加强协调与合作，减少矛盾，为预算公开及其他财政改革创造良好的环境。

4.完善预算公开报告体系，统一预算公开的形式和内容

预算报告制度是预算信息公开的基础。从我国目前情况来看，预算报告的体系是比较完备的，既有年度预算、决算报告，也有月度、季度和半年预算执行情况等报告。但除了年度预算、决算报告之外，月度、季度和半年预算执行情况等报告大都用于内部使用，并未做专门的公开要求。从预算报告的内容来看，存在陈述方式不统一、内容较为粗略等问题。为满足预算公开的要求，需要统一预算报告的陈述方式，完善、扩充预算报告的内容，使其不仅反映过去、现在和未来的预算活动，还要对预算活动中的重大事项、主要的财政风险等予以评估或说明。同时，要统一预算公开的形式，并明确预算公开的基本内容。这实际上是对政府提供财政信息提出的明确、具体的要求，有利于提高公开的规范性，便于实施问责制。

5.调整预算科目、细化预算编制，满足公众的信息需求

调整预算科目、细化预算编制，一方面可以使可公开与免除公开的信息有效分离，便于地方在具体操作时分清哪些信息可以披露，哪些信息不可以披露，从而防范涉密风险；另一方面可以及时提供有关详细的信息，满足公众的信息需求。这次“三公”支出面临的困惑，一个很重要的原因就是因为预算科目设计不科学、编制不细化。为此，应根据经济社会形势发展变化以及社会对预算信息公开的需要，拆分、调整部分政府收支分类科目，将预算信息进一步细化。为解决老百姓看不懂的问题，需要对预算编制提出新的要求，特别是对于基层的预算报告要做到两点：一是要细化预算编制，避免预算草案只列“类”，而无“款、项、目”的现象；另一方面，在正式的预算报告和预算表格之外，公布编制说明，用活泼生动、通俗易懂的文字、图表加强解释和注释，做好信息的解读。同时，做好预算知识的普及和宣传工作，可以通过举办知识展览、下发宣传资料、开展新闻媒体宣传等形式，提高公众的阅读预算报告的能力。

6.建立预算信息公开监管体系，完善法律救济制度和责任追究制度

监督、救济以及相关的责任追究，是预算信息公开得以落实的根本保障。建立预算信息公开监管体系，需要处理好党的监督和人大监督的关系。在我国政治体制下，由于人大和政府都受党的领导，加上人大也是预算信息公开的一个主体，因此，党在预算信息公开监管体系中居核心地位、起到最终的监督作用。但由于人大作为权力机关具有监督权，政府作为行政机关受其监督，因此，人大应对其他信息公开主体承担起直接的监督职能。此外，还要发挥公众及社会组织对预算信息公开的监督作用，从而建立多层次、广泛的监督体系。法律救济制度主要是针对公开主体未履行公开义务或侵犯了特定主体的合法权利而采取的寻求保护的方式和途径。完善法律救济制度，也需要根据我国的国情来设计。从我国的行政制度和法律体系来看，主要是完善行政复议和行政诉讼这两种基本的救济手段。完善责任追究制度，首先要将预算信息公开纳入部门绩效评价体系之中，作为对部门考核的一个重要依据。对于不按规定公开或隐瞒信息以及其他违反信息公开法律法规的行为，追究相关责任人行政责任或刑事责任。

责任编辑：黄一帆

文章来源：http://www.71.cn/2011/1115/646451.shtml