两会观察：民间资本也是国家财富 亟待在立法层面明确界定

 

非法集资类案件高发的背景，是全国范围内的民间借贷难题。2012年全国"两会"，民间借贷问题引起代表委员的广泛关注。不少代表委员呼吁财产性犯罪应慎用死刑

2012年2月27日，147名温州泰顺立人教育集团(以下简称立人集团)的债权人向浙江省温州市中级人民法院递交起诉状，状告泰顺县政府和县公安局对立人集团大规模吸存监管不力，行政不作为，要求判令国家赔偿6864万余元。

四个月前，立人集团宣布，因资金链断裂，无法偿还约22亿元的民间借款，涉及债权人约1000多人。立人集团董事长董顺生和公司其他6名高管，因涉嫌非法吸收公众存款罪，被当地警方采取刑事强制措施。

正在接受调查的董顺生，只是因“非法集资”而丧失人身自由甚或生命的众多民间“传奇”中的一例。

非法集资类案件的发生背景，正是全国范围内的民间借贷难题。从某种意义上讲，这也是金融监管积弊的全面爆发。

全国人大代表新光控股集团有限公司董事长周晓光在接受法治周末记者采访时表示，拟向大会提交的议案和建议“都是有关民间借贷问题”。

周晓光在议案中写到，2011年以来，一些地方出现企业主因无法偿还民间高息贷款而出走的“跑路潮”现象。与此同时，民间借贷从我国沿海发达地区向内陆中西部地区延伸，一些地方甚至出现了“全民放贷”现象。

所有这些均表明，尽快制定和出台一部专门的民间借贷法，以促进我国民间借贷的规范化健康发展已迫不及待。

也就在近日，温州中小企业发展促进会会长周德文向全国人大常委会法工委立法室中国人民银行政策研究室等方面递交了建议国家对民间借贷进行立法的报告以及他起草的《中华人民共和国民间借贷法》立法建议稿。

对此，全国人大代表温州市人大常委会副主任王小同表示：“民间资本也是国家的财富，需要很好地引导，金融资本不能仅面向国有大型企业，而应该对所有企业开放。”

非法集资罪演进

18年前，改革开放后的“非法集资第一案”，是北京市长城机电科技产业公司(下称长城机电)总裁沈太福，最终被认定集资13.7亿元，波及20余万人。紧随其后的“无锡邓斌非法集资案”，融资额达32亿元，引发监管部门注意。

当时，非法集资相关罪名尚未设立，沈太福邓斌最后因贪污受贿行贿投机倒把和挪用公款等罪名，被判处死刑。

1993年，为整顿金融秩序，国务院发出《关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理工作的通知》，规定任何地区部门企事业单位和个人，一律不准在国务院有关规定之外以各种名义乱集资。

1993年9月，国务院发布《关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》，除股份公司股票企业债券短期融资券或金融债券外，其余有偿集资活动都被禁止。

1995年被称为“中国金融立法年”。这一年，全国人大及其常委会先后颁布了“五法一决定”：中国人民银行法商业银行法担保法票据法保险法以及全国人大常委会《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》。

其中，单行刑法《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》，正式确定了非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪。

1997年后，新刑法增加了破坏金融管理秩序罪和金融诈骗罪两节，对上述决定的内容全部吸收，还增加了“擅自发行股票公司债券罪”。

一边是打击，一边各种形式的集资如雨后春笋一般冒了出来。

随着分业监管体制的完善，政府也加强治理民间集资的力度。1998年4月，国务院颁布《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，正式使用了“非法集资”的概念。

为整顿集资乱象，立法机关祭出最高刑死刑作为惩罚。公开资料显示，自2008年以来，因非法集资罪被判处死刑者已逾10人。

 

遏制不住的资金需求

严厉的刑法，压抑不住民间借贷乃至集资的需求。

在业内人士看来，民间借贷的急剧升温，是供求两端“两把火”一起烧起来的。

周晓光代表告诉法治周末记者，民间借贷有悠久的历史渊源。“我们都是借亲戚借朋友，谁有困难大家帮一下，上世纪90年代甚至更早的时候连借条都是不用打的。”

改革开放之后，随着市场经济的不断发展，民间资金越来越雄厚。无论从规划范围和利率上，民间借贷都达到了前所未有的水平。

王小同表示，据有关机构测算，单浙江的民间资本已高达8000至10000亿元，温州人手中大约拥有6000亿元。

周晓光则告诉法治周末记者，据央行温州市中心支行提供的《温州民间借贷市场报告》，去年上半年民间借贷规模约为800亿元，而今年上半年猛增到1100亿元，“一年期间300亿元资金涌入民间借贷领域”。调查报告显示，温州有89%的家庭个人和59.67%的企业参与民间借贷。

周晓光说，由于长期通货膨胀，物价指数居高不下，尤其是食品价格指数一直在高位运行，虽然国家数次提高存款利率，但是银行存款实际上始终处于负利率。因而大量的民间资金在找不到合适的投资渠道情况下，就转向了民间借贷。

此外，价格上涨也推动了企业成本的迅速攀升。在传统产业利润空间已然很薄的情况下，部分企业从事实体经济的动力受到打击，转而向民间借贷寻求高额回报。

而从民间借贷的需求端来看，不断加码的宏观调控以及中小企业主体自身发展策略，导致了对短期民间资金的旺盛需求。而后突然剧变的国际环境宏观调控政策，又使民间借贷的资金链遭到前所未有的挑战。

2009年2010年中国的信贷环境相对偏松，刺激了企业扩大投资和生产规模，对资金的后续需求量也大幅增加。在这种背景下，政策突然急速转向。

2011年的货币信贷增速仅为13.6%左右，远低于之前几年的水平，也低于国务院所指定的16%的增速目标。货币信贷的相对紧缩，减少了正规市场的资金供给，许多企业不得已转向民间借贷市场。

全国人大代表富润控股集团有限公司董事局主席赵林中是当地企业家协会的会长，他告诉法治周末记者：“小微企业贷不到款，贷不到款又要生产，就只好民间借贷。我对这个问题甚有感触，民间借贷这个话题啊，太沉重，也太复杂了。”

赵林中给法治周末记者举了他身边一个企业家的例子：“他艰苦奋斗30年，2011年他的公司在扩张项目，贷不到款，就只好去借钱。不知道宏观调控，到最后挡不住了，积累到几个亿的资产，一夜回到创业前。”

此外，由于中国经济市场化程度的提高，多种新型金融工具亦于近年集中出现，对民间借贷也起到“助燃”作用。

由此，从去年以来，民间借贷的规模即呈迅速扩大的趋势，民间借贷利率上升的幅度要远高于以往，参与者较以往亦远为广泛。除常见的资金中介外，一些个人(甚至公务员)都直接参与到了民间借贷的过程中。

以立人集团为例，教师公务员人力车夫等等，立人集团集资对象遍及各个群体阶层，但却没有从银行融到一分钱。

“立人从成立至今，未曾向银行借过款。”立人集团董事局董事雷小草介绍，民办教育行业“没能耐从银行里贷款”。从成立之初至今，立人集团一直从民间融资，月利息在2分至5分不等。

即使打击力度升高，在金融准入渠道狭窄的宏观环境下，所谓“非法集资”事件层出不穷，获罪人数不断上升。

这从一定程度上折射出，在现行金融政策下，银行等主流合法集资管道的不足。

由于能满足民间金融需求的融通行为，大多被认定为非法集资，因此，有关方面在打击一部分恶劣集资行为的同时，也扼杀了依据利息环境而进行合理资金调度的民间金融行为。

周晓光建议，应开放民资进入银行业，与国有银行竞争，让老百姓和企业获得更多实惠。

审判向何处去

自1993年“非法集资第一案”后，法院的司法政策则一直在两种法益(法律所保护的利益)之间摇摆：一面是严厉打击非法集资，保护经济金融安全；二是适当承认民间借贷行为，一定程度上保护民间融资自由。

1995年，全国人大常委会设立非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪之后，出于维护国有金融秩序的需要，在相当长一段时间内，非法集资类案件受到从严处理，尤其是在经济过热时期。

如2004年宏观调控时期，最高法院发布通知，要求严厉打击集资诈骗和非法吸收公众存款。最高法院特别指出，“依法应该判处死刑的，要坚决判处死刑，决不手软”。

此后至2007年，死刑复核权回收最高法院期间，因集资诈骗罪判处死刑的案件数量较多。

2007年，处置非法集资部级联席会议成立，确立了省级政府主导的模式，法院更加依赖行政机关的认定。

2011年8月，最高法院发布《关于非法集资刑事案件性质认定问题的通知》，指出，法院在审理此类案件中，要加强与有关行政主(监)管部门，以及公安机关检察院的配合。

但最高法院亦同时指出，行政部门对于非法集资的性质认定，不是非法集资类案件进入刑事程序的必经程序。

2011年，最高法院发布《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，明确了非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪的具体类型和认定标准。

据负责起草该司法解释的最高法院刑二庭庭长裴显鼎向媒体介绍，为贯彻宽严相济刑事政策，上述司法解释规定，非法吸收或者变相吸收公众存款，主要用于正常的生产经营活动，能够及时清退所吸收资金，可以免予刑事处罚，情节显著轻微的，不作为犯罪处理。

近年来，将合法的民间借贷与非法集资区分开，亦是法院努力的一个方向。

在最近一份通知中，最高法院要求审理地方政府举债融资活动中出现的违规担保纠纷，规范借贷和担保各方行为，避免财政金融风险传递波及。同时，最高法院明确，要保障民间借贷对正规金融的积极补充作用，保护合法民间融资。

在保护民间融资这一点上，浙江省高级法院走得最远。

2008年，浙江省高级法院联合省检察院省公安厅发布的《关于当前办理集资类刑事案件适用法律若干问题的会议纪要》规定，为生产经营所需，以承诺还本分红或者付息的方法，向相对固定的人员(一定范围内的人员如职工亲友等)筹集资金，主要用于合法的生产经营活动，因经营亏损或者资金周转困难而未能及时兑付本息引发纠纷的，应当作为民间借贷纠纷处理。

其中，特别强调，对此类案件，不能仅仅因为借款人或借款单位负责人出走，就认定为非法吸收公众存款犯罪或者集资诈骗犯罪。

今年“两会”期间，浙江代表团团组会议间，浙江省高院院长齐奇向法治周末记者表示，他带了一些议案来“两会”。据了解，齐奇本次拟向大会提交一个关于在立法层面对民间借贷进行明确界定的建议。

齐奇在接受媒体采访时表示，近期舆论对一些热点案件的争论已超出司法层面，涉及立法和金融改革。齐奇本人也认为，对于财产性犯罪，取消死刑是个趋势。

“财产性犯罪，不伤人性命，无期徒刑也要坐很多年牢的，也是很重的刑罚。”但是，齐奇在这番表达后随即表示，取消财产性犯罪的死刑也不能简单，因为贪污受贿也是财产性犯罪，如果取消了死刑，则可能舆论会有另外一种评价热潮。

全国人大代表重庆大学法学院院长陈忠林在接受法治周末记者采访时称：“适用死刑，一定要符合刑法规定的"罪行极其严重"这个标准，这个标准应该理解为，对生命有直接威胁的一些犯罪。”

链接

深入推进国有控股大型金融机构改革，规范发展小型金融机构，健全服务小型微型企业和“三农”的体制机制。推动实施银行业新监管标准。推进建立存款保险制度。深化政策性金融机构改革。

打破垄断，放宽准入，鼓励民间资本进入铁路市政金融能源电信教育医疗等领域，营造各类所有制经济公平竞争共同发展的环境。

摘自2012年3月5日在第十一届全国人民代表大会第五次会议上国务院总理温家宝《政府工作报告》

责任编辑：黄一帆

文章来源：http://www.71.cn/2012/0307/661299.shtml