探访佛山大部制改革：部门少了人没少

 

佛山大部制改革开启数年后，出现领导扎堆、专业人才流失。这是大部制改革后遗症，还是先天不足？

广东省佛山市编制办最近比较忙，面对媒体记者的频繁造访，工作人员显得有点应接不暇。

媒体之所以高度关注佛山的编制，与此前网曝该市大部制改革后各区副局长扎堆现象有关。在佛山市高明区市场监督管理局被曝出有10名副局长后，高明国土城建和水务局继而被曝副局长多达19名。

法治周末记者佛山调查发现，佛山市禅城、南海等其他四区也存在副局长扎堆现象。

机构越来越精简，领导队伍越来越庞大，这到底是“大部制”改革中的必然产物，还是大部制改革后遗症的初显？

一夜减少25个部门

提起广东大部制改革，人们自然会说起“顺德模式”。这个面积只有806平方公里的粤南小县，体制改革却一直走在全国前列。

曾经位居“珠三角四小虎”之一的顺德，作为改革的样板曾被广东省赋予准地级市行政管理权限，经济总量及GDP增长率等指标多年雄踞中国县域经济榜首，一度风光无限。

2003年1月8日，顺德正式并入佛山市，成为佛山的市辖区。七年后，一场暴风骤雨式的体制改革再次使这个粤南小县成了各界关注的焦点。

2009年9月，珠三角城市深圳、佛山顺德区、广州、珠海相继启动“大部制”改革。这是继国务院机构“大部制”改革之后，地方政府迎来新一轮的机构改革。

其中，顺德的变化，几乎是在几天内完成。

2009年9月14日上午，广东省委书记汪洋批示同意顺德大部制改革方案，当天下午，佛山市召开市委常委会作内部通报；15日上午，顺德区召开党委、行政、人大、政协四套班子党政联席会议，当晚，方案一并通报给各职能局局长；16日上午召开全区科级以上干部动员大会，宣布免除22名正局长，41个党政机构(含双管单位)及群团组织统一整合为16个大部，并确定16个大部负责人和副职人员名单；17日，各部领导全部进入工作岗位。

“41个党政机构大刀阔斧地调整到16个部门，其力度之大，创新之多，被外界称为‘石破天惊’。”顺德区组织部官员对法治周末记者说。

据记者了解，改革后，顺德区按照城乡发展规划、社会管理、经济建设等职能合并同类项，最终成立了16个部门。其中，党委工作部门6个，政府工作部门10个，精简幅度接近三分之二。

改革后的党委工作部门中，区委社会工作部是一个亮点，也是顺德的首创。顺德跨党政进行职能整合，将区委统战部、区外事侨务局、民族宗教事务局、工商联、残联相关的职责，农业局管理农村集体经济组织的职责，区民政局双拥优抚、基层政权建设、民间组织管理的职责，整合划入区委社会工作部。

“机构的调整几乎是在一夜中完成，没发生什么波动。”顺德区一位官员坦言，当地公务员队伍能如此淡定面对改革，与当时改革遵循的“人员一个不减”方针有很大关系。

“顺德大部制改革实际上是政府的自我革命，由于改革没进行人员分流，保障被改革者的利益，使得改革顺利进行。”这位官员分析说。

据记者了解，早在上世纪九十年代初，顺德已拉开体制改革的序幕。1992年，顺德成为广东省“综合改革试验县”，将56个党政机构精简为28个，各部门的内设机构精简了125个、临时机构撤掉了近100个，在编人员精简了223人。此为中国县级区划最早实施的大部制改革之一。

“1992年改革已精简了很多人，所以后来大部制改革，只是对机构职能进行调整，公务员人数没有减少。”顺德区区委组织部干部科副科长梁建勋说。

“顺德模式”从形成、到佛山市内推广，最终遍及全省25个县，仅用了一年零三个月时间，这种快节奏的背后是广东省急迫的改革决心。

顺德模式四区推广

大部制改革顺德试水成功后，为广东省其他地方大部制改革提供了鲜活的参照样本。佛山市其他四区的大部制改革紧跟其后。

2009年10月13日，佛山市政府召开机构改革大会，正式拉开了市级政府机构的改革大幕。

改革之后，市级政府机构共保留了市交通运输局、市城市综合管理局、市人力资源和社会保障局等六大部门，初步形成了“大交通”、“大城管”、“大社保”等大部门架构。2010年6月，禅城、南海、高明、三水四区启动大部制改革，宣布参照顺德的改革方案，各区均设16个党政机构。

此后一年时间内，佛山对政府机构再次作了调整。市国土资源局、市城乡规划局整合组建市国土资源和城乡规划局；市住房和城乡建设以及市城市综合管理局整合，组建新的市住房和城乡建设管理局。

在此次机构调整中，交通部门的职能得到了进一步的扩充。其中，原先属于建设部门、城管部门以及公安部门负责的轨道交通、道路基础设施、道路交通设施等的建设管理和维护职责，均划归了佛山市交通运输局。而在区级部门方面，禅城区更是重新组建了交通运输局，其他各区的交通运输部门职责也都进一步强化。

此外，“简政强镇”也是佛山大部制改革的主要内容之一。

狮山镇与容桂街道作为佛山乃至全国的经济名镇，人口规模、经济总量相当于内地一个中等城市水平，但行政体制却还是科级建制，这种“小马拉大车”的现状已成为阻碍两地发展的桎梏。

2009年11月9日，两地正式启动简政强镇改革试点。根据《佛山市简政强镇事权改革试点指导意见》(以下简称《指导意见》)，除需由区统一协调管理的事项外，在经济发展、社会管理等方面，依法赋予试点镇(街)县级经济社会管理权限。

“港澳通行证一般要到市级公安部门办理，而我们这边一些大的镇就可以签发。”佛山市编办行政机构编制科科长蔡国雄向法治周末记者介绍，佛山市通过区委托、授权等方式，在镇(街)设局或分局，行使区级相关职能部门委的审批、许可或执法权限。

蔡国雄解释称，上级主管部门派出(驻)镇(街)机构，实行双重领导体制，以镇(街)领导为主。

在容桂、狮山探索“简政强镇”的基础上，佛山市其他31个镇(街)也先后实行“简政强镇”改革，并将政府服务延伸到村(居)。

 

诸多利弊相伴而生

“以前办理证照，要找很多个部门，找来找去，至少花一个星期时间，现在办业务只要准备好资料交到一个窗口就可以了。”正在办理工商营业执照年检的王小姐对法治周末记者说，大部制下顺德市场安全与监管局新的窗口设置让她大感便利。

窗口的整合，让市民办事不用再跑来跑去；而事权的下放，更让市民和企业享受到家门口办事的便捷。

据记者了解，自2009年11月容桂街道试点简政强镇事权改革后，到街道行政服务中心办事的人从以前的每天100多人次一下子激增到了每天1000人次。

佛山大部制改革开启数年后，行政效率明显提高，但一些问题也相伴而生。

在中国传统行政格局中，上下对应，已成惯例，但顺德的“大部门”却与众不同。广东省、佛山市很多部门在顺德找不到职能对应的下级部门，有时候一份文件都不知道该发给哪个部门。

记者在禅城区采访时也颇有同感。记者试图通过禅城区委宣传部联系采访禅城区国土建设和水务局时，宣传科长杨晓瑜一时不知道和谁联系。

“他们以前内部有3个新闻发言人，不知该和谁联系。”杨晓瑜对记者说。

佛山市民张岚说，佛山四区的大部制改革推行后，各局更像是在一起合署办公，同时，由于各局局长都是由区委区政府领导兼任，一些弊端随之而来。

记者在禅城区国土建设和水务局采访得知，这里曾经是禅城区水务局的办公楼，大部制改革后，禅城区国土局、建设局、水务局、地震局、人防办和公共事业局合在一起组建了禅城区国土建设和水务局。有300多名工作人员在此上班，另外500多名工作人员则在其他几处办公地点上班。禅城区委常委、常务副区长卢建华担任局长。

在禅城区国土建设和水务局门口墙壁上贴着一张宣传画，宣传画上印有卢建华和区委区政府副秘书长赵军先后到城乡建设分党组、水务分党组和国土资源分党组进行调研的照片。而卢建华桌面牌子上的职务依旧是“常委”，并没有写“局长”。

张岚分析认为，虽然这只是一张普通的宣传画，但暗含诸多信息。其一，“三个分党组”说明，大局被人为地分成了三大块；其二，卢建华桌子上的牌子上写着“常委”没写“局长”，说明已兼任局长的卢建华的角色定位依旧是区政府领导。

“这样对各局的工作开展十分不利。工作人员每次都要跑到区政府去找局长汇报工作，很不方便。”张岚说。而知情人士透露，卢建华平时很少到局里面来办公。

除此之外，大部制对某些公务员的思想影响也开始显现。由于感到自己升迁渠道变窄，佛山一些专业性较强的公务员在升职无望的情况下，开始选择跳槽，从而造成公务员队伍中专业人才的流失。

知情人士向法治周末记者透露，大部制改革后，禅城区国土建设和水务局、禅城区发展规划和统计局先后有多名公务员辞职，跳槽到其他民营单位从事管理工作。

在诸多问题中，最引人注意的是各个局的副局级干部扎堆现象。

由于各区在大部制改革中基本都采取“编制不突破、人员不降级、人随事走”的办法，才会有本文开头提到的“一局10个副局长”，甚至“一局19个副局长”的状况。

据知情人士透露，这种现象在佛山各区普遍存在，大部分局的副局级官员人数已突破10名。

记者在禅城区国土建设和水务局核实相关副局长级别官员人数时，该局工作人员表示不愿意透露。不过，摆在办公楼一层的局办公室分布图显示，该局副局长级别官员的办公室共有11间，说明该局的副局长级官员至少有11人。

而佛山市南海区国土城建和水务局信息网显示，南海区国土城建和水务局领导班子成员更是达到了20名，其中局长1名、常务副局长4名、副局长13名，总规划师、总工程师各1名。

等待权力革自己的命

各区的局领导数目缘何越改越多？佛山市编办行政机构编制科科长蔡国雄向法治周末记者解释，这属于大部制改革过渡时期的做法。

但过渡时期有多长？蔡国雄说，目前无法作出估算。

“其实，我们珠三角一带政府官员官本位的思想并不严重，而且改革后确实减少了许多副职。”蔡国雄称，从佛山全市来看，各区的局领导职数总量已比改革前减少了一成以上。

为了改变这种副局长扎堆的现象，顺德区曾创造性地设立了“政务委员”和“局务委员”两职，前者是享受区政府领导待遇的副处级干部，并兼任各大局局长职务；后者则是解决改革后原各局副局长位置而设立的职务。

“因为副区长职务的人数国家有相关规定，如果各大局的局长都是区领导，原各局副局长不解决副区长待遇，心里会不平衡的，所以当时设立了‘政务委员’作为区政府领导并兼任局长职务。”顺德区组织部干部科副科长梁建勋向记者解释。

顺德区的“政务委员”一直沿用至今，但“局务委员”在试用一年后夭折。2011年初，顺德区又将“局务委员”重新改回成了“副局长”。“主要是对外沟通不便，市民们不知道‘局务委员’是什么干部。”梁建勋说。

曾长期在禅城区从事规划法规研究工作的谢伟明，对当地的规划审批有深刻的了解。“其实大部制下，各个部门合在一起，副局长人数数量看似很多，其实并不多。”禅城区发展规划和统计局原政策法规科副科长谢伟明对法治周末记者说。

谢伟明介绍，禅城区涉及到规划方面的行政许可每年有4000多件。而按照相关规定，此类行政许可必须要经过三级审批，即经办人、科长、副局长三级审批。以前规划局有4名专业性的副局长是可以满足审批要求的。现在合并后，专业性的副局长明显少了。

“其他副局长向领导汇报还可以，如果搞审批从风险性来讲是容易出现问题的。”谢伟明担忧，禅城实行行政许可倒逼机制，行政许可申请从窗口到出件超过7天时间的话，纪委的监控系统会亮红灯，相关人员又会被追责。

“副局长看了不批，行政效能又会降低，批了又怕批错。”谢伟明坦言，压力就像金字塔一样，集中到了这些副局长身上，“有的副局长白天要开会，只有晚上搞审批。有些副局长为搞懂其他领域专业知识，不得不重新捧起书本。”

但是，若盲目增加单位领导数，大部制改革将会走入机构越精简人员越膨胀的怪圈。如何创新人事制度，成了大部制改革热议话题。

蔡国雄认为，可探索干部职级与职务分离的制度，实行工资待遇和职级挂钩，探索建立公务员职位分类管理制度，健全公务员职务序列和管理办法，彻底打破“官本位”，从根本上解决干部激励问题。

“可以尝试给一些专业性人员解决总工程师这类身份，既可以解决待遇，又可以发挥其特长。”蔡国雄说。

而有专家认为，官员们在因为改革而涉及自身利益调整的时候，关键是要敢于舍弃自己的利益。

但平衡各方利益，等待权力自己革自己的命，这显然不是佛山能解决的问题。

责任编辑：黄一帆

文章来源：http://www.71.cn/2012/0330/663280.shtml