中国科技体制改革：从峰回路转到越走越宽

 

世界科技体制：集中、分散两相宜

世界性科学技术体制化发生在17世纪60年代，以形成组织化和制度化的科学研究和科学交流活动为标志。总的来说，世界各国的科技体制园各自的政治、经济、文化和社会制度的不同而各有千秋，但从起源上看，大致可以分为两种基本的模式。

第一种是分散型(pluralistic)模式，以1660年成立的英国皇家学会为代表。这种模式下相关资源分配给各个不同的独立的、自主的部门，社 会团体化的科研机构成为主导力量，科学家租各类科研机构高度分散在大学、企业和政府机构中，与该体制相适应的多元化的科研经费渠道有效地支撑着多元化的科 研组织。科学团体、学会一般没有领导和管理权，不直接领导实体的科研机构，因而在国家科技发展中的地位常常没有确切的明文说明。以英国皇家学会和美国国家 科学院为例，由于这两个机构基本上都是一种虚体的组织，在其学会(科学院)章程中均没有提及有关法律地位方面的内容。

第二种是集中型(centralized)模式，以1666年成立的法兰西科学院为代表。这种模式以国家建立的科研机构为主导，有一个中央机构控制着 各部门的预算、研究活动的计划和组织等资源分配，优秀科学家和高水平的科研单位被相对集中于由国家拨款支持的国家科研中心。一般来说国立综合性科研机构在 国家的科技事业发展中通常扮演着十分重要的角色，相应地，这些科研机构的法律地位也比较高。如法国国家科研中心在其章程(1982年)中明确指出："国家 科学研究中心是属于科学技术方面的国立公共机构．接受政府主管科学研究的部门的领导"。又如饿罗斯科学院在其章程(2001年)总则中指出，俄科学院是" 俄罗斯最高学术机构"，"具有国家地位"，对整个国家的科技发展规划和政策制定能产生重大的影响和作用，其院长由俄罗斯总统任命。

目前，世界上多数国家的科研体制介于分散和集中两类模式之间，即使在美国这样高度分散的科技体制中，也有相对集中的国立科研机构，如国家实验室等研究实体。

中国科技体制的建立、发展从一开始便走上了相对集中的道路，这是由我国自身的历史国情所决定的。

中国科技体制：集中力量办大事

以1915年成立的中国科学社和1916年成立的地质调查所为标志，中国进入了科技体制化建设的起步阶段。与世界发达国家檑比，中国科技体翩的建设晚 了约两个半世纪。如同其他科学后进国家一样，在推进科技体制化的初始阶段，中国也必然是按照先进国家的科技体制模式进行"壳隆"。可见，中国的科技体制从 一开始就是移植国外的，而非内生性的。

1928年，中华民国中央研究院的成立标志着中国科技体制的初步确立。其主要特征是，法定中央研究院作为国家学术研究的最高机关，下属研究所成为国家 综台科研中心，经费来自国家拨款；聘请最有成就的科学家组成评议会(始于1935年，并于1948年建立院士制度)，负责对全国科学研究进行指导、联络和 奖励；在政府系统以外，虽然还有其他渠道建立的科研机构，但国立科研组织在国家的科技体制中始终占据主导地位。旧中国时期的科研力量可以说是微不足道的， 至1949年全国科研机构只有区区30多个，自然科学方面的专业人员约500人，科研经费支持强度也比较低，总体上处于以地学和生物学为先导的基本学科建 设阶段。

新中国建立伊始，1949年11月，以前中央研究院和北平研究院作为基础的中国科学院宣布成立，这标志着中国国家科技体制的真正确立。根据国家发展建 设的实际需要以及科研学科带头人的具体情况，中国科学院相继组建了一批研究所，基本上把旧中国从各种渠道发展起来的科研组织都吸收进来并加以改造和重薪组 合。1955年全国科研机构达到840多个，从而为新中国科技事业的大发展奠定了坚实有力的组织基础和保障。杨振宁先生曾评价道："新中国通过人才的训 练，通过科研机构的建立，通过工业的发展，可以讲近代的科技在中国本土化了。"50年代初在中华人民共和国中央人民政府的组织架构中，中国科学院还作为政 府部门(隶属政务院)承担着金国科技事业的行政职务。1955年6月成立中科院学部对，中央认定中国科学院为国家"最高学术机关"。1958年10月国防 科技委员会成立，1月国家科学技术委员会成立，与中科院一起初步形成了新中国较为完善的科研管理体制。随着"向科学进军"、12年科学发展远景规划的制定 和实施，中国的科学研究系统按照"集中力量，形成拳头，进行突破"的原则形成了五大方面军，即中国科学院；高等院校；中央产业部门科研机构；地方研究机 构；国防科研机构。至此，中国的科技体制全面系统地建立起来。

新中国成立后的短短十几年间，很快建立起了比较完整的组织体系和基础设施，相继取得一系列重大科技成果，在整体上以较快的速度显著缩小了我国科学技术 同世界先进水平的差距。这一历史实践表明，在当初经济发展水平极为低下、科研基础极为薄弱的中国，是无法按照英美的发散型科技体制模式向前发展的，只能 是"好钢用在刀刃上"、"集中力量办太事"。政府直接组织科技规划、计划的制订和实施，并直接管理科研机构，其人力、经费、物资等完全由政府按计划统一调 配。在国际封锁、国内科技资源稀缺的条件下，这一体制能够将有限的资源向战略目标领域进行动员和集中。无疑，在当时的历史条件下这一体制基本上是成功和有 效的，如原子弹的研制，全国先后有26个部(院)和20个省、市、自治区的900多家工厂、科研机构、大专院校参加"全国一盘棋"的联合攻坚会战，短短数 年时间便告成功，迅速奠定了中国核大国地位。

 

中国科技体制改革：峰回路转，越走越宽

1978年以前，我国基本上模仿苏联的科技发展体制，实行一种自上而下的计划式科技体制，实施赶超发展的战略，目标是在较短时间内赶上和超过世界先进 水平，采用的是科研院所、高校、企业、国防科研相互独立的结构，以计划来推动科技项目和任务，带动技术的转移。这种体制在当时我国特定的历史环境下有其高效、适用的一面，但进入20世纪70年代末期这种计划式的科技体制越来越受到挑战。一方面，世界新技术革命浪潮"声驱千骑疾，势卷万山来"，汹涌澎湃的新 技术狂飙导致几乎所有学科领域都发生了深刻变化，大量科技成果被迅速推广应用，带来社会生产力的巨大变革，极大地促进了全球的经济增长和产业结构调整。另 一方面，国际上国与国的竞争变得更加复杂，由单一的军事竞争、经济竞争逐渐转向以科学技术为核心的综合国力竞争。我国在十一届三中全会以后，国家发展战略 也逐步转变为有较强经济指向的赶超型战略，要求科技战线为经济建设做贡献，同时社会与经济发展对科学技术提出了多层次、多元化的迫切需求。

在这种时代背景下，我国原有的计划式科技体制深层结构中存在的固有弊端日益显现出来，有的甚至根深蒂固，影响至今：

首先，原有科技体制是一个自封闭的垂直结构体系，科研单位只对上级领导部门负责而缺少与社会及企业之间的横向联系，科研与生产严重脱节，形成科技和经 济之间"两张皮"现象。企业方面科研创新能力很弱，由于R&D投入严重不足，大部分规模以上的工业企业都没有研究开发活动，常常陷入引进、落后、 再引进、再落后的恶性循环局面。

其次，缺少一种公平的科技成果有偿转让机制，研究成果被视为公有财产，不利于研究成果的推广应用和技术扩散。科研机构自身难以从研究成果上得到收益，在经济上缺乏自我发展的能力。国家经济政策与科技政策之间缺乏有机衔接，甚至存在相互矛盾的现象。

第三，科研部门条块分割现象十分严重，科技资源配置分散重复、效率低下、浪费严重。如美国发射的NODIS资源卫星，其数据接收站在美国本土只有16套，俄罗斯装备了8套，欧洲大部分国家只装备了一套，可我国在已建成30套后，一些地方和单位仍计划再建设50套!

第四，在科研院所内，国家用行政手段直接管理过多，存在着"大锅饭"现象，科研单位缺乏自主权，不利于调动科研机构的主动性与积极性，同时也导致人员 结构和知识结构老化、僵化，抑制了科技人员的创造性。因此，科技体制改革势在必行。改革开放后，我国对科技体制的改革也逐渐提上议事日程，其核心是促进科 技与经济结合，加速科技成果转化，充分发挥科技第一生产力的作用；主要任务是调整科技系统的组织结构，改革科技人员的管理制度，转变科技工作的运行机制。 从时间发展顺序上看，大致可将我国科技体制改革分为如下几个阶段：

1978年——1985年：试点、探索

1978年，邓小平在全国科技大会上指出，"实现四个现代化，关键是科学技术的现代化。没有现代科学技术，就不可能建设现代农业、现代工业、现代国 防。没有科学技术的高速发展，就不可能有国民经济的高速发展"，充分表明了中国政府对如何利用科技进步推动经济增长寄予了很高期望。在该时期，我国经济津 制改革率先从农村开始，继而带动企业改革，随后相继触发了计划、金融、财务、商业以及物资流通、价格管理等多方面的改革，很快形成了国内改革的大趋势。

无疑，农村改革的成功经验对科技体制改革起到了启示作用，农村改革政策中如"允许一部分农民先富起来"、"生产责任制"、"以粮为主，多种经营"等，以及 由此产生的新事物，如联产承包、多种形式的联合经营组织等等，在科技体制改革中成为可资借鉴的经验。在这一阶段，我国科技体制改革尝试着逐步扩大科研机构 的自主权，鼓励发展横向联系，开始实行科研责任制和合同制，初步发展了技术市场和技术贸易。1980年10月23日，陈春先建立了中国首家民营科技实业机 构——北京先进技术发展服务部，犹如星火燎原，从此各类技术经营实体在全国迅速增加。

1985——1992年：全面展开

1985年3月，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》的出台标志着我国科技体制改革从1978年以来科技界自发进行的、探索性质的阶段进入到了有 领导的、全面展开的新阶段。该《决定》指出科技体制改革的根本目的是："使科学技术成果迅速地广泛地应用于生产，使科学技术人员的作用得到充分发挥，大大 解放科学技术生产力，促进科技和社会的发展"，并明确提出全国主要科技力量要面向国民经济主战场，为经济建设发展服务。

这一阶段的重点是放松科研机构的管治，改革拨款制度，指导思想是落实"经济建设要依靠科学技术，科学技术要面向经济建设"的方针，主要政策走向是"放 活科研机构、放活科技人员"，政策供给集中在技术市场、拨款制度、组织结构及人事制度等方面。如科技机构管理模式调整为由国家直接控制为主转变为间接管 理，实行政研职责分开，扩大研究机构的自主权；在政策和法律上承认技术成果也是商品，建立有偿转让机制，通过经济利益加强研究机构同生产单位的联系；支持 民营科技企业发展，鼓励科技人员设立从事技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务和技工贸、技农贸一体化经营的民营科技企业；建立高新技术产业开发试验 区，并给予优惠政策；改革拨款制度，依据科技活动特点与分工对全国各类科研机构的科研事业费实行分类管理。

尤其是拨款制度的改革，从资金供应上改变了科研机构对行政主管部门的依附关系，迫使其通过主动为经济建设服务，争取多渠道的经费来源，同时用商品经济规律调整科技力量布局，扩大全社会的科技投入。

此项改革进展比较顺利，到199／年中央级科技开发机构实现了事业费减拨全部"到位"，在全国县以上政府部门所属的5074个自然科学研究机构中，有1186个不再要科学事业费。

1992——1998年：调整、深化

以1992年邓小平"南方谈话"为标志，中国经济体制开始迈人新的发展阶段，同时科技体制改革的方向调整为"面向"、"依靠"加"攀高峰"，科技发展 从三个层面上进行布局，即面向经济主战场，发展高科技及产业和加强基础研究；主要政策走向是按照"稳住一头，放开一片"的要求，分流人才，调整结构，推进 科技经济一体化的发展。

"稳住一头"有两方面的涵义：一是国家稳定支持基础性研究，开展高技术研究和事关经济建设、社会进步和国防事业长远发展的重大研究开发，形成优势力 量，力争重大突破，提高中国整体科技实力和发展后劲，在国际前沿保持一支精干科研队伍。二是对研究机构分类定位，优化基础性科研机构的结构和布局，为准 备"稳住"的科研院所提供现代科研院所的组织体制。

为实现"稳住一头"的目标，1993年全国人大通过了我国第一部科学技术基本法——《中华人民共和国科技进步法》，明确规定："全国研究开发经费应当 占国民生产总值适当的比例，并逐步提高"。1995年中共中央、国务院《关于加速科学技术进步的决定》出台，确定了科教兴国战略。

"放开一片"则是指放开各类直接为经济建设和社会发展服务的研究开发机构，开展科技成果商品化、产业化活动，使之以市场需求为导向运行发展，对国家经 济建设做贡献。主要政策措施有：鼓励各类科技机构实行技工贸一体化经营，或与企业进行合作开发、生产和经营；赋予有条件的科研机构国有资产经营权，支持其 投资创办科技企业，依法享有投资收益；支持有条件的科研机构以多种形式进人大中型企业或企业集团；推动社会公益科技机构成为新型法人实体。这类机构主要依 靠国家政策性投入、社会支持和自身的科技业务创收运行，参考外国非营利机构的运行模式，建立自我积累、自我运作、自我发展的机制，实行社会化监督和管理。

然而由于多方面的原因，科研机构进入或转为企业以及公益性科研机构转为非营利性机构的进展比较缓慢。

 

1998——2006年：自主创新

该阶段对我国科技发展战略和科技体制改革进行了实质性调整。1998年，中国科学院提出《迎接知识经济时代，建设国家创新体系》的建议报告得到国家支 持，1999年中共中央、国务院《关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》的发布，以及2004年至2006年国家中长期科学和技术发展规划的 研究、制订和纲要颁布，显示出加速科技成果产业化，加强国家创新体系建设，重点提高企业创新能力，构建以企业为核心、产学研互动的技术创新体系等方面成为 这一时期的主要政策走向。

（1）加快科研机构改革。为了减少独立的国家属应用研究机构，鼓励企业建立自己的应用类研究机构，使之真正成为技术创新的主体，1998年以后，国家 部委所属376个技术开发型研究院所分两批进行整体企业化转制，成为科技型企业、科技中介服务机构或者进入企业。为此，1999年政府出台了一系列相关政 策，随后国防科技体制也通过改革成立了10大集团公司。

（2）推进科技成果转化。1999年国务院办公厅转发的科技部等七部门《关于促进科技成果转化的若干规定》及出台的相关政策有较大突破。

（3）围绕技术创新推出新政策。颁布了关于建立风险投资机制若干意见的条例(1999)，以促进风险投资在中国的发展；设立科技型中小企业创新基金 (1999)，以促进中小科技型企业的发展；原国家经贸委和科技部相继提出了"技术创新工程"，以促进企业和地区的创新工作；推出了以提高产业创新能力为 目标的创新政策。

（4）建设国家创新体系，增强自主创新能力。2006年2月国务院发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》，指出到 2020年全社会研究开发投入占国内生产总值的比重提高到25％以上，力争科技进步贡献率达到60％，以上，对外技术依存度降低到：30％以下。通过深化 科技体制改革，进一步消除制约科技进步和创新的体制性、机制性障碍，有效整合全社会科技资源，推动科技与经济的紧密结合，形成技术创新、知识创新、国防科 技创新、区域创新、科技中介服务等相互促进、充满活力的国家创新体系。

改革盘点：成绩斐然，问题突出

经过20多年的改革与发展，我国科技体制改革取得了显著的成就：科技与经济两张皮的问题有了根本改观，科技对传统产业的改造和升级、对经济结构的调整 以及高新技术发展的作用明显增强；科技经费的配置格局朝着以企业为主体的方向发展，推动了企业成为技术创新主体的进程；产学研之间的不断结合大大加速了科 技成果的转化、推广和应用；科技服务体系得到完善，逐步形成了组织网络化、功能社会化、服务产业化的科技服务体系。同时，改革极大地增强了科技界的创新意 识和市场意识，科研环境也有明显改善。

无疑，从改革效果与目标的吻合程度看，我国科技体制改革确实取得了明显成效，整个科学技术事业发展的面貌焕然一新。但由于实施的是渐进的、目标不断调 整的模式，即使改革至今，我国的科技体制仍不是一个真正与市场经济相符的科技体制，原有体系的许多深层次问题尚未彻底改革，而一些新的结构性问题却又开始 显露出来：

国家宏观科技管理体制没有理顺，调控能力明显不足。我国科技体制改革一直以科技成果的市场化为目标，确立了企业是技术创新主体的改革道路，重点是针对 科研院所和高校科技人员，但国家宏观的科技管理体制并没有根本性的改变。科技和经济在国家层次上的决策机制至今存在诸多弊端，军口民口的创新活动难以在国 家层次上进行统筹协调。

科技管理、评价和监督机制关系不顺。科技发达国家的经验表明，加强对科技项目和目标的监督和评估，是提高国家科技资源效率的重要手段。而我国管理机构 与评价、监督组织混合，管理职能与评价功能不分，始终缺乏一个独立的评估和监督机制。许多重大科技计划从策划出台到预算、实施、完成，都是各部门自己确 立、验收，并缺乏事后的评价。许多科技经费得不到应有的监督，造成相当大的重复、浪费甚至腐败问题。

研究所管理的体制问题尚未从根本上解决。扩大研究所管理自主权是科技改革的重要措施之一，但在实施过程中由于国家宏观管理体制改革相对滞后，政府职能 并没有重大转变，研究所的微观管理受到多方面约束，其作用和地位实际上被削弱了。科研经费拨款制度的改革事实上加大了上级主管部门的决策权，缩小了研究所 在资金投向方面的决策权，导致研究所的整体功能下降。

市场化改革对基础研究和公共科技事业发展负面影响较大。由于体制改革以在市场中的生存能力为判断标准，一些应用类院所和工科类院校成为改革的最大受益 者，而一些市场效应不明显的研究机构，如基础类科研院所、公益类系所的科研工作却反受其累，受到不小的负面冲击。国家基础研究经费占R&D经费的 比例有所下降，长期徘徊在5％一7％之间，远低于发达国家15％一20％的水平。在科学技术为经济建设服务的大战略下，"放开一片"的应用、开发研究得到 了更多的重视和更好的发展，而"稳住一头"的基础研究没有能够达到预期目标，可谓"收之桑榆，失之东隅"。

展望明天：而今迈步从头越

2005年10月，美国国家科学院、国家工程院以及两院下属的医学研究所在其共同完成的一份报告——《迎接风暴——振兴美国经济，创造就业机会，建设 美好未来》中提出了四项科技政策建议，以确保21世纪美国能够继续在科学与工程方面保持领先地位，进而成功地进行国际竞争，持续地保障国家繁荣。该报告其 中一项重大建议就是针对创新激励和投资环境的，为了建设最适宜科技创新的体制和机制，该报告提出了雄心勃勃的目标："确保美国是世界上进行创新的首选之 地"!

我国科技体制改革发展到今天，成就巨大，成效显著，当属来之不易，但至今我国科技体制中仍有许多深层次的问题需要解决。一个符合中国国情、符合市场经 济体制的科技体制，是确保我国科技、经济长期发展的必然基础，未来改革的重点首先是真正建立与市场经济相适应的科技体制。具体来说，包括与市场经济体制相 符的科技体制所需要的基本法律框架，政府与市场的关系，科研院所的治理结构，社会力量的发挥，政府在国家科技发展中职能的定位，科技资源的使用和监督等 等，这些都是迄今仍在制约我国科技发展的重要因素。

从上个世纪初中国开始步人科技体制化建设算起，在将近一个世纪里，中国的科技发展事业经历了移植播种、艰难创业、快速跃进、改革调整的不同阶段，可谓 曲曲折折，筚路蓝缕，但又百折不挠，一往直前。值得期待的是，当代世界科学技术的创新变革为我国提供了后来居上、跨越发展的重大历史性机遇。"青山遮不 住，毕竟东流去"，可以肯定，传统和现代的紧密交织、中国与世界的日益融合将会推动我国的科技体制改革、科学技术事业继续向前生机勃勃地演进下去。

【作者单位：中科院科技政策与管理科学研究所】

责任编辑：黄一帆

文章来源：http://www.71.cn/2012/0529/673388.shtml