部分官办慈善组织去行政化转型提速

 

汶川地震赈灾捐赠井喷，把中国的慈善水平至少提升了十年以上。2011年，慈善在我国遭遇多事之秋。郭美美、卢美美、河南宋基会等戏剧性事件连台上演，频频发酵。社会公众对慈善组织发起了“质疑风暴”、“问责风暴”，官办慈善机构的公信力更是被推到了舆论的风口浪尖。我国慈善业能否根治病灶，走出公信危机，重塑健康新自我？

事实上，多事之秋孕育转型之机。2012年7月12日到14日，也即慈善“质疑风暴”发生一年后，首届中国公益慈善项目交流展示会在被誉为“最慷慨之城”的深圳闪亮上演。500多家公益慈善组织，成千上万个公益慈善项目，诠释着上善若水、大爱无垠。半月谈记者对百余家公益慈善组织深度调研后发现，中国公益慈善组织正处在变革创新的节点：价值理念重塑、发展模式转型、组织形态嬗变、项目创意拓展、监管立法跟进……

“穷则变，变则通，通则久”。变革刚刚破题，转型远未完成，重拾公众的信任尚需时日。但是，被伤害的全民慈善热情可望一点一点得到修复，“人人皆可公益”的现代慈善火炬依然在接力燃烧。

慈善，社会财富的另一种分配方式，可成为初次分配和政府转移支付的补充；行善，社会文明的一把标尺，人类同情心的天然表达，将源源不断释放出正能量。

新组织形态催生慈善转型新格局

经历了多事之秋的空前冲击波，在尚未消散的信任危机中，中国公益慈善事业开始艰难而理性地谋求转型发展契机。去行政化、去垄断化、去暗箱化，改革潮势不可逆转；回归民间本色、松绑社会组织，建设性力量期待生成。

从官办慈善会自我革新，到非公募基金审批权下放、民办非企业草根组织直接登记，这一系列改革创新试验尽管还“在路上”，但已深度触及组织架构、治理结构、运行机制和实践方式，正在孕育着未来我国公益慈善新格局、新生态。

部分官办慈善组织去行政化转型提速，还原民间本色

今年7月，中民慈善捐助信息中心发布的首份中国慈善会发展报告称，截至2012年6月，全国共有县级以上慈善会1923家。对30家省级以上慈善会调研发现，29家慈善会会长、理事长均为现任或曾任公务员，其中，8成多享受省部级待遇。

诚然，由于历史渊源，在我国公益慈善组织发展初期，各地慈善会、红十字会、青少年发展基金会和宋庆龄基金会等，在卫生、民政、共青团和统战等部门和单位的支持下，发展较快，长期承担相关政府部门委托的工作任务，承担在紧急状况下运用政府资源和动员社会资源的职能。

然而，慈善的本质属性终究是民间性。中外慈善事业发展到今天，已经主要不再是政府行为，而是社会行为。接受半月谈记者采访的百余家公益慈善组织有关人士普遍认为，由于政府代办代管的背景，一部分官办慈善组织存在论资排辈、效率低下、自主性差、不透明、不规矩等现象，让其饱受诟病。

受访的大多数慈善组织人士同时表示，当前亟待对部分有政府背景的慈善会和公募基金会等去行政化、去垄断化，鼓励更多的民间机构和社会人士依法独立运作，与官方慈善机构互补、合作、竞争。

作为深圳最大的官办慈善组织，深圳市慈善会的官办身份近年来不断受到质疑和挑战。深圳市相关部门不久前完成深圳市慈善会改革调研报告，一场全新的变革即将破除这家官办慈善组织的行政化色彩。

半月谈记者从这份调研报告获悉，深圳市区两级慈善会每年接受捐款占到全市70%以上，这对全市其他近20家公募基金会来说并不公平。结余的善款又没有及时以救助项目方式实施，几乎都沉淀到市慈善会的捐款账户上。而全市近800家具有服务和项目承接功能的公益慈善组织却无法从中得到资金支持。

在深圳市慈善会的官方网站，半月谈记者看到一份发布于2008年2月15日的章程，尽管章程已将深圳市慈善会定性为具有法人资格的公益性、非营利社会组织，但人们还是习惯于将其当做一个政府机构。事实上，我国各地慈善会法定代表人大都是当地民政部门相关负责人。深圳市慈善会也不例外，深圳市民政局原局长刘润华在任时曾长期担任深圳市慈善会法定代表人。

从2010年开始，深圳借鉴行业协会商会体制改革经验，对具有政府背景的公益慈善类和社会服务类社会组织进行去行政化和去垄断化改革。2011年6月，刘润华毅然辞去深圳市慈善会法定代表人职务。

“这并不是心血来潮。”刘润华对记者说，我们国家从计划经济走过来，开始时很自然就形成各级政府、各有关部门垄断慈善组织和慈善的资源，这在初期有合理性。“现阶段，政府应有意识退出，让社会组织回归其本来的民间属性，成为社会建设的主体，形成与市场经济发展方向相适应的新的社会治理结构。”

对于改革后的深圳市慈善会，其官方网站公布的组织结构图显示：该组织设有理事会、监事会、会长、常务副会长、秘书处，深圳市民政局局长不再担任市慈善会常务副会长兼法定代表人。分区会长联席会负责联系深圳各区、街道、社区慈善会。

深圳市民政局将来仍然履行对全市慈善组织的登记管理职能，发挥行业指导作用，推动制定并落实相关立法和决策。但是，一旦改革，深圳市民政局对市慈善会将从业务主管单位改为业务指导单位，二者行政隶属关系将取消，在职能、人事、财务、资产和办公场地推行“五分开”，实现政社分离。同时，深圳市慈善会基金会职能将从市慈善会剥离出去，成立社团化、民间化的深圳市慈善基金会。深圳市慈善会保留行业协会职能的社团法人登记，实现“会会分开”。

正在探索官办慈善组织新业态的不止是深圳市慈善会。原属官办的中国扶贫基金会，也逐步走上去行政化蝶变之路。虽然管理有层次、人员有分工，但是基金会里的职位不再和政府级别挂钩。该基金会秘书长王行说：“以前秘书长可能相当于正厅长级别，现在就不是了。我们也没有了事业编制。”

改革后的中国扶贫基金会也不用行政力量去募捐，主要采取市场推广手段。中国扶贫基金会和百胜餐饮集团合作开展了“捐一元，献爱心送营养”活动，整个劝捐过程很流畅。

据记者调查，积极回应公众关切，上海、北京、大连等城市也尝试官办慈善组织的去行政化及转基金会。2012年全国两会刚结束，北京市民政局宣布，今年将推动公务人员逐步退出慈善组织。去年北京新登记社会组织348个，其中基金会管理层已无公务员身影。首都慈善公益组织联合会副秘书长程立岩介绍，目前联合会的百余家会员单位中，70%已去行政化，无政府背景，无公务人员兼任领导。

然而，也应看到，“事实上，完全去行政化不现实。不仅我国，每个国家都有政府背景的公益慈善组织。”在首届慈展会发布会上，民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中表示，不能简单理解行政化就是政府特权和资源垄断，不是对所有公益慈善组织都去行政化。徐建中认为，我国慈善组织应多元化发展，互补协作。

 

民间公募基金倒逼体制破冰，非公募基金踊跃参与第三次分配

当官办慈善组织开始酝酿变革，以壹基金为代表的民间公募基金已经先行一步，走在了创新前沿。壹基金最早是由李连杰发起成立的国际性公益组织，但在落户中国内地时遭遇了身份难题。

李连杰曾与中国红十字总会合作，成立了“中国红十字会李连杰壹基金计划”，成为挂靠在中国红十字会下面进行公募的专项基金，没有自己的独立账户和公章。几经辗转，上海李连杰壹基金公益基金会以私募基金会的形式注册成立。李连杰曾在一次电视访谈节目中自嘲：“壹基金这孩子虽然还健健康康的，但它没有身份证，没上学。”

2010年底，正在实行社会组织新政的深圳市民政部门向壹基金伸出了橄榄枝。2011年1月，四处碰壁的壹基金绝处逢生，在深圳以公募基金登记。

据半月谈记者最新了解，作为地方性公募基金会，壹基金目前的公募行为还只能在登记的地域内进行，但接受捐赠可以跨地域。将来运作壮大后，如有需要，也可以从地方登记的基金会改为全国登记。壹基金成功破冰，中国有了第一个民间的公募基金会，被视为中国慈善事业重大体制转型的积极信号。

中国目前已有的公募基金会绝大多数由政府各部门创办，民间慈善团体多挂靠到官方主导的公募基金会来开展公募运作。例如，在中国红十字基金会(红基会)官方网站上记者看到，挂靠红基会的公益项目就达到几十项，包括崔永元公益基金、长江公益基金、嫣然天使基金等，多数都是个人或者企业发起。

特别值得注意的是，最近短短几年，异军突起的国内非公募基金会数量已经超过公募基金会，为中国企业及企业家实现个人公益理想、承担企业社会责任搭建了新平台。半月谈记者专题调研中，受访的不少企业家已不再仅仅通过官办慈善机构捐赠善款，而开始建立自己的非公募基金会，从被动、临时、以突发事件为主的捐助走向主动、长期、独立且有系统的捐助。

“中国首善”、福耀玻璃集团董事长曹德旺捐款累计超过50亿。2011年5月，曹德旺家族捐出35.49亿元等值股票，成立了河仁慈善基金会，开了中国捐赠股权设立非公募慈善基金的先河，为更多企业家和富人股捐趟出新路。河仁自身并不执行项目，国内慈善机构均可向其申请项目资助，符合条件的签订合同获得资助款项，并无条件接受河仁的全程监管，个人不得侵占、私分、挪用。

不同于传统的公募基金，非公募基金可以独立自主确定基金会的使命和愿景，确定公益项目和善款资助方向。记者注意到，河仁主要把救灾、济贫、助学等作为资助方向，此外，平素修炼佛家心慈悲怀的曹德旺父子还捐巨资，在普陀山、九华山等地兴建万佛塔，鼓励宗教人士积德行善。

南都公益基金会是民政部批准成立的非公募基金会，其原始基金1亿元人民币来源于上海南都集团有限公司。该基金会理事长徐永光说：“我觉得最满意的还不是具体的成功项目，而是南都基金会理事会良好的治理结构。”

徐永光认为，秘书处和理事会的关系是治理结构当中最核心、也最难处的一种关系。他任秘书长期间，曾去温州谈好了在当地建一所旨在改善农民工子女成长环境的新公民学校，理事会多次派工作人员考察后提出不同意见，然后理事长又带人到温州谈判。直到大半年后，理事会才表决通过，形成了一个完美的实施方案。徐永光说：“如果没有南都公益基金会这样一种治理结构，没有理事会这样反复打磨，就不会有这样的完美结果。”

在华民慈善基金会理事长卢德之看来，非公募基金会作为民间组织，在了解具体的社会问题和受助群体需求方面比政府更具优势，可以直接瞄准政府公共服务的薄弱点发力，更加快捷、直接地作用于受助群体。

记者调研中了解到，非公募基金多由企业、企业家投资设立，在组织管理上往往引入很多商业操作经验，凸显公益创新能力。深圳桃源居基金会借助企业开发地产的成熟经验，帮助完善桃源居社区自身造血机制，促使这个现代服务型社区被联合国有关机构评为全球理想人居社区。

首次将公益创业投资理念引进中国内地的是新公益伙伴(NPP)。2006年11月，新公益伙伴在香港成立，在运行一年多之后，NPP在境内成功注册为NPP公益创投基金，被称为中国内地第一家具有公益创投概念的公益组织。

友成企业家扶贫基金会，也将创业投资理念引进公益领域。友成基金会理事长兼秘书长王平接受半月谈记者采访时说，现有的非公募基金会多委托专业的理财公司打理，友成则是国内首个注册成立自己资产管理公司的非公募基金会。王平说，友成资产管理公司的运作有非常严格的管理流程，在机制上保障受托管理基金资产的安全、可控和保值增值。资产投资必须经理事会批准，理事会下还设有专门把关的风险控制委员会。

友成基金会常务副理事长汤敏说，以往人们认为基金会公益创投不可以追求经济回报，只能以社会价值体现投资意义，但现在，利润与社会影响力共存的投资回报模式正受到更多人认可。

记者调研发现，除了企业基金，媒体基金“长袖善舞”，正成为推动公益慈善事业的一大生力军。媒体和公益慈善机构联合开展公益活动，已经屡见不鲜。在此基础上，不少媒体发挥自身优势，整合企业、读者和各种社会资源，成立专项公益慈善基金，如京华天使基金、百度基金、南都公益基金会、腾讯公益慈善基金会等。

去年，深圳报业集团等多家媒体单位发起成立了深圳市关爱行动公益基金会。关爱基金会很多个案救助是通过这样的程序完成的：媒体对需要救助的对象进行报道——市民反响热烈并要求捐助——关爱基金会筹款——基金会对救助对象进行帮扶——媒体跟踪报道善款流向和帮扶效果。

就在去年，我国非公募基金会数量首次超过了公募基金会。针对此，许多受访慈善人士向半月谈记者表示，如果将管理登记权限都放在中央和省级民政部门，工作量实在太大。一旦下放权限给地方，非公募基金会能更快捷更方便地登记，可以解放更多的爱心生产力。

民政部部长李立国今年初在全国民政会议上称，“将下放非公募基金会的审批权”。7月13日，在全国民政工作年中分析会(在深圳召开)上，李立国向全国各省份民政厅局长强调，“继续下放符合条件的社会组织登记管理权限”。半月谈记者从现场获悉，“江西、广东等省下放了非公募基金会登记管理权限”。

李立国还在别的场合透露，对公募基金会，将来仍然是严格审查、合理布局、宏观调控，这是各国通例；但对成立非公募基金会，对其发起人、理事中近亲人数、命名、每年公益支出的资金数量以及办理程序等，政策都会比较宽松。

腾讯公益慈善基金会执行秘书长窦瑞刚认为，这将有利于改革开放以来先富起来的个人和企业，通过设立非公募基金会的形式，让企业财富流向公益慈善领域，进入社会财富的第三次分配，作用于中国社会建设。

 

草根公益组织：盼来免挂靠，有了孵化器

比起官办慈善机构和基金会，近年来各种草根公益组织更如雨后春笋，数量激增。它们天生具有平民性，为普通人尤其是大学生投身公益慈善所优选。这些以往通常被列为非政府组织(NGO)、非营利组织(NPO)的草根社会组织，现在统一有了个法定的称呼：民办非企业单位。半月谈记者注意到，首届慈展会获得参展资格的538家参展单位中，民办非企业单位共263家，基金会103家，企业135家。慈展会主会场面积最大的6号馆，成了草根公益慈善组织尽展风流的天下。

民间助学组织灯塔计划执行理事甘宁告诉半月谈记者，灯塔计划先后组织3000多人次下乡义教，大部分义工是来自高校有公益情怀的大学生。参与这种公益活动，给这些心态开放但生活阅历扁平甚至有些自闭的新生代青年人，打开了一扇大门。正如一位有识之士所言，从这里可以更便捷地沉到社会的底层和平民的日常，在城市的边缘、在大山的深处、在辽阔的乡野，发现原来还有另一方收获成熟的沃土和撞击灵魂的课堂。

然而，长期以来，登记管理机关和业务主管单位双重登记管理体制，大大制约了民间草根公益组织的发育和公益青年群体的壮大。社会组织登记需要找到主管单位挂靠，而很多有资格充当主管单位的机构嫌麻烦或害怕担责任而拒之，导致一些社会组织长时间内属于没有名分的“黑孩子”，或寄人篱下难以长大。

据统计，目前，我国每万人拥有社会组织的数量，大大低于发达国家。

令人惊喜的是，今年以来，情况正在向着好的态势加速度转变。

南京市民政局从今年8月起，选择两三个区县开展试点，对公益慈善类、社会福利类、社会服务类这三类组织开展直接登记注册。凡开办资金为20万元以下(不含固定资产)的民办非企业单位均由区(县)民政局负责登记。

在拥有上千家公益慈善组织的深圳，该市民政局局长杜鹏表示，今年将直接登记的范围扩大到公益慈善、社会福利、社会服务、文娱、科技、体育和生态环境等8类社会组织，同时再梳理转移政府公共服务事项74项。

走在探索前沿地带的广东，各级民政部门登记的社会组织已突破3万家，数量位居全国前列。半月谈记者从广东省民政厅获悉，中共广东省委、省政府最近出台《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，将公益慈善组织纳入重点培育、优先发展之列，除法律法规规定需要前置审批的以外，实行直接登记；还允许公益慈善类社会团体使用“字号”，破除垄断化。

“我们将不再是黑户了。”从事8年支教助学的义工李振才和友人最近正向民政部门申请筹建广州市启明关爱促进会，而无需再找业务主管单位挂靠。李振才感慨道：“这个规定让我们已等待了8年。”

据李立国部长公布的最新数据，目前已有19个省份开展或试行了社会组织直接登记。不难看出，社会组织直接登记已从部分地方试点渐向全国范围铺开。

民办非企业类社会组织轻装上阵无挂靠后，其运行机制等也发生新变。广州市荔盟社会服务联合会今年1月在广州市民政局直接注册登记，半月谈记者看到其章程有52条规定，对于组织机构和负责人产生和罢免、资产管理和使用原则、法律责任等，规定尤为严密，条目也最多。降生才半岁多的荔盟，已密集推出了牵手麻风病康复老人夜游珠江、募捐6万元帮扶被硫酸毁容少女等一系列善举。

免去主管单位挂靠，头上少了一个婆婆之后，是否都一放就灵？在公益领域，草根组织普遍弱小，不缺乏爱心，但缺乏职业化的能力建设，在草创期尤其需要悉心护理，否则，发育不良极易夭折。因此，少了婆婆后，还少不了有个“奶妈”。

半月谈记者在首届慈展会上发现了十几个这样应运而生的“奶妈”。它们是专司培育社会公益慈善组织的支持性组织，承担了孵化器功能。它们大多发轫于南方城市，如杭州恩众公益事业发展中心、南京新兴社会组织培育促进中心、上海青年家园民间组织服务中心、成都公益组织服务园、安徽益和公益服务中心等。它们为初创期的中小型社区民间公益组织提供办公场地、设备等共享设施，提供政策咨询、小额资助、渠道拓展、项目对接、财务托管等全方位服务。

上海恩派公益组织发展中心在2006年首创公益孵化器概念，通过恩派系列机构，该模式在上海、北京、成都、深圳、南京等地成功克隆。恩派服务对象就是中小型草根公益组织，核心服务理念是提升其能力。同样在上海，零点青年公益创业发展中心专注于扶持培育今日公益先锋、未来社团领袖，项目官员李雅兰将该组织愿景描述为“推动中国青年高社会化发展的第一公益品牌”。

扶持草根公益组织发育的民间举动，日益获得官方支持，形成良性互动。广东省建立了社会组织孵育基地，设立扶持专项基金，并在多个领域由政府购买服务。

有了孵化器，大大降低中小公益慈善组织的创办风险，迅速提高其成活率和成功率。据半月谈记者了解，于去年启动的瀛公益基金会已在试点城市建立市区两级社会组织服务园，在49个城市建立了志愿者帮扶网络。

同样于去年启动的太原市社区社会组织公益孵化器，首批已经有太原方舟社区自闭症儿童康复中心、太原市社区家庭危机干预中心等7个项目入住孵化。

责任编辑：黄一帆

文章来源：http://www.71.cn/2012/0806/684881.shtml