刘戒骄：我国公用事业改革的几点思考

公用事业(public utilities)是指通过基础设施向个人和组织提供普遍必需品和服务的产业，从广义来讲包括电力、电信、邮政、铁路、有线电视、燃气、供热、供水和污水处理、公共交通、垃圾回收及处理等。从纵向关系看，公用事业具有网络产业(network industries)的性质，即在产品或服务的生产、传输、分销和用户消费等环节具有很强纵向关系，生产厂商必须借助于传输网络才能将其产品或服务传递给用户，用户也必须借助于传输网络才能使用厂商生产的产品或服务。

由于公共性和企业性并存，公用事业既有偏离商业化运营的理由，也有要求进行商业化运营的动因。一些因素削弱了其利用市场机制改善绩效的能力，另一些因素又驱使它像其他产业一样进行商业化运营，公用事业改革和发展面临特殊的技术障碍和问题[1]。即使是美国和欧洲一些市场经济体制较完善的国家仍然在探索公用事业发展方式[2]。正因为如此，公用事业被称为“半途的房子”——既不能离开市场机制又不能完全依靠市场机制。公用事业的进一步改革应该注重吸取国内外经验和教训，兼顾公共性和企业性，解决好竞争与民营化关系、运营和监管改革、完善相关配套政策等问题，使用户能够以合理价格获得充分、可靠、满意的公用事业产品和服务。

一、关于引入竞争和民营化的关系

我国城市燃气供应、电力热力供应、电力生产、自来水、污水处理、垃圾处理和互联网等领域民营企业参与程度呈现快速增加态势。国内外经验表明，公用事业引入竞争和民营化不能厚此薄彼，两者之间辅车相依。竞争则如同一个筛选过程，它使低效率企业失去市场，并进而对厂商行为、产业绩效、用户利益和配置效率产生积极影响。在竞争性市场，用户可以在各个供给者之间进行选择，企业只有降低成本或进行产品和服务创新，才能增加利润。竞争促使企业趋向按成本定价，通过降低产品或服务的价格将利益传递给用户，从而提高生产效率和分配效率。

从经济学角度看，民营化和竞争是具有互补性又有所区别的政策，公用事业改革应把引入竞争和民营化有机结合起来。民营改革可以在维持垄断的情况下实施，也可以在竞争环境下实施。我国公用事业民营化的目的侧重于解决投资短缺问题，并通过改革监管、改进激励来实现有效的公用事业供给。如果民营化后仍然维持垄断，运营者就不必担心在价格上涨或质量下降时用户流失，更不必为了占领新的市场和适应消费者的偏好开发新产品或新服务。只有采取措施增强市场的可竞争性，避免民营化造就新的垄断企业，用户利益和产业绩效才能得到有效提升。竞争虽然可以改进企业绩效，但竞争如果没有民营改革相匹配，仍无法解决产权本身的弊端，生产效率与配置效率将低于竞争与产权良好匹配的状态。原因在于，竞争对企业效率的影响受政府对企业的干预程度和企业内部治理制度两方面的牵制。即使在充分竞争的环境下，政府官员通过选择和决定企业领导人，按照自己的偏好影响和操纵企业经营活动，经常会损害效率。

民营化并不意味着彻底的私有化。国内外发展经验说明，没有任何经济系统可以完全依靠公共部门或完全依靠私有部门配置资源，其原因不仅是因为公共部门和私有部门决策各有优劣势，而且在于市场体制内在的缺陷。世界各国包括发达国家公用事业领域都有不少国有企业或公共企业，就是因为国有经济与私有经济各有特点、优势与不足，国有企业和公共企业能够承担私人企业无法完成的一些有利于社会的非经济目标。一个时期以来，国内有一种主张在公用事业领域推行彻底私有化的思潮。他们认为，实行生产资料私人所有制，可以使个人的潜能得到充分发挥，极大地提高经济效率，自动实现经济的均衡增长，促进社会发展，并有助于消除贫穷和落后。从国内外经验看，私有化在经济和社会领域具有明显的负面作用。从经济角度看，私有化可以提高经济效率，但经济人的唯私利是图容易导致公用事业垄断定价以及公共产品和公共服务供给不足等问题。从社会角度看，私有化可能加剧贫富分化、劳资矛盾，甚至导致社会不安与动荡。因此，在公用事业领域也要坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，使国有投资与私有资本联合发挥作用。

二、关于民营化的方式和途径

为提高效率，促进有效竞争，公用事业民营化应当与以资本为纽带的市场重组和投融资体制改革结合进行，注重产权结构和治理结构的优化，鼓励非国有资本以参股、控股的方式进入各个领域，实现产权和投资主体的多元化，改变现有改革忽视新厂商、新资本进入的局面。公用事业民营化的方式和途径主要有直接出售资产、特许经营、公开出售股票等，各种方式均有一定的负面效应，应该根据实际情况进行选择。

直接出售资产是指将公用事业整体或部分资产出售给其他投资者。在买方力量不足或无法整体出售时，可以分期或分割出售，可以考虑首先出售部分资产，以取得较高的资产销售收入。资产出售是中小型公用事业民营化的主要方式。关键是把公用事业出售给能够履行承诺的投资者。当前，相当一些地方急于出售国有资产，在引入私人投资时合同条款过于优惠，国有资产变相流失，公众利益受到损害。公用事业产品或服务价格不合理上涨，政府财政补贴加大，许多地方资产出售收入不实，甚至被挪用。这些问题亟须解决。

特许经营是指政府不转移资产所有权，将经营权通过特许经营或资产出租等方式授权民间经营，其实质是国有民营。委托经营下，私人投资者通过向政府支付费用为对价来管理公用事业，公用事业的所有权仍然属于政府，私人投资者只拥有运营权，投资权由政府行使。委托经营方式包括整厂委托、分厂委托及分功能委托等。这种方式不需要私人投资者投入大量资金，对于难以分离、移动和出售的网络环节具有较大的吸引力，避免了将公用事业资产出售给私人带来的负面问题。一旦双方合作失败，私有公司退出经营业务比较简单，对整个公用设施运作不会造成大的影响，可以作为民营化前期的一个过渡方式。

公开出售股票是指在国内或海外证券市场，出售政府所持有的全部或部分公用事业的股份。这是一种最透明的民营化方式，但投资者以短期活力为目标，不参与被投资事业的管理与经营，也不会给公用事业带来新的资金和技术。公开出售股票能够整体保留原来的经营主体，一般适用于知名度高、财务健全且少数投资者无接手可能的大型公用事业公司，并要求资本市场有相应的承接能力。与直接出售资产和特许经营相比，公开出售股票更公开和透明，有利于避免因为公私部门人员频繁接触导致的腐败。在公开市场出售股份，这种在市场经济体制较完善的国家普遍采用的民营化方式值得我们借鉴。

对于具有强公共利益或难以吸收民间投资的网络设施，以及政府通过拥有产权施加的直接控制比通过管制施加的间接控制更能促进公共利益的领域，在经济学上被认为属于垄断产业或市场失灵的领域，其产品或服务具有公共物品的性质。上述领域由于投资规模大、回收期长，社会效益远大于经济效益，非国有制企业往往无力承担。而且，如果由私有企业经营这些领域，一方面由于监管体制不完善，难以抑制私有企业利用其垄断地位谋取垄断利润;另一方面由于私人资本的逐利性质，还容易导致投入不足和供不应求等问题，而国有资本容易克服私人企业低产出、高价格导致的社会福利损失，增加公共产品和服务供给。因此，在西方发达国家和许多发展中国家，这一领域主要由国有企业承担。即使在市场经济较为成熟、国有经济比重很低的美国，供水、管道燃气、公共交通等领域仍然由国有企业或公共企业或股权高度分散的社会化企业进行经营和管理。我国对上述领域的改革，可以采取引进外资、外地资本和民营资本入股的方式，逐步降低国有股的股权份额，最终将经营主体改造成股权多元化的公司制企业。

三、关于运营和监管改革

我国公用事业监管体制正处于政企分离、政监分离的转型过程，独立于公用事业建设经营企业的监管机构正处于初期阶段。随着公用事业改革的推进，公用事业监管的方式和重点都在发生变化，监管重点应该由兼顾产业利益与公众利益转变为侧重保护公众利益和用户利益。

第一，随着市场改革的深入，尽快解决政、事、监、企不分问题。政、事、监、企关系是公用事业必须正确处理的一个基本关系。政、事、监、企不分是我国公用事业的一个体制性弊端，也是民营资本和外资进入公用事业的障碍。经过多年改革，中央层面基本实现了政、事、监、企分离，但地方层面还存在运营企业隶属于监管机构的问题，地方监管机构与被监管企业在产权和管理上普遍没有脱离关系。政、事、监、企相互分离，关键是割断监管机构与公用事业运营者之间的产权和行政隶属关系，把地方公用事业管理机构改造成为独立的监管机构，把现有的公用事业运营者改造成为独立于监管机构并按商业化原则运营的公司制企业，使公用事业企业成为符合现代企业制度要求的市场主体。实现政、事、监、企相互分离，一方面要加快城市市政公用企事业单位脱钩改制步伐，实现公用企事业单位与主管部门脱钩，另一方面要加快公用事业单位国有资产管理体制改革，建立健全公用企业国有资产管理、监督、营运体系，明确国有资产监管部门作为国有资产的出资人，逐步打破国有资产营运机构的行业和系统界限，促进国有资产跨行业流动和重组，完善资源优化配置。

第二，采取措施解决网络环节的开放接入问题。公用事业引入竞争之后，非网络环节形成了多家相互竞争的格局，但产品传输、分销的网路环节，无论是否保留一体化运营企业，都无法改变结构上的垄断。即使网络传输环节与非网络传输环节实现了纵向分离，仍面临竞争性环节从事经营的企业能否平等使用传输、分销网络的问题。如果保留纵向一体化运营企业，一体化企业一方面是独立企业(不拥有传输分销网络设施的企业)的竞争者，另一方面又是独立企业传输网络服务的垄断供给者。只有一体化企业向独立企业开放其传输网络，才能使独立企业无需重复建设网络设施而开展经营活动。为营造有效竞争的环境，必须对网络开放、网络互联及网络使用费用给予适当管制。

是否允许纵向一体化厂商存在是与开放接入密切相关的问题。纵向一体化促进了协调，可以节省交易费用，但要保证平等接入需要增加管制成本。纵向分离的主要优势是减少了网络所有者限制竞争对手进入潜在竞争市场的动机，有利于独立企业以合理条件使用现有网络设施。由于非网络环节沉没成本不重要，引入竞争比较容易，可以实施没有经济管制的自由进入。在规模经济和范围经济显著的行业和环节，授予垄断的特许经营权可能比纵向分离更有效率。在沉没成本较低的产业，重复的特许经营权拍卖可以促进竞争，减少对管制的需求。在沉没成本较高的产业，例如电力、城市燃气和供热，纵向分离和开放网络接入可能是有效的解决办法。

第三，改革价格管理体制，完善价格形成机制，推广价格上限管制。我国公用事业价格审定和监管机构为县级以上人民政府的价格主管部门——发改委，电信、电力等中央管理的公用事业价格由国家发改委制定，地方管理的公用事业价格由地方人民政府发改委会同相关部门制定。公用事业定价主要遵循“成本加税费加合理利润”的原则，并根据行业平均成本并兼顾年度价格指数进行调整，部分产品和服务还要考虑吸引投资、节约资源等原则。由于信息不对称，这种定价方式不能激励企业节省投资、降低成本，政府价格主管机构难以判断企业成本、费用以及涨价请求的合理性。公用事业企业即使能够通过降低成本获取利润，仍有动机通过价格寻租谋求价格上涨而获取利润。国外公用事业许多行业已经放弃这种定价方式，转向采取具有激励性的价格监管方式。

我国公用事业价格监管改革，在产品和服务价格偏低问题得到解决之后，应该重视价格不合理上涨，重点解决价格制定和调整中监督机制不健全、用户参与不够的问题。公用事业应该遵循价格形成机制与市场结构的可竞争程度相适应的原则，根据市场结构和竞争程度变化来调整价格监管方式。随着竞争程度的提高，适时放宽对价格的行政管制，推动从行政控制价格向市场竞争定价的转变。总的思路是，对竞争环节和垄断环节、主导运营企业和非主导运营企业采取不同的价格形成机制，加强对非竞争领域价格的评估和审查。具体做法可以是，在竞争性环节，构建可竞争性市场结构，对非主导企业和新进入企业放开价格管制，以市场定价取而代之。对竞争环节的主导运营企业，放开部分产品和服务(一般是新产品和新服务)的价格管制，保留部分价格管制，部分产品和服务实施价格上限管制。在网络环节，或继续采取行政定价，或用价格上限管制取而代之。

四、关于相关配套措施

公用事业具有民生必须性的性质。其含义是，随着社会经济的不断发展，尤其是工业化、现代化和城市化进程的推进，公用事业提供的产品或服务已经成为人们日常生活乃至维持生存以及从事其他经济活动不可或缺的必需品。任何人，无论穷富，都必须满足其基本的公用事业消费需求。这就要求公用事业改革在普遍服务、允许用户和公众参与等方面采取配套措施。

第一，采取切实措施，保障低收入者的基本需求。公用事业改革后，尤其是引入民营企业以后，由于投资者和经营者追求过高的盈利水平以及监管不健全等原因，均可能导致公用事业产品和服务价格的上涨。低收入群体的收入增长幅度低于社会平均增幅，公共事业价格上涨对低收入者的影响程度更严重。保障低收入者公用事业的基本需求，一般有减免收费和提供补贴两种途径。前者要求企业承担相关义务，可以采取阶梯型收费办法，对第一阶梯消费量(基本消费量)收取较低的费用，超过基本消费量的部分按分段累进的原则提高收费标准。这种方式一般在特许经营合同中载明。后者一般不需要运营企业参与保护低收入人群的安排，而是由政府为收入在一定水平之下的用户提供补贴，通常做法是政府为这些人发放货币补助或代金券。补贴有利于增强居民对公用事业价格上涨的承受能力，并使公用事业运营企业按商业原则经营。补贴可以采取一般补贴和专项补贴相结合的方式，即对低收入者给予一般补贴的同时，还可以根据季节、价格变动等因素，给予低收入者一定数量的专项补贴，如水价调整补贴、电价调整补贴、冬季取暖补贴、公共交通补贴。补贴额度以保障低收入者或其家庭必要的消费能力为限，超过必要部分的消费一般不予补贴。

第二，完善利益相关方参与和协商机制，提高用户和公众参与程度。在公用事业领域，存在政府、经营者、用户和公众多个利益主体，改革中涉及各方利益的重新界定和调整。我国公用事业虽然采取了包括价格听证在内的一些措施来平衡政府、企业、用户和公众利益，但公用事业监管仍然存在目标和定位偏重于保护经营者，没有按照市场体制要求着眼于反垄断和保护用户利益等问题，用户在博弈中往往处于劣势地位。只有给予不同利益主体表达意见的机会和途径，充分听取用户和其他受影响方的意见，使他们充分参与相关决策过程，才能使利益冲突各方达成某种程度的共识，有效维护用户和公众利益。公用事业领域信息不对称、决策不透明的问题仍然没有解决，监管机构和企业公布的信息非常有限，用户和公众仍然缺乏获得相关信息和表达意见的渠道，缺乏有效的参与途径。监管机构和行政机关由于受人力限制，处理案件的数量极其有限，消费者如要诉诸法律，通过法院起诉企业则既费时又费力，往往得不偿失，这使大部分消费者望而却步。

提高用户和公众参与程度意味着公用事业治理方式的根本性变化。民营化以后，由于各类投资者的介入，部分企业在缺乏竞争的环境下容易通过提供低质量、不安全的产品和服务来获得较高收益，损害公众利益。为此，监管要转变侧重维护在位厂商利益的做法，把监管目标集中在促进产业发展、强化竞争和保护用户利益等方面，加强对主导厂商行为、产品和服务质量的监管，拓宽用户和公众获取相关信息的渠道，提高监管的透明度和公众参与程度。其中关键是建立具有广泛代表性的不同利益集团之间的协商机制，完善公示和征求意见的程序，并通过咨询、听证、对话等形式来实现。凡是直接涉及用户和公众利益的重大决策，包括补贴、价格和市场准入等事项，都要提前向受影响的各方及公众告知。征求公众意见时，应列明拟考虑的事项并说明受影响各方的参与途径。监管机构应要求相关企业设立处理用户投诉的机构，改进投诉处理程序，力求在企业和行业内部解决用户投诉。用户关于公用事业服务的投诉和询问，可以与运营企业联系。如果投诉和询问没有得到解决，用户可以向监管机构投诉。监管机构不仅要调查用户投诉的问题，而且要调查运营商对投诉的处理是否得当。

第三，完善公用事业及运营企业的信息采集和发布制度，扩大信息公开领域，解决非上市公用事业企业信息公开不充分的问题。我国除上市公司一定程度公开披露有关信息以外，还没有建立公用事业企业信息公开披露制度。实现公用事业的公开化和透明化，公开披露公用事业尤其是其中的国有企业在董事会任命、经营计划、财务报表、职务消费、高管薪酬、业绩考核、审计监督等方面的信息，既是满足公众知情权、获得公众信任的需要，也有助于完善企业的约束和激励机制，有利于为企业职工和社会公众参与舆论监督提供充分信息。因此，建议结合信息公开的有关制度和公众期盼，比照上市公司建立和完善公用事业企业信息公开披露制度，提高企业信息披露的规范性、时效性和针对性。

作者系中国社会科学院工业经济研究所研究员，博士研究生导师，产业组织研究室主任

责任编辑：郑瑜

文章来源：http://www.71.cn/2012/1017/690921.shtml