中国特色城镇化道路的探索实践与展望

 

摘要 城镇化是现代化不可逾越的阶段，是我国社会主义现代化建设事业的重要组成部分。党和政府经过长期实践探索，创造性地凝炼出了具有中国特色的城镇化道路。它符合我国国情，使我国成功地避免了“拉美陷阱”的发生，并使我国用较短的时间进入了城镇化的下半程。在世界城镇化发展史上具有先进性和创新性。同时，我们要正视这条路上存在的问题，本着与时俱进的态度不断完善这条道路的内容，丰富其内涵，坚定不移地走下去。

关键词 城镇化 中国特色 道路特征 前景

中国特色城镇化道路的形成背景与特征

城镇化是现代化不可逾越的阶段，是我国社会主义现代化建设事业的重要组成部分。如果将城镇化率10%～30%作为城镇化的启动期，30%～70%作为城镇化的快速推进期，70%以上为城镇化完成的标志，那么西方主要发达国家完成城镇化用时漫长。比如，英国1500年城镇化率不到10%，1750年达到25%①，耗时250年;1890年达到72%②，又耗时140年。再比如，美国1830年城镇化率约7.8%，到1890年城镇化率达到31.5%③，耗时60年;到1960年达到70%④，又耗时70年。

我国有五千年的文明史，但两千多年处于封建专制统治时期。农耕文明传统以及统治者出于维护自身利益的需要而推行“重农抑商”文化，导致我国的工商业发展长期被抑制，从而陷入自给自足的农业社会的泥潭。新中国成立初期，为尽快改变“一穷二白”的面貌，早日赶上西方发达国家的发展水平，党和政府将“追赶”列入当时我国的发展目标。反映在城镇化发展上就是，如何用尽可能短的时间完成城镇化，这成了我国必须完成的战略任务。重走西方发达国家的老路，用市场机制聚集产业和人口，推进城镇化，不仅耗时漫长，而且当时的“冷战”国际环境也不允许我国简单复制西方发达国家的城镇化模式，于是我国经过长期实践探索，形成了独具中国特色的城镇化道路。

我国城镇化道路的主要特征是：“政府引导、市场运作、双轮驱动、循序渐进、全民共享”。其基本涵义是，我国的城镇化一直在政府强有力的引导作用下推进，主要手段有规划、项目审批、计划供地、空间管制等，这一点不同于西方发达国家纯粹依靠市场机制缓慢推进城镇化，也不同于许多发展中国家在市场机制不健全的条件下放弃政府引导作用而导致城镇化秩序混乱。强调政府引导并没有否定市场机制的作用，而是巧妙地借助市场机制吸引社会资本参与城市建设与发展，彻底纠正了改革开放前政府唱“独角戏”的偏差。同时，我国的城镇化也吸取了改革开放前“重工业化、轻城镇化”的错误思想认识导致的沉痛教训，以工业化带动城镇化，以城镇化促进工业化，这种双轮驱动模式取得了很好的效果。我国的城镇化在实践中不断摸索、不断修正错误、不断自我完善，具有循序渐进的特征。我国的城镇化是全民共享成果的城镇化，这是社会主义制度本质决定的。党的十八大报告指出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

中国特色的城镇化取得了巨大成功，1949年我国的城镇化率仅10.6%⑤，到1998年达到30.4%⑥，用时49年度过了城镇化的启动期，比英国、美国等西方发达国家要快。如果没有改革开放前走过的弯路，本来可以实现更快的发展;到2011年我国的城镇化率达到51.27%⑦，如果未来年均提高0.8个百分点，则到2035年有望超过70%，城镇化的快速推进期有望在37年内完成，比西方发达国家更快地完成城镇化。与1947年独立的同为金砖国家的印度相比，2010年我国的城镇化率为49.68%，比印度高出19.58个百分点，体现出了中国特色城镇化道路的巨大优越性;与主要拉美国家相比，虽然2010年我国的城镇化率比墨西哥低28.12个百分点，比巴西低36.82个百分点，比阿根廷低42.72个百分点，比委内瑞拉低44.32个百分点，但有效地避免了“过度城市化”⑧ 现象，体现了我国的城镇化与经济发展更为协调。

1949年～1978年，中国特色城镇化道路的艰难探索

1949年新中国成立后，党和政府下决心改变我国贫穷落后的面貌，将工业化提高到前所未有的地位，城镇化作为工业化的副产品，主要为工业化提供配套服务。当时的中国处于二战后“冷战”国际环境中，国防安全是首要任务，经济发展位居其次，依靠计划经济手段建立完整独立的经济体系是发展目标。由于政治挂帅，导致经济发展动荡不安;采用高度集权的计划经济体制推动经济发展，导致国民经济结构比例严重失调，不能反映市场真实需求。没有妥善处理好工业化与城镇化的关系，工业化“单兵冒进”，分散布局，导致工业化没有很好地促进城镇化发展，城镇化也没有担负起促进工业化的功能，结果两败俱伤，教训深刻。

反映在城镇化发展上，就更能说明问题。从1949年～1978年的30年城镇化发展历程来看，我国的城镇化率由1949年的10.6%提高到1978年的17.9%，年均提高0.25个百分点，在世界各国城镇化发展史上可以用“缓慢”来形容。但在局部时段上，则表现为“大起大落”和“缓慢下降”的反城镇化规律特征。如1949年～1960年，中国城镇化率提高了9.2个百分点，年均提高0.84个百分点，呈现出“大起”特征;1960年～1963年，中国城镇化率降低了3个百分点，年均降低1个百分点，呈现出“大落”特征;1964年～1978年，中国城镇化率降低了0.5个百分点，年均降低0.036个百分点，呈现出“缓慢下降”特征。具体见图1。

追溯改革开放前我国城镇化的发展历程，可以发现有许多值得总结的经验教训：一是政治挂帅，不以经济建设为中心，经济发展屈从于政治，经济发展必然受到政治的干扰，导致城镇化呈现出大起大落的特征;二是不尊重市场经济规律，不按市场经济规律办事，过分迷信计划经济手段和政府行政动员能力，虽然高度掌控了城镇化发展的大局，但也导致政府在城市建设中唱“独角戏”，社会资本进入不了城市建设领域，城市建设进展缓慢，推进城镇化缺乏强有力的载体支撑;三是割裂地看待工业化与城镇化的关系，导致工业化不能为城镇化提供动力，反过来城镇化也不能为工业化提供强有力的载体支撑;四是没有将城镇化摆在应有的地位上，看不到城镇化对提高我国整体经济运行效率的巨大作用，导致国民经济粗放运行，30年的社会主义经济建设始终没有解决好全国人民的“吃饭穿衣”问题，落后农业国的形象也没有从根本上改变。

如果将改革开放前我国城镇化走过的道路加以总结，可以概括为“政治挂帅、计划掌控、行政推动、工业化冒进、城镇化徘徊”。尽管如此，改革开放前我国对中国特色城镇化道路的艰难探索不失为一笔宝贵的财富，它为改革开放后我国坚定不移地走中国特色的城镇化道路提供了依据。

1979年至今，中国特色城镇化道路的实践检验

改革开放以来，我国在推进城镇化的进程中结合国情采取了许多值得称道的好做法，为开创有中国特色的城镇化道路奠定了基础。一是放弃阶级斗争观，树立科学发展观，坚持以经济建设为中心，一心一意谋发展，避免了经济大起大落，为稳步推进城镇化奠定了经济基础。二是以改革促发展，激活了微观主体。上世纪80年代初期，首先进行了农村改革，实行农村家庭联产承包责任制，极大地调动了农民投入农业生产的积极性，农产品的市场供应量大增，粮食对城市发展的制约作用得到极大缓解。接着，1984年开始以城市为重点的经济体制改革，改革国有企业，放手发展非公企业，积极引进外资企业。经济成分的多元化为稳步推进城镇化奠定了产业发展基础。三是以开放促竞争，构建起了广泛参与国际分工、最大化谋取比较利益的现代产业体系，彻底否定了封闭搞经济建设的发展模式，形成了有全球市场竞争能力的若干产业集群和产业聚集地，极大地提升了城镇化发展的产业竞争能力。四是明确提出放弃高度集权的计划经济体制，大力发展社会主义市场经济。不仅形成了产品市场，而且形成了要素市场。特别是国有土地有偿使用制度的建立，为城市建设市场化运作提供了制度保障。五是牢固坚持政府的引导作用不动摇，在城市规划、产业布局、项目立项和供地、基础设施配套、生态环境保护、空间管制等有关城市建设的领域充分发挥政府的引导作用，避免了在当前我国市场经济体制尚不完善的条件下，市场竞争可能导致的对公共利益的损害，确保城镇化发展的大局符合全体人民的根本利益。六是妥善解决了工业化与城镇化的关系。在城镇化发展水平较低的情况下，先行推进工业化，通过将开发区(包括高新区)设置在各级城市，以产业聚集推进城镇化发展，以就业岗位吸引人口向城市集中，避免了拉美国家普遍出现的城镇化水平虚高、失业率居高不下、贫民窟遍布的所谓“拉美陷阱”。在工业化的中后期，适时提出城镇化战略，完善城市的综合功能，提升城市的建设水平，促进了城市的产业升级和服务业发展，推动了工业化再上新的台阶。七是高度重视城市的可持续发展。在城镇化水平较高和资源环境承载能力不足的情况下，及时扭转城市发展战略，以五个统筹的理念(统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放)实施城市可持续发展战略，倡导可持续的城镇化。八是高度重视城市民生工作。在重视城市可持续发展的同时，我国政府还十分关注城市居民的生活改善，在保障房建设、居民就业、社会保障、教育和医疗服务等方面切切实实地采取了许多行之有效的办法。

中国特色的城镇化道路不是凭空想象出来的，而是在实践中一步一步摸索出来的，是改革开放的产物，是中华民族智慧的结晶，在世界城镇化发展史上具有先进性和创新性。它可以被高度概括为“政府引导、市场运作、双轮驱动、循序渐进、全民共享”。

走中国特色的城镇化道路，成效显著。一是城镇化率大幅度提高。1979年，我国的城镇化率为20%，还处于城镇化的启动阶段;到2011年，中国的城镇化率达到51.3%，进入城镇化发展的下半程。32年提高了31.3个百分点，平均每年提高0.98个百分点，是我国城镇化发展史上最快的时期。二是建制市数量大幅度增加。1979年，我国有建制市216个，2011年增加到659个，平均每年增加13.8个，是我国历史上建制市增加最快的时期。三是城市规模普遍扩大。1979年北京有城镇人口510万，到2011年发展到1741万，北京有了进军世界城市行列的勇气和“量能”。武汉、长沙、兰州、乌鲁木齐等中西部城市人口均有较大幅度的增长，说明我国城市的聚集效应有显著的提高。四是城镇体系发生重大变化。在国家层面形成了具有全球影响力的长三角、珠三角、京津冀三大都市密集区。具体见图2。

 

中国特色城镇化道路的前景展望

走中国特色的城镇化道路成效显著，但在实践中也暴露出一些不容回避的问题需要我们正视：一是资源消耗强度高。2000年～2010年，我国城市建成区面积从2.24万平方千米迅速扩张到4.01万平方千米，城市建设用地从2.21万平方千米扩张到3.98万平方千米，年平均增速分别为5.97%和6.04%，远高于同期城镇人口3.85%⑨的年均增速，说明我国城市建设用地的使用效率不高，土地城镇化快于人口城镇化。1979年，我国有154座城市缺水，到2010年420多座城市供水不足，其中110座严重缺水⑩。城镇化是能耗的主要贡献者，2008年我国万美元国内生产总值能耗7.86吨标准油，同年世界平均水平是2.94，中等收入国家是6.51 11 (我国目前已步入中等收入国家行列)。二是生态环境问题严重。钢筋水泥丛林面积不断扩大，城市湿地面积不断缩小，城市地下水过度开采的现象较为普遍。2010年全国有超过50%的城市出现过酸雨，按2012年2月新修订的《环境空气质量标准》，我国有2/3的城市空气质量不达标。全国2/3的大中城市陷入垃圾包围之中。12三是经济助推城镇化动力不足。改革开放以来形成的出口导向发展模式主要建立在资源、投资和劳动力的高投入，以及工资、地价等要素低成本的基础上，产业发展处于全球价值链低端，经济增长过度依赖投资和出口拉动，自主创新乏力，对城镇化的经济支撑持续能力不强。四是城镇化的载体建设缺乏人文关怀。城市建设片面追求盈利目标，城市用地比例不协调，生活和生态空间偏小，城市土地成为生财工具而非人居善地。许多城市大拆大建，忽视了当地特色文化、文物的保护，割裂了自然景观与人文历史的联系。五是城镇化进程中出现了多方面的不协调。社会建设、文化建设、生态环境保护滞后于经济建设，城乡差距、地区差距扩大，城市居民贫富两极分化，农民工融入城市社会难。

以上问题有的是客观原因造成的，是因为我们所处的发展阶段所致，在发展中国家带有普遍性;有的是主观原因造成的，是因为我们的思想认识不到位、体制机制不健全、政策不配套，是我国独有的。但更多的原因还是主观原因和客观原因的叠加，增加了我们解决问题的难度。

中国特色城镇化道路是在长期的社会主义建设事业中探索出来的，符合我国的国情，也符合城镇化发展的客观规律。对我国城镇化进程中出现的各种问题，要客观公正地看待，没有必要因噎废食，小题大做，从而否定中国特色城镇化道路的正确性。但也不能大题小做，无视存在的各种问题，如果任由各种问题爆发蔓延，最终会危及中国特色的城镇化发展和社会主义建设事业。

我们要坚信中国特色城镇化道路的正确性。未来，为了应对复杂的国际国内局势，我们要牢牢把握城镇化发展的大局，本着与时俱进的态度逐步完善中国特色城镇化道路的内容，丰富中国特色城镇化道路的内涵。一是树立全面发展观。遵循科学发展理念，转变发展观念，纠正唯GDP为本、唯财政收入为本的片面认识，在推进城镇化进程中，同步推进经济建设、社会建设、文化建设、政治建设、生态环境保护、城市建设以及人的发展。二是强化协调机制。在城乡协调、区域协调、贫富协调、城市居民与外来人口协调、政府收入与居民收入协调、城镇化速度与质量协调、城市建设与管理协调、城市产业空间和生态空间及生活空间协调等方面发挥政府的宏观调控作用。三是民生导向。将城镇化的终极目标调整为改善民生，建设民有、民治、民享型的城市社会。四是构建效能政府。在推进城镇化进程中，进一步理清政府作用与市场作用的边界，完善政府职能，提高政府运行效率，强化政绩考核体系建设，提升依法行政能力，打造让人民群众满意的政府。只要我们坚定不移地走中国特色的城镇化道路，相信祖国的明天会更加美好!

注释

1 林秀玉：“工业革命与英国都市化特征之探析”，《闽江学院学报》，2004年第6期，第91~94页、102页。

2 4 周伟林：“快速城市化要和谐不要冲突”，搜狐新闻()，2008-04-23。

3 Yeates M. (1998), The North American City, Wesley Educational Publishers Inc., P.72.

5 《中国统计年鉴2011》，北京：中国统计出版社，2012年。

6 《1998中华人民共和国年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局网站()，1999-02-26。

7 9 10 12 潘家华，魏后凯：《中国城市发展报告No.5》，北京：社会科学文献出版社，2012年，第4、9、10、11页。

8 过度城市化(over-urbanization)是指城镇化速度超过工业化速度，城镇化水平与经济发展水平严重脱节的城镇化模式。这种城镇化不是建立在工农业充分发展的基础上，城市人口过度增长，城市却不能为其提供必要的就业机会和生活条件，从而导致一系列严重的“城市病”，并最终危害经济和社会的健康发展。拉美国家是过度城镇化的典型代表，因而也被称为“拉美陷阱”。

11 参见《国际统计年鉴2011》，国家统计局网站( )。

The Road of Urbanization with Chinese Characteristics: Exploration and Vista

Song Yingchang Li Jingguo

Abstract: Urbanization, a stage that cannot be transcended in the process of modernization, is a crucial part in China's socialist modernization. Through a long period of practical exploration, the party and the government creatively extract the way of urbanization with Chinese characteristics. With its advanced nature and novelty compared with the world's history of urbanization, this road of urbanization, keeping accordance with the concrete condition, successfully prevents China from dropping into the Latin-American trap and sends China to the second half way of urbanization in a relatively shorter period. Meanwhile, we should steadfastly adhere to this road, though its problems be faced up to, its contents be improved and meanings be enriched in a keep-with-the-time way.

Keywords: Urbanization, Chinese characteristics, characteristics of the road, prospect

【作者简介】

宋迎昌，中国社会科学院城市发展与环境研究所所长助理、研究员、博导。

研究方向：城市规划、城市经济、城市管理。

主要著作：《都市圈战略规划研究》等。

李景国，中国社会科学院城市发展与环境研究所土地经济与不动产研究室主任、研究员、博导。

研究方向：土地与房地产经济学、区域与城镇规划。

主要著作：《区域开发规划原理》等。

责任编辑：单梦竹

文章来源：http://www.71.cn/2012/1122/695773.shtml