“地方大员”与中国未来

 

中国“地方大员”群体特征剖析 ——基于角色与功能定位的思考

据人民论坛问卷调查中心调查显示，九成以上受调查者认为地方大员在落实“八项规定”中“非常重要”。实际上，作为在中国权力运行体系中承上启下的地方大员，不仅在改进工作作风中责任重要，而且需要驾驭地方经济建设、社会治安、反腐倡廉等各个领域的复杂局面，需要具有非凡的综合管理能力。那么，当前中国各地“地方大员”有着怎样的角色和功能定位?他们的行为有着哪些特点?承担着哪些重大责任?

对地方大员群体的几个基本认识

在我国，所谓“地方大员”，主要是指在各省(自治区、直辖市)担任党政主要领导职务的人员。这些人员总量不多，但地位显赫，责任重大，对于我国的社会的稳定和发展，起到了非常重要的作用。

我国的“地方大员”是中央政府“派出”的地方大员。我国实行的是单一制的国家结构，只有一个中央政府，这样的中央政府下属若干地方政府。单一制条件下的地方政府的权力，来源于中央政府的授予，国家权力的基础在于中央政府。由此可以看出，我国的“地方大员”是中央政府“派出”的地方大员。这是考虑其角色定位和功能定位的重要基础。

我国的“地方大员”具有职务流动性的特征。正是由于单一制的国家结构，同时也由于我国特定的干部制度，我国“地方大员”的职务流动性相对来说比较明显。这种流动性表现为四个方面：一是一些地方大员来源于中央有关的职能部门;二是地方大员在地方间的平级流动;三是地方大员向中央层级的晋升性流动;四是下一级地方官员通过晋升成为“地方大员”。这种职务流动性特征既有政治战略上的考虑，但是同时，这种情况对于地方大员的角色定位和功能定位也会产生直接或间接的影响。

“地方大员”与“部门首长”虽然级别一样，但却具有完全不同的角色和功能。在我国的干部体系中，干部的“级别”重于“岗位”，级别相同，地位就相同。但是需要指出的是，尽管地方大员与中央政府的部门首长具有同等的级别，但是其角色和功能有不同的定位。相对而言，部门首长的职能领域要小于地方大员的职能领域，地方大员的责任要强于部门首长。这种联系和区别也是考量地方大员之角色定位和功能定位的重要因素。

地方大员的角色特征

公共性，能够放弃自身的利益诉求，以全社会利益的视角来制定公共政策。恩格斯在其名著《家庭、私有制和国家的起源》中称国家的本质特征是公共权力，这一点并没有引起我们的足够重视。地方大员作为地方公共权力的执掌者，应该时刻遵循公共性的原则。而所谓公共性，主要是指地方大员所掌握的公共权力必须代表社会的公共利益，维护社会的公平与正义。权力主体的公共性特征要求其放弃自身的利益诉求，以全社会利益的视角来制定公共政策，实施其公共管理。

服务性，能够有效地提供教育、环境、治安等公共性服务。所谓服务型政府说明的正是现代政府的基本角色定位。根据这样的角色定位，地方大员所主导的公共权力结构便有责任向社会提供良好的公共物品服务。公共物品是无法进入市场领域进行配置的物品。在现代社会，最为重要的公共物品包括国家安全、社会秩序、公共教育、环境卫生、道德风尚等。可以注意到，这些物品的供给状况和供给水平，完全可以反映其供给者即地方大员的职能和责任的到位情况，更能够反映地方大员的执政水平和绩效。

道德性，能够改良社会道德风尚。地方大员作为掌握社会公共权力的执政者，其既然执掌着社会的公共权力，掌控着社会的公共资源，履行着社会公共管理的功能，那么就有义务和责任引导社会的文明和进步，特别是实现社会的道德升华和社会风尚的改良。全面建成小康社会需要社会成员道德水平的普遍提高，因为只有社会道德风尚的改良，才能为人与人的和谐奠定坚实的人文基础。而在这方面，需要地方大员作出积极的努力，这既包括执掌权力的主体对于道德秩序的尊重和维护，也包括地方大员统帅其政府及其官员对于社会道德行为的实践和引导。

整合性，能够协调好各阶层的利益，使得社会所有阶层和所有成员均能够各得其所、各安本分。现代社会是一个结构、价值、权力、利益等多元的社会，整个社会是一个多元的社会系统。尤其是在利益高度分化的今天，地方大员领导的政府有必要加强其整合性的力量，协调好各个阶层的利益，满足各阶层的需求。小康社会的一个必要基础就是社会的所有阶层、所有成员均能够各得其所，而且也只有各得其所才能够各安本分。社会多样性、多元化的事实表明，在任何社会以及任何时代，人类都无法消除官民的分野和贫富的差别，而人类之所以能够和谐生存，正是需要执掌公共权力的主体通过其公共性的力量，来整合不同的利益、抑制利益的分化、平抑利益的差别、顾及利益的平衡。只有在这样的基础上，才能使社会所有阶层和所有成员均能够各得其所、各安本分。

地方大员的责任与作为空间

代表中央，执行好中央的政令，维系好国家宪法法律在当地的实施。如上所述，我国是一个统一的单一制国家，地方的权力来源于中央的授予。因此，作为地方大员，其一个非常突出的身份，应当是中央派往地方的代表。这种角色定位就决定了地方大员必须严格执行好中央的政令，并以地方最高权力主体的资格，维系好宪法和法律在地方的实施，确保宪法和法律的绝对权威。在我国的政治实践中，也偶有地方大员忽略全国之大局，善于立地方山头，以维护地方利益为幌子，搞形形色色的地方主义。这是有违单一制国家之基本原则的。

创设良好的制度和政策，为当地社会的发展和进步提供必要的社会秩序和社会环境。党的十六大以来，我国将政府的职能定位于如下四个方面，即：宏观调控，市场监管，社会管理，公共服务。应该指出，这样四个方面的基本职能，并不是所有层级的政府都没有区别的职能。作为省(自治区、直辖市)级政府，是仅次于中央的重要权力层级结构，应该着重于宏观调控、市场监管等领域的职能，并敦促其所辖地方政府更好地履行社会管理、公共服务等领域的职能。为此，地方大员就有必要创设良好的制度和政策，提升其宏观调控和市场监管的能力，以此为社会的发展和进步提供必要的社会秩序和社会环境。

以积极的价值导向和管理导向，维系良好的社会风尚，担负起培育好公民的重要职责。从邓小平同志提出的“两手都要抓，两手都要硬”到科学发展观的提出，都表明了一个重要价值取向，即社会的发展并不仅仅体现为甚至也不主要体现为经济的发展和财富的增长，而一定是经济、政治、文化、社会、生态等全方位的协调发展。尤其是，社会作为由人所组成的社会，人的知识和道德素养构成了一个社会的基础。一段时间以来，我们较多地关注了物质层面的问题，而往往忽略了人的基本素养的培育和维系，使得诚如十八大报告所指出的那样，一些领域的道德失范，诚信缺失，这是需要特别引起重视的问题。将培育好公民作为地方大员的重要责任和使命，具有长远和战略性的意义。

(桑玉成：作者为中国政治学会副会长、上海市政治学会会长、复旦大学教授;东方早报记者卢雁对此文亦有贡献)

 

地方大员晋升路径探讨

“地方大员”入中枢，是古今中外都存在的政治制度

中共十八大圆满结束，最高层的人事调整备受关注。以往每次全国党代会换届或国家政策大转换时期，都会有大批“地方大员”入京履新，最早可上溯到1952年底至1953年初的“五马进京”。其时共和国新政权已站稳脚跟，朝鲜战争快要结束，中央开始筹划大规模社会主义经济建设，于是先后将主政西南、西北、东北、华东、中南的“地方大员”，即各大区军政委员会负责人的邓小平、习仲勋、高岗、饶漱石、邓子恢等5人调到中央，出任要职。其中高岗更出任新成立的国家计划委员会主席，主持“经济内阁”，尤为显要，当时被称为“五马进京，一马当先”。

年富力强、经验丰富的地方官奉调入京主政，不仅是共和国人事行政的常态，而且自古以来就是一项用人行政原则。唐朝人张九龄更提出：“不历州县，不拟台省”，他本人当官不仅是从基层做起，步步高升入朝任相，而且是中国历史上第一个出身僻远岭南的进士宰辅。唐以后京官出为封疆大吏，入而为中堂宰辅，更成为常规。清末曾国藩、李鸿章、张之洞、袁世凯等，均是由地方督抚而入为军机大臣的。

清儒倭仁曰：“行政莫先于用人”。任官用人之关键在选贤与能，而拥有丰富的地方行政经验，则是辅弼中枢的大员所必须具备的资质，不可或缺。“地方大员”入中枢(政治局)，是古今中外都存在的政治制度，那么，这项制度的实质，其优点何在?抑或也有不足之处，就很值得作一番评议分析了。

“地方大员”出入政治中枢的显著效用有目共睹

首先值得肯定的是，行用千年而不衰的“地方大员”入中枢制度，比依靠皇亲国戚荫庇于父辈血统上位要强得多。所谓“无故无新，唯贤是亲”(《淮南子》)，就是指任人唯贤，看重官员政绩才德，注重实践历练，讲求真才实学和资历经验;从而摒弃任人唯亲，看重血亲裙带关系，吹牛拍马溜须，讲求奴性愚忠而不问才德政绩的用人制度。执政大员出自地方官，不是出自宫闱温室，而是历经基层磨砺和实践锻炼，出将入相，“猛将必发于卒伍”，这在古代也是受到赞许的开明的用人制度。唐宋时代的改革家如狄仁杰、李德裕、范仲淹、王安石等，都有出任“地方大员”的经历，并且颇有政绩。

当今改革进程中的执政党，似乎加强了这种用人模式。中国的政务中枢是中共中央政治局，新中国成立以来，北京、上海市委书记就一直由政治局委员担任。改革开放后，一些重要省区如广东、四川、新疆等地的第一书记也常“入局”，再加上新设直辖市重庆的市委市记也“入局”，这就使“地方大员”在中央政治局委员中占有相当比例。其状有如清朝直隶、两江总督加内阁大学士衔主政地方，既加强了中央对重要区域的领导，也密切了这些地方与中央的关系，提高了重点区域的政治地位。另一方面，一些省份政绩突出而年富力强的省委书记，也在换届之际选拔“入局”，这就使“地方大员”成为我国中枢主政高官的主要来源。而且，一些京官也往往外放，在“地方大员”任上历练经年，积累执政经验再调回中央，这更使“地方大员”成为耀眼的政治明星。

我国中央和地方的领导与被领导关系模式及其用人之道的显著效用有目共睹，许多中央领导同志都是“地方大员”出身，而出入政治中枢。省与县市，及县与乡之间，也采用这种人事行政模式。2009年9月召开的中共十七届四中全会提出，要建立来自基层一线党政领导干部培养选拔链，大力选拔经过艰苦复杂环境磨练、重大斗争考验、实践证明优秀、有培养前途的年轻干部。强调地方行政经历，特别是基层一线历练，是务实求治精神的体现，也体现了任官须体察民情、亲民爱民的要求，不能高高在上、务虚空谈瞎指挥。提拔干部讲历练讲政绩，也是为杜绝巧言令色的无能之辈以奸巧晋身，使德才兼备的贤能之士得以升居高位，构筑我国现代化事业的组织保证。

组织用人模式还有待完善

然而，这套组织路线和用人之道是不是还有缺陷或不足之处呢?那肯定也是有的，并且很明显。就以60年前的“五马进京”来说，“一马当先”到中央出任全国计划委员会主任的原东北局第一书记高岗，和出任中央组织部长的原华东局第一书记饶漱石，一入京就陷入了恶性官场争斗，高官不知自敛，以行不义而自毙。现今的“地方大员”因贪腐而被法办的还有不少，这足以证明我国执政当局、执政党的组织用人模式还有缺陷，还有漏洞可钻，并非出自地方经受基层历练的干部大员个个都能保证其勤政清廉。

我国所有干部无论高低都统掌于党的各级组织部，所谓“党管干部”，干部的考察升迁，组织部门已形成一套程式，并不断得到完善。但组织部人事权力亦有寻租空间，也就出现了“跑官卖官”的弊端，使许多考察历练成为走过场搞形式，选官用人模式仍监督不到位、透明度不高，其实质仍然是自上而下的考察选拔，而非自下而上由基层民众推举选拔。人民群众在其中起不了什么作用，起作用的是党的组织部少数人，所以才会有“跑部官进”，挂职基层历练亲民措施往往成为作秀，成为形式主义。

增加人民群众选举监督官员的空间

有弊端就要进行改革，人事行政改革是我国政治体制改革中的重中之重。改革的总方向就是要将自上而下的少数人考察改为自下而上大多数民众的推举，减少党的组织部门对人事大权的垄断，增加人民群众选举监督官员的空间。

改革的路径是开放，向人民开放，因为人民的眼睛是雪亮的，要相信人民群众有能力选出自己满意的领导人，包括统政一方的“地方大员”。“地方大员”出入政治中枢，虽然也是一项不错的人事升迁制度，以政绩取舍，立意很善，效果总体上讲也值得称道。但从中央到地方，从地方到中央，毕竟仍然是从官场到官场，受制于组织部少数人，而并非直面于全社会。实际上，社会上各类行政精英高端人才多得很，是否可以考虑打通民间到官场的通道，教授、律师、企业管理者等，有朝一日也可出入政治中枢呢?这种情况在海外很普遍，在国内目前还难以想象。广大人民群众选举、监督领导人，特别是监督集大权于一身的“地方大员”的权力和途径，至今仍然有限。这说明我国的政治体制改革、人事行政改革，任重而道远，还有许多事要做。

出路在加大民主改革力度。不改革，则还会有像陈良宇那样的人出来钻空子，找到晋升上位的机会。

(袁刚：作者为北京大学政府管理学院教授)

 

“60后”地方大员与中国未来

随着“十八大”前后我国地方党委换届完成，人们发现“60后”地方大员逐步变成“政坛主力”，成为公众与社会舆论关注的焦点。这主要是因为在中国社会的重大转型期，在中国社会矛盾和社会问题频发期，在中国面临着更为复杂多变的国际环境下，在信息技术推动下的人类文明发展面临重大选择的关键时期，“60后”地方大员走向了国家与社会的“治理”前台，担当着中国未来的改革发展重任。

“60后”地方大员在中国政治版图中的位置

要判断“60后”地方大员在中国目前“政治版图”中的位置，最为显著的标准是其在政治“权力结构”中所占的人数比例。“60后”地方大员大批进入中国权力结构的中心位置，凸显中国政坛正在进入“60后”地方大员时代。

首先，从中国社会最基本的治理单位县及治理机构“县委常委会”的组成来看，其成员几乎全是“60后”。古语云：“县治则国治”，就是说在中国这样一个大国，国家治理的好坏、稳定与否，“县治”是关键。因此，科举制以后的大多数朝代，“县官”到任前都要面见皇上，以“天子门生”自居，县官虽小，“七品”而已，但治理一方，责任重大。即使在今天，这也是国家治理的金科玉律。目前中国大约有70%的人口生活在“县域社会”，县域社会的稳定与发展是国家稳定与发展的基石，无论是在国外，还是在中国传统社会，“县级领导”都是“政治家”，他们的德行、能力、品质、胸怀、学识等，决定着一方民众的幸福安康和基层社会的稳定，而基层稳则国家稳。从这个意义上讲，“60后”主政县域社会，将对中国社会稳定和发展产生重要影响。有人说，中国的重要“政治安排”，最重要的是选好3000个左右的“县委书记”，是有道理的。研究中国社会的未来发展，县级的“治理结构”研究具有重要意义。

其次，在地市一级的党委“常委会”中，相关资料显示“60后”占到常委总数的一半以上。这就是说，对于地市一级社会稳定发展的政策制定水平，社会治理水平等，“60后”也承担着重大责任，成为转型期中国“社会治理”的主导力量。

最后，在省市区一级的省委“常委会”中，统计资料表明，“60后”也占到常委总数的近三分之一，成为省级党委政府领导班子中的重要组成部分，担当着重大的领导责任。

以上叙述说明，“60后”地方大员正逐步走向国家社会治理前台，正在逐步走向国家权力结构的中心位置，权力正在向“60后”地方大员转移。可以说，在新的发展时期，中国社会主义的前途和命运、中华民族的前途和命运、中国共产党执政地位的维护和巩固，都与“60后”地方大员“执政”的道德与能力素质紧密相关。

“60后”地方大员成长的社会环境及特点

从马克思主义哲学和社会心理学的观点来看：“人是环境的产物”。我们要理解“60后”地方大员这一群体的整体特点，研究他们的思想观念、价值态度、行为特点等，就必须研究这一群体成长的整体社会大环境。因为个体的人是在与环境的互动中形成自己的价值态度与行为习惯的。

“60后”走向权力结构的中心，首先是“自然规律”起作用的结果，因为在21世纪的第二个“十年”，按照人的自然“年龄段”来说，“60后”正是个体人成熟的“黄金年龄段”，大约在40多岁到50多岁之间，正是个体“职业发展”的重要“上升期”。因此，从年龄与职业发展的角度来看，“60后”正在成为整个社会发展的中坚力量，从事公务员职业的这批人在政坛开始“挑大梁”是自然而然的结果。

与“40后”、“50后”那一代人走向“成熟期”过程中成长的社会环境不同，“60后”则是在一种全新的社会环境中成长的。从整个社会的大环境大氛围来看，如果说“40后”、“50后”那代人是在“斗争哲学”的社会氛围中成长的，其成熟履历完整地经历了从“共和国”建立之初一直到“文化大革命”的全过程，那么“60后”则是在“发展哲学”的社会氛围中成长的，从其走向成熟的青少年开始，就是在改革开放的社会氛围中成长的，对于“文革”少有记忆或感受不深，因此，相对来说他们的“意识形态”禁锢较少，而改革创新、勇于开拓的精神较强，可以说，他们是新中国成立以后，与“前代人”在思想观念和精神状态上有重大差别的、并居于“执政中心”地位的真正意义上的“新一代人”。他们的执政理念和方式肯定会有新的特点，会对未来30年中国走向“和谐哲学”的社会氛围的形成，产生重要影响。

这就是说，“60后”成长的社会环境，正是在中国处于“农业社会”、“工业社会”、“信息社会”三种社会状态“相互叠加”的情形下，社会处于大变革、大发展、大繁荣的时期。与前一代人相比，他们大多接受了较好的正规教育。由于全球化和信息化的影响，他们相对具有较广的国际视野，在价值观上包容性较强，因此，在中国社会快速向“现代性”转型的关键阶段，“60后”逐步走向执政前沿，他们应对国际国内复杂多变形势的知识储备和能力素质相对来说也有较大优势。

“60后”地方大员的政治作为

不言而喻，在中国社会的重大转型期，“60后”地方大员作为成长在全新环境下的“新一代人”，正逐步成为“政坛”主力，自然引起公众和社会舆论对这一群人的广泛关注，成为一个谈论的重要话题。

但是，从历史哲学的高度来看，每一个时代都有这个时代所面临的重大问题。尽管有史以来，我们人类所面对的问题或多或少具有相似性，这就是如何更好地实现“社会公正”问题。但解决问题的方法却有很大的不同。历史地看，主要有两种，一种是通过暴力的手段解决;一种是通过和平协商的手段解决，当然有时也通过二者交替的手段解决。而无论是哪种解决问题的方法，目的都是要实现“制度改进”，推进“制度文明”建设，建立一个更加“公正”的制度文明体系，实现人类的民主化和永久和平。

这就是说，基于我们对历史和一般人性的理解，任何时代的进步，都应该是社会制度的进步。好的社会秩序的建立是“制度体系”良性运行的结果。因此，当我们在讨论一个社会的发展前景的时候，重点是对这个时代的“制度框架”的解读，并在这种正确解读的基础上对其发展前景进行预测，而不是对这个时代占有“权力高地”的某个人或某个群体的解读。换句话说，社会中的“个体”，无论你的才能和品质如何，都实实在在地生活在某一特定的“制度体系”中，都必须经过制度的重新塑造。个体才能和品质的表现，都会或多或少受到制度的约束。一个人民满意的社会，是一个实现了公正的制度运行的社会。

因此，“60后”地方大员步入中国政坛并逐步成为主导力量，只能说明“新老接替”、新陈代谢这一自然规律在起作用。尽管他们有自己这代人成长的特殊的社会环境和氛围，形成了一些有别于前人的能力和素质，但在实践中能不能有效地发挥出来，关键的还要看“制度环境”以及他们按照社会主义“核心价值观”的要求进行“改革创新”的精神。

从辩证的观点来看，“环境决定人”，但人并不是被动地接受环境的塑造，人也可以改变环境。逐步走向中国政坛核心的“60后”地方大员，要发挥自己的“政治作为”，就需要与前代人一样，不仅要有改革的智慧与勇气，还需要有改革的决心和毅力。我们要建设一个“公正社会主义”社会，就必须在实践中不断改革那些与社会主义基本价值要求不相符合的“制度安排”。任何改革都是“制度性”改革，只要按照以人民利益、国家民族利益为重的方向坚持“制度改革”不动摇，充分发挥聪明和智慧，利用好改革的“价值资源”和“制度空间”，“60后”地方大员就会在中国未来发展进步过程中大有作为。

(竹立家：作者为国家行政学院公共管理教研部教授)

文章来源：人民论坛政论双周刊（总第389期）

责任编辑：单梦竹

文章来源：http://www.71.cn/2012/1221/698995.shtml