刘尚希：建立社会主义公共治理体制来推进改革

过去的改革是围绕建立社会主义市场经济体制而展开的。尽管这项改革还没有完成，但现在仅仅着眼于市场经济体制已经远远不够了。我感觉到，我们现在确实需要有一个新的抓手，既涵盖市场经济的要求，同时又要超越市场经济，从社会共同体的整体来考虑。十八大报告提出“五位一体”的建设，实际上就是在超越经济建设和市场经济体制。如果用一个概念来概括，“五位一体”的建设就可以表述为社会主义公共治理体制的建设。公共治理，或说国家治理，本意就涵盖了经济、政治、社会文化和生态文明等各个方面，我国下一步的改革，就应当是整体的改革，而不是某一方面的改革。“顶层设计”的内涵其实不在“设计”，而在“顶层”，即以系统思维，从整体出发来协同推动整个中国改革。因此，可考虑用“社会主义公共治理体制”来标示我国新时期改革的大方向。这样就可以整合各个方面的改革，使各个方面的改革都朝着这个大方向走，避免局部的改革迷失方向。也只有明确了这个新时期改革的大方向，顶层设计才有可能。

只要存在社会共同体，就需要公共治理。在不同的国家，其公共治理的方式是不同的。西方国家也在探索新的公共治理方式，尤其是国际金融危机和西方国家出现主权债务危机之后，更是面临着公共治理的挑战。我国在这方面的挑战一点不比西方国家轻松，尽管我们面临挑战的缘由不同。公共治理的核心是政府、市场与社会之间的关系，换一个我们较为熟悉的说法，即国家、企业和居民之间的关系，涉及到权力（权利）、责任和义务的重新划分和界定。传统的“二分法”改革思维（政府与市场关系）已经不适应当前改革面临的新形势、新任务和新要求。尤其在社会建设滞后于经济建设的情况下，这种改革思维很容易产生改革的盲区。需要用公共治理的整体思维来统领当前及今后的各项改革。

那么，如何来推进改革，建立社会主义公共治理体制呢？我的看法初步归纳为：以城镇化为基点，以财税改革为突破口，建立社会主义公共治理体制。

以城镇化为基点

上述三句话实际上是三个层次，首先说城镇化，为什么说以城镇化为基点？因为城镇化是我国现代化过程中无法绕过去的问题，当前正面临着城镇化的紧迫任务，工业文明基础上的城市文明，是人类文明进化的一个必经阶段。过去是工业化在前，城镇化在后，也可以说中国式的城镇化，虽说有不少问题，整体上看实际上也有它的一些优点，就是富有弹性，没有造成像拉美国家那样的城市贫民窟问题。但是，城镇化按这条路走现在不行了，得走新型城镇化道路。新型城镇化有各种各样的解释，相对于过去而言，实质上就是人口和家庭的城镇化。过去的城镇化是以工业化推动的劳动力就业城镇化，是农村劳动力到城市里打工，变成了农民工，仅仅作为生产要素的劳动力流动，而人口、家庭并不真正迁徙。这是一种旧的城镇化。现在的新型城镇化应当是人的城镇化，不仅仅是劳动力流动，而且是人口、家庭移居城镇。劳动力流动是进城里挣点钱就回家了，家是不动的。新型城镇化意味着家庭的移动、人口的移动。这种城镇化是我们理解的新型城镇化的基本内涵，如果不从这个角度去把握，可能还是会落入以前城镇化的老路上去。在以前城镇化的概念下，城镇化就只是一个经济问题，我认为这么理解城镇化就会走偏，当前面临的很多问题解决不了。

城镇化首先不是经济问题，而是社会问题。因为涉及到不平等待遇的问题，城市居民和农村居民处于不平等的状态，是制度造成的。城镇化首先不是扩大内需的问题，而是如何改革的问题。对城镇化的理解，应该更多从改革的层面来看。人口的城镇化、家庭的城镇化，也就是现在讲的农民变市民这个过程，不只是经济过程，更是社会要素重新组织的社会过程。进一步说，是公共化过程，是分散、个体化的农耕文明向集中、公共化的城市文明过渡的过程。要使这个过程顺畅、顺利，须要解构以城乡分治为基础的传统公共治理方式，重构适合城市文明的新的公共治理方式。推进城镇化，首先要解决什么问题？现在51%的城镇化率这么一个概念下，实际上其中还有16%的人不是市民待遇，首先要解决这部分人的问题。如果这部分人的问题解决不了，不要谈什么其他的农民进入城市当市民的问题。解决了这16%，意味着城镇化真正做实了。先把现有的51%的城镇化率做实了，然后再说其他的。解决了存量问题，再说扩大提高城镇化率。如果达到70%，我国城镇化率目标基本就差不多了。

当前面临的难题是51%中的16%的农民工待遇怎么解决，这涉及到一系列的体制改革问题，不只是个户籍变更，需要巨额财力来支撑。若是已在城市就业和生活的农民工的市民待遇不解决，要释放内需，那将是空的，是不可能的事情，甚至适得其反，产生内需进一步萎缩的风险。这涉及到财税的问题、涉及到产业支撑的问题，也涉及到这部分人现在就业能力的问题。从城镇化这个角度来看，作为一个基点，其所辐射的问题不仅仅是经济问题，而是包括民主参与、文化调适、生态文明、社会理性等方方面面属于公共治理的问题。所以，从我国现阶段国情来看，以建设社会主义公共治理体制为方向的新时期改革，应以城镇化为基点。这就像过去以社会主义市场经济体制为方向的改革是以工业化为基点一样，离开了工业化，市场化就变成空洞的东西。而现在，若离开了城镇化，公共化也就变成了抽象概念，社会主义公共治理体制的建立也就失去了基础。

以财税改革为突破口

第二层意思就是以财税改革为突破口，那为什么要以财税改革为突破口？过去改革计划经济体制是以财税为突破口，为什么现在还要以财税改革为突破口？这与对财税的认识相关。我认为现在的财税是整个国家公共治理改革的核心环节。现代国家制度的建立，实际上与财权归属紧密相连。英国1689年的《权力法案》，首次明确征税权属于议会，而不是国王，开启了近现代代财政制度的先河。预算控制权的变迁，同样也反映出国家公共治理的变迁。从税收到预算，实际上都是财权的归属与控制问题。构成现代国家的一些基本制度发源于财权的归属与控制。

现在公共治理方面，对财税的理解太简单，也可以说太肤浅。通常把财税问题视为一个钱袋子的问题，从收税到花钱，似乎就是一是“出纳”的工作。如果是这样的话，就不会把财税当成公共治理的一个基本制度。在现代社会，如何收税、如何花钱，愈益紧密地把公共利益与个人权利结合在一起，日渐成为公共治理的核心问题。美国当前最大的政治就是“财政悬崖”问题，成为两党争论的焦点问题。欧洲的主权债务危机，同样成为其公共治理的挑战。对财税的认识，我觉得不要从部门和机构的角度看，而是要把它当成公共治理的基本制度，我觉得它是一个基础性的制度。它涉及到公共资源配置的规则问题，关涉到广大民众的利益。既是一个资源配置问题，也是一个利益分配问题，如果从制度规则这个角度看财税，那我们的认识就会逐渐地统一了。

现在的情况是公共资源谁都可以占有，视为权力或权利的瓜分，而没有责任的分担。 刚才小鲁谈到了专项转移支付，为什么越来越多？改不动？因为变异为权力，谁都想要、多要，而谁都不觉得手中掌握的钱是一种责任。现在有一种现象，上级政府和下级政府谈转移支付，都愿意多搞一些一般性转移支付，但是和部门谈，则希望多搞一些专项转移支付。这个问题的实质已经很清楚了，在这里就是把公共资源当成是一个权力来看的。按照我们现有的规则，权力最好是大家都有一点，利益均沾。这样一来，公共资源的配置就不可能有效率，也不会有公平，社会的公平正义也就难以实现。在这种条件下，政府职能也无法转变，大家的注意力都放在抓钱、分钱上去了，而不是抓宏观管理和公共服务。财税一头挑着经济效率，一头挑着公平正义，这个话我在多个场合讲。上次在凤凰卫视的高峰论坛上我也谈到这个观点，财税是综合性的，要从综合性来看，我觉得没有比财税更具有综合性的了。

这里我稍微展开一点点。第一，财政沟通。刚才小鲁谈到一个观点说财政透明很重要，我赞成他的观点，但我认为财政沟通比财政透明更重要。现在我们缺乏财政沟通，为什么财税成为社会的热点，为什么对财税有那么多的质疑？实际上就是财政沟通不够。财政沟通是什么？它应当是一个制度，它应当是政府和老百姓之间互动之间一个制度，在互动中实现政府和老百姓之间的相互理解。如参与式预算、听证会、与人大代表座谈等，也是财政沟通的一种形式，但缺乏制度安排。财政透明的那些数字是死的，怎么解读那是活的。没有足够有效的沟通，财政透明度再高，其成效也是有限的。同样的数据为什么有不同的结论？理解不一样。要达到理解一致，就需要相互沟通。这就说明了财政沟通的重要性。

第二，公共产权的改革。现在对公有制下的公共产权问题缺乏认识。公有制为主体是基本经济制度的内容，那么，这个公有制在财政上是怎么体现的？我看基本上没体现。公共产权的收益，应当说是规模巨大的，到哪儿去了？我们的财政收入里主要是税，那和西方国家就没什么区别了。既然我们是公有制为主体，那不管今后怎么变，现在是个事实，没有改变这个事实之前还是公有制。公共资源收益怎么共享？如何体现在财政上？这个问题没有破题。在这里，我理解的公共资源不是狭义的，而是广义的。首先是自然资源，就包括矿产、土地、森林、水体、滩头等，这些资源的收益应当通过财政让全体老百姓共享。但在“国家所有，分级管理”的原则下，变成了部门所有、分级所有。地方政府把它当成实现政绩的工具，那老百姓怎么享受公共资源收益。除了商业用地、房地产这块土地的收益是政府招拍挂出让之外，其他大量工业用地、矿藏等公共资源出让有几个钱？当前面临的分配差距扩大与此是密切相关的。从理论上讲，公有制是有助于共同富裕的，因为生产条件的分配决定生产成果的分配，我们大量的生产条件掌握在国家的手里，为什么现在起了反作用呢？为什么现在贫富差距迅速地扩大？现在的公有制实际上是悬在半空，徒有其名。大量的公共资源，这类的公共产权怎么改？说到国有资产，国资委管的是一小块，大量的金融国有资产谁来管？更不要说大量的无形资产，实际上是没人负责的状态。因此，公有制改革是我们下一步改革的重要方面，这是财政结构改革和分配改革的内容，自然也是公共治理改革的重要方面。

第三，国家预算。这是非常重要的问题。现在的预算是政府管钱的工具，而不是约束政府的工具，这就是为什么刚才说的专项转移支付各个部门都想多要呢，就是因为预算起不到约束政府部门的作用，无法把政府各个部门手里的钱变成一种责任。相反，是政府手里的一个工具，是一种权力。所以现在的预算改革，就是要把预算的本来面目给恢复了。

第四，财政体制。这方面的看法我可能和小鲁的看法不太一样，从2008年中央财政收入占全国财收入53%多，到现在中央财政收入的比重不到50%，是下降的。这里有一个大的问题，在现行体制下，各个部门不停给地方政府派这个活、干那个事，搞得地方政府难以招架，也就是“上面点菜、下面买单”。另外，地方政府为了政绩，为了其他方面自身的考虑，自赋事权，所以地方的钱总显是不够花。现在改革的重点应是“王爷”，是横向的问题。只要中央提出一个什么事情要重点推进，各个部门争着干，没事也要找事干，首先找钱然后找事。比如公共服务，有的部门没有这个事，它说，现在大家都提公共服务，我们也找点公共服务来做，然后想法设法找名目来要钱。这种现象比比皆是。在这种情况下，多少钱都是不够的。

在财政体制改革问题上，简单地把财政联邦主义的思路拿过来，想分级吃饭，各吃各的饭，分级变成分家自治，这是不现实的，是不可能的。因为我们一个基本国情就是“中央决策、地方执行”，现在能改掉吗？我认为至少现在改不了。在这么一种体制下，我们现在最主要的任务，不是否定“中央决策、地方执行”这种体制，而是约束各个部门，避免各个部门自行其是，政出多门。过分强调分级吃饭，导致各级政府都只是注重本级财政，而对辖区内的各级财政不管不问。这种倾向就会导致上级“刮”下级，层层集中财权，而财力下移却没有积极性，也无责任。为什么提出省直管县呢？理由是市“刮”县。其实这是整个体制过度层级化造成的，整个体制的毛病，却只让市级政府吃药。所以，推行省直管县，我觉得有逻辑上的问题。当前财政体制改革的方向应当是建立符合国情的辖区财政责任机制，而不分级自治的财政联邦主义。

第五，结构性减税的问题，这是当前的一个重点。结构性减税现在全面推进，今年两会以后，应该会有很大的进展。在全国实施的条件已经具备，没有必要再搞扩大试点，而且区域性的试点带来的弊端很多。如果结构性减税在全国各个行业推行，减税至少几千亿。小微企业的减税应是重点，城镇化离不开小微企业。大幅度减轻小微企业税负，鼓励自主创业、就业，群众创业积极性高了，城镇化的产业支撑期间有了基础。光靠政府搞大型的“铁公基”去提供城镇化的产业支撑，解决就业是不现实的。大力扶持小微企业发展，应从战略角度来考虑。

财税改革，一方面为市场经济提供了公平竞争的环境，另一方面也有助于城乡分治问题的解决，推动人口的城镇化，农民变成市民。同时，还能促进政府职能的转变。如果真正把预算作为约束政府工具的话，那么政府职能转变就好办了。那么，更深层的就会涉及到人大与政府的关系。人民主权，在财政上的体现，不只是改善民生，提供更多的公共服务，更重要的是人民意志如何通过税收和预算来体现。这恰恰是公共治理的核心问题。

公共治理，法治优先

我认为在搞社会主义市场经济这个问题上，我们在市场经济方面的文章做得相对要足，而在社会主义方面的文章做得不太足。社会主义的本质要求是走向共同富裕，在多元互动条件下，实现社会的公平正义。所以，完善社会主义制度，并不是有社会主义市场经济体制就够了，还需要建立社会主义的公共治理体制，而后者是比前者更艰巨、更复杂的任务。而且，市场经济是法治经济，也只有在社会主义公共治理体制的框架下才不会变异为权贵资本主义。

公共治理涉及到很多的问题，如自由、民主、平等、法治等等。我认为，在中国当下最重要的是法治。有了法治，才有稳定、才有有公平正义可言。在民主、自由、平等这诸多诉求当中，法治应当是摆在首位的。

建立法治经济，这是完善市场经济体制的基本方向。市场化改革，就是向市场放权，强化市场的自组织能力，在配置资源中发挥基础性作用。

建立法治社会，这是改革社会体制应遵循的基本方向。社会改革，就是向社会放权。向社会放权干什么呢？强化社会的自组织能力，让社会去配置社会资源。但是现在向社会放权、分权，在这一点上是不清楚的。现在更多的是从社会管控的角度来看这个问题。

建立法治政府，这是政府改革的方向。这就要求用法治的思维来推进政府改革，用规则约束政府行为。规则意识，应首先在政府中树立起来。政府有了规则意识，就会带动全社会。当前最大的问题是公共部门内部缺乏规则意识。

如果有了法治经济、法治社会、法治政府，我觉得社会主义公共治理体制也就差不多到位了。先把这些现实的问题、当下的问题一个一个解决好，再往前走。如果实现法治、有序，那么，和谐社会也就不太远了。别好高骛远、别照搬他人，按照中国的国情踏踏实实走下去，就会真的走出一条“中国道路”来，那将是对人类的巨大贡献。

责任编辑：郭浩

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