普京的俄罗斯式政改与“整控”

2011年底俄罗斯国家杜马选举所引爆的抗议风潮一直绵延到2012年春总统选举前后，俄执政当局采取了积极有效的应对策略，一方面以平静态度宽容“普通人表达自己的看法”（普京语），一方面迅速提出下一步政治体制改革建议。随着总统选举的尘埃落定，抗议风潮也趋于平静。普京就任总统以后，一方面兑现诺言，积极实行政改，一方面也加强了对俄公共政治空间的整控。

全面推行政治体制改革

第一，修改政党法、简化政党注册手续。

梅德韦杰夫总统2012年4月4日签署新《政党法》。新法规定，组建政党必需的党员人数由4万名降到500名，仍规定政党必须在半数以上联邦主体建立地区分部，但取消了对地区分部最低人数的要求，改为由各党党章自主规定。还简化了政党提交党员人数信息以及财务报表的手续，从每年申报一次改为每3年申报一次。

新法生效激发了俄罗斯社会新的政治热情，短短几个月内数百个政党筹委会提出申请。截至2012年12月月底，包括新《政党法》出台前的 7个合法政党——统一俄罗斯党、俄联邦共产党、公正俄罗斯党、自由民主党、俄罗斯爱国者党、“亚博卢”联合民主党、全俄正义事业党，在司法部合法登记的政党达51个。

第二，建立地方行政长官直选制度。

2012年4月25日俄国家杜马通过了直选州长的法律。5月 2日，梅德韦杰夫总统签署，6月 1日生效。法律规定，俄联邦主体最高行政长官在俄罗斯公民普遍、平等、直接、不记名投票的基础上选举产生，任期5年，连任不得超过两届，凡年满30岁的俄罗斯公民有权竞选州长，候选人既可由党派提名，也可以独立候选人身份参选。独立候选人竞选州长需征集到该州总人口 0.5%―2%的支持者签名，具体比例由各州自行决定。法律特别规定，总统有权与党派提名的候选人以及独立候选人进行磋商，地方上的候选人也需获得当地议会成员5%―10%的支持。地方行政长官任职后有腐败行为或涉及其他利益冲突，总统有权将其免职。地方行政长官违反联邦或地区法律，总统也有权将其召回。

2012年10月14日，阿穆尔、别尔哥罗德、梁赞、布良斯克和诺夫哥罗德 5个州长任期届满的州举行州长直选，由于选举条件放宽，原有的 7个政党加上新组建并获注册的19个政党参加了选举。选举结果，现任州长统一俄罗斯党候选人全部在第一轮选举中以超出六成的高票获胜。同一天举行的俄地方各级议会和行政机构领导人选举中，统俄党也以较明显的优势获胜，得票较上年末的国家杜马选举有较大提升，而议会其他政党则都出现选票下降的情况，新组建政党的表现更加暗淡无光。

第三，放宽政党参加选举条件，降低总统候选人门槛。

2012年5月2日，梅德韦杰夫总统签署了有关取消政党征集签名和根本减少参加总统选举征集签名数量的法律。非议会政党推选总统候选人所要征集的支持者签名从200万减少到10万，但一个地区的选民签名不能超过2500个。无党派人士参加总统选举的支持者签名也从 200万减少到30万，一个联邦主体的选民签名不能超过7500个。政党参加国家杜马、地方国家机关和地方自治机关选举不再需要征集签名。但社会组织及参加地方议会选举的竞选联盟参加地方选举时，仍需征集足够数量的支持者签名才有资格推荐候选人。

上述改革基本上是2011年年底执政当局提出的全面政改倡议的延续，应该说基本的承诺都得到了落实。新的政治改革在形式上更加开放，政党注册程序的简化促使代表更多阶层和群体利益的政治组织现身国内政治舞台，地方长官的直选使地方居民历时 8年后又重新参与到地方政治生活中来，各级选举条件的放宽，也为政治生活增加了选择。但是总体来说，这些改革在一定时期内对俄罗斯既有的政治格局不会产生实质性的影响。

《政党法》的修改使俄罗斯政坛上突然冒出了几十个新党，成立时间仓促，组织成分混杂，政治倾向或同或异，场面上热闹纷繁，不免让人想起纷纷扰扰的1990年代初的乱象。不过今天俄罗斯的政治局势却并不是回到叶利钦时代混乱无序的状态。尽管有大量新党出现，但原议会内 4个政党和议会外 3个合法政党依然存在，总体上并没有改变统俄党一党独大的局面，统俄党党员仍占据着全国83个联邦主体绝大多数行政长官的位置。俄共等反对派政党尽管较以前活跃，但目前还无力挑战统俄党的地位。新成立的小党成长前景还很模糊，应该说基本上不可能形成影响俄罗斯政治格局的力量。当然，政党改革新举措的长期效果还有待观察。

州长直选似乎增加了政权的不可控因素，但俄现有地方政权主要控制在统俄党手中，大规模的州长任期届满都是在2015年后，新法律为候选人遴选环节设置了总统和地方议会两层过滤程序，且总统有对地方行政长官任职之后渎职和违法行为的监督和罢免权，目前来看，地方居民的政治参与热情并不高，所有这些都使得直选地方官基本不会产生让当局担心的变数。

加紧整控俄罗斯公共政治空间

普京就任第三任总统后在积极履行承诺推进政治体制改革的同时，特别加大力度整控对政治形势和社会稳定有直接影响力的公共政治空间。

第一项措施是推出《关于聚会、集会、示威、游行和抗议法》（2004年出台）修正案。2012年4月6日，4名统俄党党员提出该法修正案草案，宣称是在考虑了去年12月底抗议集会的特点和负面影响后，旨在调整和规范护法部门与反对势力的关系。该草案在5月6日俄罗斯反对派第一次“百万人集会”引发大规模骚乱冲突后加速推进，6月5日国家杜马二读、三读通过，6日，联邦委员会批准，8日普京总统签署，次日登报生效。该法案规范申请举办公共集会的程序规则，要求确定活动场所、线路、安全措施，并细化了违法行为及其罚则。对违反该法的自然人、集会负责人和法人分别处以最高 30万、60万和100万卢布的罚金。一年内因举行大规模活动违反本法被追究两次及以上行政责任的公民不得再担任公开活动的组织者。

应该说该法案的及时出台成为当局维护社会安全与稳定和把控局势的一个安全气囊，直接的成果是其后6月12日反对派举行的第二次“百万人集会”实现了软着陆，以和平的方式静悄悄收场。

第二项措施是2012年7月11日国家杜马通过《互联网黑名单法》，该法案 7月18日议会上院批准，同年11月生效。法律规定，传播对儿童有害内容的网站、网页的网址和域名将被列入黑名单，其他还包括鼓动战争或制造民族纠纷的内容。11月1日该法生效的第一天，俄罗斯联邦通讯、信息技术和传媒监督局就发布信息称，该局已将6个儿童色情网站列入黑名单。

第三项措施是修订《非营利组织法》。这项法律修正案是6月30日由6名统俄党议员提交，7月13日国家杜马三读通过，7月20日普京签署，11月中旬生效。法律规定，凡接受国外资金和财务资助并参与俄境内政治活动的非营利组织都将被定义为“外国代理人”身份；建立专门的“外国代理人”非营利组织名录，所有涉及组织必须主动列入；“外国代理人”非营利组织出版和发布任何信息、资料均需注明资料来源于“外国代理人”；该类组织需要定期通报和公布其财务活动报告。法案也规定了违法的罚则，甚至刑事责任。10月1日，在俄罗斯存在 20年之久的美国国际开发署驻俄机构由于“试图影响俄罗斯的政治进程”被关闭。10月26日，国家杜马专门通过了违反该法的罚金数额，也达到30万―50万卢布。

上述三项法律的出台都相当迅速，特别是《非营利组织法》几乎是获得了议会上下两院议员的一致认可。三项法案遭到俄国内维权组织和以美国为首的西方国家的抨击，但从百姓层面基本上都得到支持。全俄社会舆论研究中心针对《互联网黑名单法》进行的民调显示，73%的俄罗斯人表示支持。对《非营利组织法》修正案的调查也显示，67%的受访者认同该法案是防止外国干涉俄罗斯事务的必要工具，而不是政权借以打压反对派。

全面政改和加紧整控公共政治空间看似有些矛盾的地方，其实不然。全面政改是在去年末今年初发生抗议风潮、统俄党和普京的支持率出现明显下滑的情况下为缓和局势、争取民心并分解反对派所作出的妥协性承诺，也是普京因应执政8+4年以来社会形势的变化而采取的应变性调整，从根本上说不是普京的追求。比如说政党制度改革，普京从首任执政伊始就祈望俄罗斯是“两三个或四个政党”的多党制格局，2001年出台《政党法》规定政党组建的门槛，并在后来执政期间不断提高，就是要整顿小党林立的局面。叶利钦时期俄罗斯一直实行地方行政长官直选制度，正是在2004年，普京为加强中央集权、构建垂直管理体系而将直选改为任命。在新法案中的保留性措施可以说是普京为其推行的政改设置的安全阀。而加紧整控公共政治空间则直指此前国家出现的动荡局势，意在排除外部力量的干涉，消弭国内反对派的影响力，维护社会的安全和稳定，加强当局的控制能力。

追溯普京的治国理念，他无疑是民主制度的崇奉者，但对法制、秩序和强大政权的追求也始终是其不变的目标。2012年12月 12日普京在新的国情咨文中讲道：“对俄罗斯来说除了民主没有也不可能有其他的政治选择。在此我想说并强调：我们赞同的正是在全世界被接受的普世的民主原则。不过俄罗斯的民主，恰恰是有其自身国民自治传统的俄罗斯人民的权利，而绝不是实施外部强加给我们的标准。民主包括遵守和尊重现行法律、原则和规范。执政党、政府、总统可以更替，但国家和社会的基础不应该被撼动，民族发展的连续性不能被打断，主权以及公民权利和自由的保障问题不能改变。”2012年普京第三任总统首年对俄公共政治空间的整肃是其一贯的民主理念的延续，最直接的源头是一年来反对派的抗议活动，从更深刻长远的意义上讲，是普京维护俄罗斯国家安全和社会稳定的重要举措。

责任编辑：郭浩

文章来源：http://www.71.cn/2013/0319/706996.shtml