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杨永恒：公共文化服务体系建设新思考

2013年04月16日 16:50

杨永恒，香港城市大学博士，清华大学公共管理学院院长助理，清华大学中国发展规划研究中心主任助理，清华大学公共管理学院政府研究所副所长。

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非常荣幸能够有这个机会给各位领导汇报一下我在文化发展和公共文化服务体系建设方面的一些思考。因为我是2010年开始参与文化部的一些工作，在文化、尤其是公共文化这块领域做了一些研究，也为文化部的“十二五”规划，包括前年的十七届六中全会文件也做了一些工作。所以这里面也有一些思考，今天我想借这个机会，也配合十八大学习，给各位领导汇报一下这些方面的内容。

一、文化领域的理解

这里有四个关键词：第一，金钱。第二，知识。第三，文化。第四，品位。这四个词，它不是一个含义，这个从字面上能够看出来。但是它确实是现在我们国家发展当中，也包括每个人在发展当中可能要思考的问题。有钱的人一定有知识，有知识的人也不一定有文化。一个社会发展也是这样的，一个国家富裕了，经济实力增强了，但是我们这个国家科技实力不一定强，我们科技实力增强了，但是并不代表着我们的发展质量、我们的文化内涵、我们有品位。只有一个国家，一个社会或者一个人同时既富裕了，又有科技知识素养，同时又有文化内涵，那么这才是一个真正的完美的发展。

这里面金钱主要是解决一个社会，一个国家或者一个人的富裕问题；知识是解决我们这个社会的能力，认识这个世界的能力；文化是解决我们思想层面的问题、价值观的问题、精神层面的问题。这里我有一个总结，文化解决精神层面的需求，主要涉及到价值观、伦理道德、素养、情操。

为什么在近几年文化得到了国家高度重视？这也跟我们现在国家在整个发展当中面临的一个突出问题分不开。改革开放30年来，我们太关注经济发展，忽略了对人道德观、价值观，包括一些伦理方面的一些培育和塑造。现在这个社会整个价值体系在退化。第一，这个社会在分层，这个社会越来越多由不同的利益集团构成。第二，这个社会的价值观在分化。这个社会缺乏一个大家共守、信守的价值，唯一的价值可能就是利益。比如说现在媒体上经常报道的，一些老大爷、老大娘倒地了，现在没人敢去扶他们，为什么？这个值得我们反思。作为一个人一生当中很基本的一些道德观、价值观，为什么现在我们这个社会缺失了？这是文化为什么要引起重视。

在前段时间开会的时候，有个领导提出来，现在我们这个社会到了文化的问题不得不解决的时候，如果再不解决，这个社会就面临价值观、价值体系层面的崩溃。如果一个社会没有一个共享的价值观，没有大家所共同信守的价值准则的话，这个社会会怎么样？这是科学发展观提出来的，叫全面、协调、可持续。在里面明确一句话，十八大报告也再次重申了：推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设协调发展。文化它不仅仅是说让我们大家玩起来、娱乐，更重要的是这个社会全面发展的一个重要内容，就是解决我们这个社会价值观的问题。

这里我有一个体会，文化叫以文化人，通过文化的形式，包括一些手段、内容去传递一种积极的价值观、一种道德标准、一种伦理规范。那么这个文化，我们从学理上去解释，它属于我们现在这个社会的一种制度。任何一个社会它要有两种制度来规范，一个叫正式制度，一个叫非正式制度。那么正式制度是法律法规，但是法律法规它只能管到一些在我们这个社会中日常发生的一些普遍性的问题、重复性的问题。大量的行为需要靠我们非正式制度，就是文化、道德、伦理来约束。

刚才我讲一些老同志倒地以后没有人敢去扶他，其原因就是我们的非正式制度没有发生作用。比如说老同志倒地了，我去扶他或者不扶他，都不违反法律。但是如果说我的道德观、价值观退化了，我觉得这个事情我不扶他，对我的这种价值体系形不成冲击，或者我不受到道德谴责，那么我更不会去做了。所以一个社会，正式制度跟非正式制度不能同时发生作用的话，这个社会一定会紊乱。

比如说美国，它有很健全的法律制度，但是同时美国还有很多人信基督教，在他们床头都有一本《圣经》。《圣经》是干什么用的？其实就是教育大家日常生活当中什么是可以做的，什么是不能做的，什么是对的，什么是错的，什么是美的，什么是丑的，什么是善的，什么是恶的。我们现在这块道德层面、思想层面的这种东西，可能有些淡化。我们不是不知道什么是对，什么是错的，但是非正式制度对我们每个人行为的约束，就是文化或者道德对我们每个人行为的约束没有起到一个积极的作用。所以这是为什么重视文化建设很重要的一个原因。

同时，文化也是一个民族的灵魂，是可持续发展的关键。为什么说是一个民族的灵魂？我们中华民族区别于其他的民族，最大的特点，不仅仅是说我们这个国家的文明特征，更重要的是我们每个人身上所承载的这种文化的内涵。我们讲可持续发展讲了很多年了，但是以前关注可持续发展，更多是关注经济的可持续发展。现在谈可持续发展，主要是谈经济可持续发展。什么是经济的可持续发展？简单地讲，我们这代人的发展不能以牺牲下一代人发展为代价。我们不能透支下一代人的发展。但是现在我们看到，包括我自己也经常到地方调研，参与一些部委的工作，很多地方，很多发展是不可持续的。包括空气污染的问题，北京现在雾霾天气很严重，未来这种清洁的空气在什么地方？这是经济可持续发展关注的，包括环境可持续发展、生态可持续发展都关注到了。

文化的可持续发展没有引起足够重视。我理解文化可持续是什么？第一，文化的传承、弘扬，包括我们的特色。我们这代人能不能去传承我们上代人，我们中华民族历史的一些优秀文化。第二，我们这代人所积累的文化积淀，能不能被下一代所弘扬和传承，如果没有这个的话，那么我们中华民族的文化就是断代的。现在我们实际上面临这种风险。我们现在很多文化面临外来文化的融合，我们越来越多的去接纳一些外来的文化，但是我们自己的文化特色，我们自己文化的一种标识在慢慢淡化。

所以这是我们现在面临的问题。这也是为什么十七届六中全会，中央以全会的形式讨论文化，这在我们国家的我党历史上是第一次。当然十四届六中全会讨论过思想道德跟精神文明建设，但是那个也是作为议题，但是真正以全会讨论文化，十七届六中全会是第一次。所以我们全党都认识到，从中央到地方，从党的高级领导干部到每个党员，这是党的决定，是共识都意识到文化不得不重视了。文化它涉及到我们这个社会整个的价值体系，涉及到我们每个人这样一种思想精神内涵。如果不能解决一个人精神层面的东西，那就没法去影响他的行为。

这也充分体现了中央，包括我们各级党政领导干部对这个问题的认识，文化确实越来越重要，我们也到了这个阶段了。从发展的角度来讲，我们以前重经济发展，我们现在经济实力很强了，我们是全球第二大经济体，仅次于美国。但是我们在国际的地位，人家对我们的认同，我们在国际上的影响力，不能仅仅靠经济实力，还要靠我们很多文化层面的东西。文化它不仅仅是让我们大家去娱乐，去玩，更多的是通过文化的形式去教化或教育、引导这个社会的主流价值观。因为我们现在面临着价值体系退化，包括伦理、思想道德退化的风险。所以这是我要讲的第一个问题。

二、文化建设面临的矛盾以及文化建设新思路

（一）为什么要重视文化建设？

１.人民群众精神文化需求

文化建设难以满足人民群众日益增长的精神文化需求。现在我们的经济，刚才讲到了已经是全球第二大经济体，我们老百姓的生活也在提高，已经从以前的解决温饱状态，现在已经进入了一个比较好的生活质量阶段。一旦到了这个阶段以后，人的需求就从以前的对生存的需求，对解决温饱问题的需求，开始转向精神层面的需求。但是我们改革开放30年来，太关注经济发展，就会略了这方面的建设，现在我们提供的很多文化形式、文化内容，满足不了现在老百姓的需要。所以文化需要发展。这是我要讲的第一点。

我调研中也发现，现在我们中央提供了很多文化的产品、内容，但是可能并不一定是我们基层老百姓所需要的。所以这里面有多方面原因，可能有一些惠民工程本身是考虑解决老百姓的问题，但是由于中央离地方还有一段距离，他并不一定确切知道老百姓需要什么。所以跟这个也有关系。

２.国际地位日益强大

国家文化软实力、中华文化国际影响力与国际经济地位不相符。我们现在是世界第二大经济大国，但是我们在国际上的软实力，就是别的国家对我们的文化认同、我们的文化影响力，还远远跟我们的经济实力不匹配。现在我们很多中国人到国外去旅游、购物，他们需要我们去，因为我们有购买力，但是实际上有些时候他瞧不起你，他需要你的钱，但是他瞧不起你，为什么？因为现在海外的媒体都在无限放大中国的负面新闻，他要你的钱，但是他内心不尊重你，中国是富了，但是还不贵，富跟贵不是一码事。富了不一定贵，富是有财富，刚才我们讲了金钱；贵是一种品位、内涵的提升，中国现在就面临这个情况。我们经济实力增加了，但是我们发展的内涵、发展质量还不高。所以我们这种国际的影响力，跟我们这种经济地位还不太匹配。

我们现在虽然在其他国家，在西方的社会里面，也建了很多孔子学院，根本的目的其实也是希望能够通过孔子学院去让外国人更多的了解我们中国的文化。但是现在从开办情况来看，有些孔子学院起到了这种作用，但是很多孔子学院还只是沦为了一种教授汉语的学院。前段时间大家关注到，美国对我们很多孔子学院设定了一些障碍，后来也解决了。但是也说明了他们对我们的文化，其实也有一种抵触。这是我要讲的第二点文化建设为什么重要。

3.诚信缺失、道德滑坡现象

过去太过分关注经济发展，忽略了对思想道德素质的培养，导致道德滑坡、诚信缺失。我不知道各位领导前段时间有没有关注媒体，有一个机构发布了一个报告，现在我们人与人之间的信任感严重下降，人与人之间缺乏信任。这是个很严重的问题。如果我们这个社会之间没有信任，你想会怎么样？还包括我刚才讲的，像对老年人的这种爱护，很多都是我们面临的问题。

前段时间有个案例，也是一个老同志倒在地上，周边后来围了一堆人，有好多是中国人围在那里看，想去救他，但是又不敢去救他，因为怕被赖上。后来来了一个外国人，他二话没说就把这个老同志送医院了，而且还破口大骂周边的中国人，你可以想象。所以说非正式制度，如果不能发挥作用的话，可能对我们这个社会的发展就会存在一些问题。

4．社会缺乏共同的信念

价值观扭曲、价值分化，社会缺乏共同的信念、缺乏共同的理念。这个会对我们整个国家和民族的凝聚力产生很大的一个负面作用。如果一个社会大家都没有共同信守的一个价值观和一个准则的话，肯定会分化的。

举个最简单的道理，比如说在一个十字路口，如果没有红绿灯的话会怎么样？所有的人，无论哪个方向的人都希望以最快的速度通过这个路口，所有的车，无论哪个方向的，都想以最快的速度通过这个路口。最后的结果一定是路口拥堵了，因为每个人都从自己的利益出发，不去考虑别人的利益，不去考虑这个社会的公共利益，那么最后这个社会一定会紊乱，现在我们就处于这种情况。

每个人都在考虑自己的利益，在权衡一个事情的时候，出发点也是自我。比如说我刚才讲的一个老同志倒地上了，我们去扶他，其实每个人也在纠结，我想去救他，但是又怕我的个人利益受损。尤其是现在媒体上铺天盖地地宣传哪个年轻人救了一个老同志后来被赖上了，法律判他败诉了，这更加起了一个很不好的作用。所以说价值观的问题、扭曲的问题、分化的问题，也是我们现在这个社会面临的一个突出问题。

5．文化的弘扬传承

现在我们这种优秀文化缺乏有效传承和弘扬。现在的年轻人、小孩，有几个还能写毛笔字，有几个对我们那些中华优秀的文化能真正领悟，而不是在字面意义上去理解它，而是真正能够领悟它的。所以这也是我们面临的很严重的问题。

6．安全形势。

现在很多边疆地区，包括少数民族地区，包括一些贫困地区，这些邪教，包括一些境外的反华势力，他们在那些地方，应该说对我们的文化安全形成了很大的压力。这里面有他们的问题，但是也有我们自身的问题。我们什么问题？我们自己在基层的公共服务，包括对老百姓这种关怀没有到位。

很简单的道理，比如说在很多边远的农村地区，一个家庭里面小孩生病了，他看不了病，我们这些基层的医疗点涵盖不到，他看不了病，这个时候有一个境外邪教组织过来帮他看病，我们老百姓很纯朴的，谁对他好，他就跟谁走，但是他并不知道邪教是邪教，邪教是什么？邪教是反社会、反人类、反科学的，它的危害相当严重。所以这里面有他们的问题，也有我们自己本身公共服务没有做好的问题。

这种文化的安全形势也是我们现在要考虑的问题。如果这个不解决的话，那么我们的这些少数民族地区、边疆地区的安全稳定将受到很大的影响。如果一旦这些老百姓的思想观、价值观被那些境外势力所蛊惑的话，那么对我们整个社会的冲击就会很大。我想各位也是有切身体会的。

（二）解读十七届六中全会关于文化建设的内容

1.定位

在六中全会决定里面，对文化的定位：文化是民族的血脉，是人民的精神家园。我觉得定位是非常准确的。就是文化是我们中华民族的血脉，之所以中华民族称其为一个民族，因为我们有共同的文化，我们流着是同样的血，所以它是民族血脉，也是我们全中国人民所共同的精神依托，所以叫精神家园，就是我们精神所寄托的地方。这是对文化的定位。

你可以想到它的意义是非常重要的。而且在六中全会决定里面也提到了，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉，成为综合国力竞争的重要因素，成为经济社会发展的重要支撑。这就是我们文化的意义。如果文化建设搞不好的话，那么也就很难达到我们说的这些功能。

2．指导思想

那么在六中全会也提到了文化怎么搞？有一个指导思想。

第一，任务是什么？要建设社会主义核心价值体系。就是我刚才讲的，因为我们现在社会面临价值观、价值体系的退化，那么现在推进文化建设，就是要重新建设我们中华民族自己的核心价值观。什么叫核心价值观？就是中华民族老百姓都能够遵守的，都能够信奉的这样一个价值，社会主义核心价值体系。这是根本任务。

满足人民群众精神文化需求为出发点和落脚点，它的意义是什么？就是说我们的文化，不是阳春白雪，更主要的是真正从老百姓的需求出发，这叫出发点。那么文化搞的好不好，也要看我们的文化最后有没有真正满足人们的精神文化需求，这叫落脚点。

我刚才讲到了，我们现在文化工作当中还存在很多问题，举个例子，我去调研的时候，大家可能都知道农家书屋，农家书屋是国家一个重要的惠民工程，出发点很好，就是要为我们的基层老百姓，让他们有书看，让他们能够了解一些新知识。但是事实上，我们去调研发现，农家书屋的利用效果并不好。后来我们也问了当地老百姓，我说这个农家书屋，你们觉得有用吗？他说这个书屋我们也不怎么看，像什么科技种田、农业知识这些，我们在网上很容易就查到了，而且他们都会上网。那我说你们需要什么？他说如果能够在农村每个村里面搞一个比较好的文化场所，配一些设备，大家周末的时候可以一起玩一玩，然后交流交流，增进邻里的感情就可以了。

举这个例子，可能中央花了很多钱，有很多惠民工程，但是可能并不是真正老百姓需要的。所以这里面涉及到一个在文化建设当中到底应该怎么搞的问题。是中央来部署，地方来执行？还是中央给方向，由地方来负责？因为只有地方才真正了解老百姓需要什么，而中国又是一个地区差距这么大、城乡差距这么大的一个国家。中央一些大的工程怎么能够真正全面办法老百姓需要呢？中央是干什么的？部委是干什么的？部委是制定政策、制定标准的。那么真正要依靠我们的基层政府。

我在2010年当时文化部在重庆的会上我就讲了这个观点，要转变从以前中央部署、中央搞工程地方去执行，改成中央指导、地方主导，要把公共服务的权力跟责任都交给地方，包括这种财力。当时也引起了全国各个省文化厅长比较积极的反应。这是要真正满足人民群众精神文化需求，还是要重心下移。

另外就是民族的、科学的、大众的。民族什么含义？要体现中华民族的特色。科学的就是积极的、健康的、科学的，而不是伪科学的。大众的就是要能够融入老百姓的生活，能够真正成为老百姓生活中不可缺少的一部分。

培养高度的文化自觉和文化自信。文化自觉什么含义？就是我们每个人都能够自觉参与文化活动，文化成为我们生活中不可缺少的一部分。文化自信，当我们跟其他国家、其他民族文化在一起的时候，我们不会觉得我们比他们差，我们有这种文化自信。

最终是要提高全民族的文化素质，增强国家文化软实力，建设社会主义文化强国。所以大家也看到了，社会主义文化强国是我们现在文化建设当中一个很重要的目标。

在六中全会决定里面也提出来，叫五个坚持：第一，坚持马克思主义为指导思想；坚持社会主义先进文化前进方向；有一点，以人为本。注意以人为本，文化建设要以人为本。我们不是去搞一些形象工程，而更要考虑这些文化，我们所建的东西是不是能够满足老百姓需要。现在很多地方，六中全会开完以后，很多地方都重视文化建设了，但是重视了文化建设，并不是真正的抓到点上了，我客观讲不是抓到点上了。很多地方在抓文化的时候，重视了一些大的标志性建筑的建设，比如说大的文化中心、大的影剧院，但是真正跟老百姓最近的是什么？是跟他们居住相关的、临近的社区里面的文化设施，这是他们日常生活需要的。但是由于现在我们的政绩观的问题，由于我们现在这种发展模式的问题，没有引起足够重视。

另外，坚持把社会效益放在首位。文化，社会效益是第一位，而不是经济效益。现在我们很多地方抓文化，又走向了老一套，把经济利益放在首位。文化重视了，确实重视了，但是各个地方在抓文化的时候，无一例外的把文化产业放在首位。我们叫文化两个部分，文化事业跟文化产业，一个是公共文化，一个是文化产业。

为什么把文化产业放在首位？因为文化产业能够带来GDP的增长。所以又是重视经济效益。但是很多地方根本不具备发展文化产业的条件，以至于很多文化产业的发展又变成了新一轮的圈地运动。以前搞工业，现在搞工业拿地很难，但是现在你说搞文化产业园，很容易就拿到地了。但是拿地这些企业真正搞文化产业吗？

文化房地产，以文化拿地，产生拿出一小块来搞一些所谓的文化产业，然后搞成住宅项目。所以说文化产业各个地方都重视，但是真正属于政府责任的公共文化重视不够。因为公共文化是政府花钱的，文化产业是赚钱的。换句话说，没有改变传统的这种根本的模式。所以我想这个可能是需要引起反思的。

3．什么是社会主义文化强国？

第一，社会主义先进文化更加深入人心。社会主义精神文明和物质文明全面发展，全民族文化创造力全面迸发，社会主义文化生活更加丰富多彩，人民基本文化权益得到根本保障。人民的思想道德素质、科学文化素质全面提高。这就是我们六中全会规定的文化强国的一个内涵。最终目标是建设中华民族的共有精神家园。共有精神家园就是我们前面讲的，成为全民族的精神家园，这就是社会主义文化强国的内涵。这是我讲的关于文化建设。

三、公共文化服务体系建设

（一）定义

什么是公共文化服务体系建设？刚才我讲到了文化建设主要分两大块，一个叫文化事业，就是保障老百姓的基本文化需求的这些相关的内容。那么另外一块就是文化产业，文化作为一种产业形态，比如说大家现在看到比较多的动漫、软件，影视作品的创作、图书出版，都属于文化产业的内容。在这个文化产业跟文化事业里面，它的两个方面的发展，包括定位是不一样的，文化事业是满足老百姓基本需要的，是政府主导的，是政府的责任。而文化产业它是一种市场行为，是靠市场去发展的。那么政府在里面主要是监管的职责。但是现在确实搞的有点混乱。在政府应该发挥作用的公共文化事业里面，作用发挥的不够，而在政府不应该发挥主要作用的文化产业，政府参与太多，引导太多，包括投入资金太多。这是现在在文化上面的一个误区。

当然今天我们不讲文化产业的问题，主要讲公共文化的问题。

（二）重要性

首先，我这里有个界定。在整个文化建设当中，公共文化是里最基础、最核心的要素。我给大家打个比方，我们的教育体系，义务教育就是教育里面最核心、最基础的。如果不能够让全民族有基本的受教育的机会，包括给他一些基本的科学素养、教育素养，他就没法去接受更好的知识，公共文化也是这样的。如果你不能够去保障他最基本的文化权益，他就没有办法去了解更多的这些文化内容、文化形态。

文化部有位部长也讲到了，公共文化，他用了一个词叫文化民生。他说是老百姓生活当中不可缺少的一个最基本的服务类型。事实上在去年国家颁布的《国家公共服务体系“十二五”规划》里面，把公共文化列为了一个重要内容。换句话说，公共文化是我们国家整个公共服务体系里面的一个重要内容。

既然是公共服务体系的重要内容，那么它的性质就很清楚了，我这里叫由政府负责提供，以满足人民群众基本文化需求为出发点和落脚点。

政府负责提供，就是说公共文化服务是政府的责任，跟义务教育也是一样的，义务教育也是政府的责任，义务教育在国外是强制性教育。如果学龄儿童到了学龄阶段，你不给他提供义务教育的话，政府违法。如果学龄儿童到了学龄阶段，他自己不接受教育，他父母违法。所以这是一个最基本的权益。

大家也知道，我们每个人的文化需求是多元化的，而且文化这个东西，它本身又是很丰富多彩的，每个人的文化需求也是不一样的。那么公共文化它不可能满足老百姓所有的文化需求，所以这里面它实际上是满足老百姓基本的文化需求。什么是基本文化需求？在六中全会文件里有一个界定，我给大家简单分享一下。第一，每个老百姓都有权利能够看到电视，能够听到广播，能够读书看报，能够进行公共文化鉴赏。比如说一些文艺作品的鉴赏，能够参与公共文化活动。当前这个发展阶段，老百姓的基本文化需求，在城市里面不是什么问题，但是在很多西部地区，在很多农村地区，还真是问题。

我刚才讲到了，为什么我们在很多边远地区文化安全形势那么严峻，就是他们没有渠道去了解我们现在这个国家发展到什么阶段了，也没有渠道去满足他们的一些基本文化需求，所以他们才会被其他一些势力、其他一些组织所蛊惑。

那么政府的责任就是要保障老百姓享受这些基本的文化权益。当然了，这个只是国家层面的界定。每个地方它发展阶段不一样，这个基本需求内涵也不一样。文化部门它的任务是要监管全国各个地方这些基本权益要保障，如果哪个地方保障不了，比如说西部很多贫困地区保障不了，没有问题，中央财政转移支付保障。

对于很多东部地区，这个已经不是问题了，早就保障了，那么他可以把当地的基本文化需求、基本文化保障的内容再提升，将基本公共服务的内容提升，这个没有问题，但是不能减少，只能做加法，不能做减法，这是公共文化的一个基本内涵。

（三）内涵和构成

1. 设施网络体系

首先它有一个设施网络体系，你提供公共文化服务，你首先得有一个阵地、一个平台。以前我们主要的网络体系，主要有文化馆、图书馆、博物馆，也包括科技馆、青少年活动中心、工人俱乐部等等这一系列的设施组成，但是那个时候更多的是固定设施。这次“十二五”里面我们提出来了，其实我们的公共文化设施体系，不仅仅是固定设施，还有流动设施，比如说流动舞台车，在广东深圳街头有很多流动的图书借阅车，这是流动设施。

还有数字阵地，像文化共享工程，今天上午我们在天津调研就调研它的数字文化，现在做的非常好。怎么样通过数字渠道让老百姓更容易享受这种文化的产品跟内容。比如说我在网上跟一些文化的专业人士交流、互动。今天上午和平区有一个数字文化网站，上面有幅画，他可以教你怎么样鉴赏这个画，你有什么好的作品也可以传到网上去，有一个网络社区，有兴趣的可以去交流。所以现在叫固定设施加流动设施，加数字阵地，三位一体的网络体系，跟以前不一样了，这也是我们这个社会发展、科技进步带来的一个新的方式。

2.统筹城乡

目前我们国家在公共服务建设，不仅仅是文化服务，在公共服务建设里面都面临一个突出问题，就是优质资源越来越多的向城里集中。在城里面，优质资源越来越多的向少数几个公共服务机构集中。

我小时候在农村长大，我上学的那个小学现在基本上建筑已经塌了，没人了。后来我回去就问亲戚朋友，说现农村里没有老师了，老师都去哪里了？很多老师在师范学校毕业以后，为了进入教师队伍，能够吃公家饭，愿意到农村没有问题，但是到农村任教以后，首先想着的事就是怎么进城，进了县城以后想怎么样进到大城市里面，农村留不住人的。这叫优质资源越来越多向城里集中。

在城里也不是说所有的学校都一样，所有的文化机构都一样，优质资源越来越多的向极少数的更好的机构集中。比如说现在北京，最好的小学就那么几个。这是政府在公共资源配置上的一个不均衡带来的，这是一个很严肃的问题。中央在讲现在要统筹城乡，在一次会上，我发言说现在统筹城乡最大的问题，不是去建那么多设施，更多的是人的问题，服务、人最关键，什么人？教师、医生，包括文化专干，也包括其他的。这些人如果不到基层去，不可能的。我们的公共资源配置上有严重的问题，本来在文化领域钱就不够，但是还大量的用在城里面去建这些少量的标志性的文化设施。

3．公共服务均等化

教育也一样，好多教师都集中在少数几个学校，公共服务均等化怎么体现？我们在05年、06年做了一次调查，跟世界银行一起。在上海、大连、西安、成都、深圳五个城市做调查，其中有一项调查我们的义务教育。义务教育大家都知道是就近入学原则，但是还有很多择校的。后来我们调查什么人在择校，统计局帮着我们做入户调查，哪些学生在择校，择校学生是怎么个择法。后来发现，择校当然要去更好的学校。

后来发现什么学生在择校？家里面有钱的，家里面有权的人，他们家的小孩有更大的机会去享受好的这种优质资源。像广大的农民工、外来人口，家里面比较穷的，他们这种资源就差了很多。前年中央有一个工作，就是农民工的问题，我当时也去参于调研了。我们看北京的农民工，他们这种文化的需求很旺盛，但是资源太匮乏了。现在我们国家城里面有2.42亿外来人口，大概占了城镇常住人口的30%到40%。

如果说这30%到40%的外来人口在城里面不能融入的话，将给我们的城市带来什么样的问题？他们本来在城里面，从受教育到各方面都受到了不公平的待遇，但是他们融入了城市，那么一定会带来城市的隐患，融入城市还不仅仅是关注他的经济权益、法律权益，他的精神权益也很重要，他们从精神上、从价值层面真正融入这个城市，能不能得到这个城市的认同，如果他们融入到城市，他们回到农村又回怎么样。尤其是新生代农民工，新生代农民现在全国大概也是好几千万，这些人在城里出生的，对农村根本没有什么了解，他融入不了城市，他也回不到农村去，那一定会成为城市的隐患，又会怎么样？现在面临的问题，非常大、形势很严峻。这是设施体系。

4. 建立群众的需求反馈机制

还有就是文化产品创造和生产体系。有设施还不行，还得有内容，那么在创造上面，当时我们提出了，最重要的一块，就是要建立群众的需求反馈机制，我们的公共服务提供，财政花钱为老百姓做好事，好事不是随便做的，你要去了解老百姓需要什么再去做什么，你不能花了很多钱，最后发现并不是老百姓需要的，我刚才也举了很多例子，所以要建立老百姓的需求反馈机制。

这次文化部在东城区做试点，东城区文委他们现在在尝试怎么建立一种老百姓的文化需求反馈机制。那么根据老百姓文化需求的反馈，去有针对性的为老百姓提供相应的文化服务，叫需求反馈机制，这个也是这次在文化部的规划里面比较关注的，就是我们的文化一定要源于老百姓。

5. 供给方式

另外就是供给方式。公共文化服务是一个基本的公共服务。基本公共服务就是政府的责任，但是公共服务由政府负责提供，并不意味着政府亲自去提供。政府也可以采用政府采购、市场购买，包括补贴等等方式去鼓励社会力量参与进来。

最近我在关注公共文化，虽然我们现在国家、省、市、县在公共文化投入上，经费在逐年增加，但是离我们现在目前文化所需要的经费还有很大距离。那么在这种情况下，怎么样去吸引社会力量参与进来，无论从资金投入方面，还是从项目的一些运营方面，如果现在能够参与进来的话，就能够减少我们政府的压力。所以这个也是这次探索的一个重点。现在很多地方也在探索政府采购、公共服务。政府给一些政策，让一些社会力量来投资办博物馆，民办图书馆等等，也包括成立一些文化发展基金，让一些企业捐赠等等。那么这个也是现在公共文化服务当中的重要内容。

公共文化服务是政府的责任，但是并不意味着一定由政府完全包起来。换句话说，如果说没有社会愿意参与的话，那么政府还要兜底的，这是供给体系。

6．保障体系

另外是保障体系，包括人、资金、技术等等，这个体系也是很重要的。如果这个体系不健全的话，公共服务提供也很难落实。其实这还不仅仅是在公共文化，在所有的民生领域都是这样的。现在在很多地方，仍然没有完全扭转，还是经济挂帅、GDP挂帅。现在在强调建服务型政府，要把服务作为我们政府的服务是最基本的责任，在强调这个，民间有句顺口溜，叫说起来重要，干起来次要，忙起来就不要，经常是这种情况。大家知道文化重要，我相信各位老同志在以前的工作当中，包括在现在一些社会接触当中也能体会到文化太重要了，但是最后真正落实的时候就出问题了。

（四）目前现状

总体说来，在“十一五”时期，国家的重视程度大大提升，投入很多钱，也做了很多事情。基本上现在我们这种硬件体系、设施体系都建立起来了。但是，当时我在给文化部的稿子里面就讲到了，总体的一个判断，公共文化服务水平总体来说不高，四个不相适应：第一，与我们国家经济社会发展的进程和水平不适应。第二，与广大群众日益增长的基层文化需求不适应。第三，与底蕴深厚的文化资源强国不适应。第四，与实现文化大发展、大繁荣的任务不适应。那么这几个不适应，就是当时我对咱们国家现在目前公共文化服务体系建设的一个基本判断。后来有好几个也被采纳了，在六中全会的文件里面有体现。具体表现在哪些方面？

第一，根本的问题，放在第一位的，政绩观的问题。现在有很多基层政府，尤其是一些西部地区，包括一些基层地区、基层政府，缺乏正确的文化政绩观。就是我刚才讲的，文化说起来重要，干起来次要，忙起来不要。现在地方在领导干部任用上面、提拔上，文化基本上也是放在很轻的位置。你看哪个地方真正把文化跟什么计划生育、维稳，包括GDP，真正一样作为一票否决，没有一个地方把文化作为一票否决的。

政绩观是指挥棒，如果政绩观不解决的话，就是政府官员这种执政观念不解决的话也很难解决这个问题。我们到底执政为了什么？我们有时候太重视我们发展的手段，忽略的发展目标。包括GDP、经济发展都是手段，目标是什么？目标是让老百姓过的更好。但是我们太重视手段，就是要发展GDP，忽略了我们发展GDP为了什么？所以政绩观的问题是一个最核心的问题。

当然这个也不能怪我们的基层政府、领导干部，现在跟我们目前这种干部任用体制、干部考核机制是有关系的。我最近调研也发现，有的地方也开始重视了，比如说有的地方很明确的把文化的发展列入地方党政领导干部的考核体系，所以也反映了一些地方开始重视这个了。

第二，文化投入机制不健全，经费不充足，运行保障不足。这也是我们现在面临的一个突出问题。现在我们的文化事业费占财政的比例大概就是0.5%、0.6%左右，平均下来估计就是0.3%、0.4%左右。跟教育是没法比的，教育现在占GDP的4%，那就相当于财政的20%。所以投入总的来说是不足的。

那么在很多基层，尤其是西部，设施建起来了，就是“十一五”时期基本上把县、乡镇的文化馆、图书馆、图书室都建起来了，但是用不起来，没有钱。有了设施没有钱去运行，也没有人，最后很多地方又把这个设施租出去。比如说图书馆，我上次去西部的一个县里面的图书馆，下面就开了一个游戏厅，这不是本末倒置嘛，所以我觉得这个也是一个很严肃的问题。

第三，文化资源配置不均衡的问题，刚才我也讲到了。资源越来越多的集中在城里，在城里又越来越多的集中在少数机构。所以这也是一个面临的突出问题。

第四，基层公共文化服务设施总量不足、质量不高、结构不优、运行不利依然突出。很多地方有设施了，但是设施用不起来，也运行不起来，其实最根本问题还是缺人的问题，这个我也讲到了，最根本的还是人的问题，要么有人，要么就是素质不高。另外现在我们面临一个新的环境，这些科技手段、信息技术，有些地方的文化馆、图书馆的管理人员不一定跟得上。队伍的一个问题也带来了整个体系建立不起来的问题。

第五，产品内容相对匮乏。

第六，资源统筹的问题是个最大的问题。可能在北京好一点，在很多地方，文化都是小文化概念，广电、新闻资源都是自己搞自己的，最后多头投入，资源难以发挥效益，而且有的投入是重复建设。所以说最后投了很多钱，效益发挥不出来。另外，这个钱也没有花到点子上。所以这个就是现在公共文化服务体系面临的问题。

为什么要讲这些问题？就是要去理解为什么我们国家，包括六中全会文件也好，包括十八大报告也好，包括文化部的“十二五”规划也好，为什么要去做这些事情？原因就是要解决这些问题。那么这些问题实际上就是我们平时所面临的。而我们下面要做的事情就是要解决这些问题。理解好这些问题，就能够理解我们为什么这么做。

（五）主要思路

一个是六中全会文件、十八大报告、文化部公共文化服务体系的“十二五”规划。

第一，明确定位，加强公共文化服务是实现人民基本文化权益的基本途径。公共文化服务它是在保障老百姓的基本文化权益，就是刚才说的读书、看报、听广播、看电视、阅读、文艺鉴赏、参与文化活动等等。由于它是实现人民基本文化权益的一个主要途径，是政府的责任，所以六中全会文件也指出了，必须坚持政府主导，什么意思？政府要把握它的方向。另外政府也要切实发挥起责任，要按照“四性”的要求：公益性、基本性、均等性、便利性。这是胡锦涛同志在2010年7.23讲话上提出来的“四性”。

公益性是什么意思？公共文化服务它是以公益为目的的，老百姓在享受公共文化服务的时候是不用花钱，或者以较低的成本就能够获得的。这叫公益性。再换句话说，我们的公共文化服务机构是不以盈利为目的的，大家可能关注到最近国家财政投了一大笔钱推动文化馆、图书馆、博物馆等等文化机构免费开放，为什么免费开放？就是要让老百姓零门槛进去，就是没有门槛，这叫公益性。

基本性，公共文化服务是满足老百姓基本文化需求的，那么超越基本文化需求以上的这些文化需求由市场解决。比如说现在政府要保障每个老百姓每个月至少看两场戏、两场电影，这是政府的责任。那么你要看更多的，要欣赏更多的艺术，你自己花钱去买。所以公共文化服务只保障基本的，能够让老百姓便利的享受。2010年提出来的，也成为现在公共文化服务的一个基本纲领，就是“四性”。这四性我觉得也不仅仅只是对公共文化服务适用，对其他公共服务都适用。

加强文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，让群众广泛享有免费和优惠。免费和优惠，就是我刚才讲的公益性的。这是第一个主要思路。

第二个主要思路，要以公共财政为支撑。换句话说，公共文化服务主要的资金来源是财政，但是不排斥其他的投入。我刚才讲到有社会力量可以投入，企业也可以投入，这是公共财政为支撑。以公益性文化单位为骨干，我们公共文化服务体系里面主要的骨干还是公益性的事业单位，比如说文化馆、图书馆、博物馆、美术馆等等。要以全体人民为服务对象，就是说公共文化服务是非排它的，只要是中华人民共和国的公民都有权利享受。

以保障人民群众看电视、听广播、图书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容。这些是国家层面的基本文化权益。财政要保证老百姓能够享受这些基本文化权益，如果哪个地区财政保证不了，中央的财政补齐。

最终目标是要建立覆盖城乡，就是我们的公共文化服务不仅仅是城里有，农村没有，要覆盖城乡。

另外结构合理，什么叫结构合理？就是老百姓不同的需求都要有相应的文化设施的满足，结构上面要更加布局合理。一个是功能布局要合理，另外就是区域布局要合理。

还有就是功能健全。这种公益性文化机构，给老百姓服务的功能必须要健全，在基层里面，老百姓所能享受的，比如说看报纸、读书、棋牌、游戏等等这些都应满足。

最后，很关键的一个，实用高效。这个可能是现在很多地方在搞公共文化服务设施建设的时候必须要引起重视的。很多地方本来文化投入就不够，但是集中在一些大的文化形象工程上面，大的影剧院、歌剧院、文艺中心、文化广场，这个设施其实没有意义，很多老百姓享受不了。实用高效是什么意思？不一定那么奢华，一定要能够有用。所以叫实用高效。

这就是公共文化服务体系16字方针：覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效。

（六）重点任务

1.要把主要公共文化产品服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算，这是一个硬约束。现在地方已经把这个作为一个硬约束。公共服务是政府的责任，那么公共服务产品的提供，政府必须负起责任来，要纳入财政预算，由财政给保障。

2.公共服务是政府的责任，但并不代表一定要由政府来提供，政府可以鼓励企业参与。怎么参与？就是这里讲的，可以采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策，鼓励各类文化企业参与公共文化服务。

有次在一个会上，是示范区创建会，示范区是文化部搞的一个示范区项目，全国每个省选一个地级行政单位来参与。北京是朝阳区，当时示范区各地方的领导都去了。当时我说你们搞文化产业没有错，挺好的，但是其实要注意了，文化产业跟文化事业，跟公共文化并不是截然分开的，公共文化其实是文化产业最大的市场，你不要去搞当地根本没有优势的地方。比如说像很多地方，你都没有文化人才，搞什么动漫，搞什么软件。让文化企业去做一些跟公共文化相关的一些产品，然后政府通过采购方式，这不是一样在为公共文化提供嘛。而且政府采购，政府付费，一样有市场。

一个文化是不是公共文化，不取决于它文化是谁生产的，不取决于是由文化企业生产还是由文化事业单位，更主要是取决于谁付费。比如说这瓶矿泉水，要是我自己买的，那就是属于私人产品。但是如果是政府保证每个人每天喝一瓶水，政府花钱买了，那这个是公共产品，这就是公共服务。这个产品本身它没有什么特别的，取决于谁付费。我们的文化产业发展能不能抓住公共文化这个市场，这是一个很关键的思路。

3.鼓励国家投资、资助和拥有版权的文化产品，无偿提供公共文化服务。这个提出来了，但是有很大的挑战。很多原来国家投资的一些文化产品，它不愿意拿出来给老百姓享受。所以这里面就是怎么样在政治上去考虑，这也是一个很大的挑战。

一个就是免费开放的问题，因为我本人也参与了免费开放文件起草。免费开放确实是一个重大的惠民工程，这些文化馆、博物馆，图书馆、美术馆等等，这些公共文化设施免费开放，老百姓不用花钱就可以进去。

但是也带来了一些新的问题，就是管理的问题。比如杭州出了一个案例，免费开放以后，乞丐能不能进图书馆？因为他进图书馆，他不是去阅读，也不是去看书的，他是去乞讨，他干扰正常的阅读秩序。应不应该让他进去？人家说免费开放为什么不让他进去？乞丐也是中华人民共和国公民。所以这里面带来了管理上的问题和矛盾。尤其是在很多优质的公共文化服务资源里面更难。

比如说现在科技馆，它每天只能接待200人，免费开放以后，很多人去了，它可能会带来很多公共资源的滥用，原来收点费也不是坏处，收点费至少可以把那些想滥用公共资源的人排除在外。比如说高速公路，大家知道机场高速现在进京方向不收费了，原来收费的时候，很多社会车辆不愿意进去，因为要花5块钱、10块钱。但是现在一旦不收费以后，你发现开始堵了，为什么？资源滥用。有些社会车辆进去以后导致对紧缺资源的拥挤。

这种公共文化资源怎么免费开放，也是带来的新的问题。最近各个文化机构也在讨论怎么样免费开放，怎么样有效的免费开放，我们文化单位怎么样来管理。鼓励一些国有单位开展公益性文化活动，比如说辖区的高校，包括一些国有企业，能不能把内部的设施开放出来。东城区他们在做这个事情，东城区每年花一笔钱补贴辖区内的国有单位，让他们把他们的设施开放给东城区的居民去用。因为你要新建设施，肯定花很多钱，而且也没有地。而这些国有机构他们很多设施可能有闲置的时候，比如说中小学假期可能就闲置，那么你能不能拿出来给老百姓用，这都是可以值得考虑的。

但是带来一个新问题，这些机构一旦提供服务以后，把他们的设施开放出来以后，出了问题怎么办？上次东城区一个领导跟我讲，有一个机构在开放以后，一个老年合唱团在里面排练的时候，一个老同志晕倒了。后来学校就不干了，说我们不敢开了，万一再开出点问题怎么办。这些问题都是在新的这种公共服务提供方式下带来新的问题，怎么去解决，这个也需要很多创新的思路。

另外就是基层设施共建共享，包括农村社区、城市社区，能不能把所有的公共服务平台整合在一起，能不能成一个统一的，整合成一个综合性的平台，就是一个某某社区综合服务中心，文化、教育、计划生育、党员教育都在里面，这样就能够把资源都整合起来，但是这个也有挑战，就是我们现在垂直的这种条条块块的模式，都想在基层有自己的阵地，最后社区里面不得不反了很多不同的场所，其实完全可以整合起来的。

所以这里面单从文化的角度就提出来了，基层要建综合性的文化设施，就是把所有的文化功能，乃至其他的一些功能，包括教育的功能，也包括体育的功能，也包括其他的这种计划生育，包括其他的一些，只要是面向基层老百姓的，包括卫生，都可以放在一起。

另外就是面向重点人群的公共服务。这个也非常重要。因为公共服务，虽然说是面向全民，全国老百姓都有权利享受，但是其实它是有重点人群。比如说义务教育，谁需要义务教育，大家都需要，但是谁在面对义务教育的时候最没有选择权？就是我们说的弱势群体。有钱的、有权的，他按照就近划片学校不好的话，他有他的替代方式，实在不行可以去上国际学校。

但是对于外来农民工子女，对于那些家庭条件比较差的群体，他如果小孩不能够享受义务教育的话，他就没有替代方式了。文化也是一样的，有钱的人，或者说家庭条件比较好的，他觉得你的文化设施不好，他可以去选择自己的高档文化设施，他有替代的方式。但是对于基层这些普通的老百姓，他没有替代的方式。所以我讲公共服务，包括公共文化服务，它是有重点人群的。那么这里面专门提出来对重点人群要照顾，包括农民工。

4.引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务。就是要鼓励社会力量参与。现在我们很多企业，也包括很多社会组织，都有意愿参与到公共服务里面来。但是现在由于政策各方面的原因很难有参与。比如说社会力量、社会组织登记注册，当然现在放开了，以前管的很严的。第二，很多企业想捐钱，但是原来《捐赠法》所提出的这种向公益性项目捐赠可以在税前列支，但是也落不到实处。以前是为了鼓励企业捐钱，你把钱捐出去可以算作企业成本，但是现在由于各方面原因也落不到实处，你捐钱可以，但是还是要纳税。因为国家也担心很多人借捐赠公益项目的目的逃税或者转移资金。

另外就是推进国家公共文化服务体系示范区创建。这个事情是最近比较大的一个事情。文化部也是希望能够在全国找一些典型地区，能够站在国家立场上去探索当前我们国家在公共文化服务体系建设方面面临的突出问题和矛盾，去做示范，去探索做示范，然后再为国家其他同类地区提供借鉴，同时也为国家制定政策提供一些实践依据。

这个项目我是全程参与的。我觉得这是一个很好的一件事情，就是真正调动地方的积极性，让地方能够在某一方面去探索，解决一些突出问题。比如说像东莞，它外来人口比较多，它解决问题就是怎么样让外来人口能够融入城市。我刚才讲外来人口融入城市是一个很大的问题，这关系到国家稳定，他们就在探索这个方面的工作。还有一些地方在探索资源共建共享的问题，就是打破文化、广电、新闻这种行政壁垒，怎么共建共享。还有就是咱们北京朝阳区，它在探索统筹城乡公共文化设施建设，因为朝阳区有城市地区，也有广大农村地区，有中国人，也有很多外国人，它是使领馆集中的地方，所以它有特殊性，也做了很多探索。

包括还有很多地方在探索社会力量怎么参与到公共服务当中来。这些实践经验都能够为我们国家下一步政策制定提供很多依据，因为我是搞公共政策研究的。说实话，公共政策如果再像以前那种治理方式，这是不行的。

你必须研究当前国家在某些方面到底是什么问题，要向实践学习。其实很多地方的创新远远走在我们理论前面，我是搞公共管理的，我知道。很多地方政府的创新远远走在我们公共管理理论研究的前面。那么我们可以总结他们的经验，当然也包括一些教训，从里面去发现规律，然后再为国家政策制定提供依据。实际上公共文化服务体系示范区是要达到这样一个目的。

5.制定公共文化服务指标体系考核办法。这个是六中全会开完以后，中宣部跟文化部承担这个任务，这个任务又委托给了我，我现在正在做这个事情，就是要制定一套公共文化服务指标体系以及考核办法。怎么样来考核我们的地方政府它的公共文化的绩效？怎么样来考核我们的一些文化机构？怎么样考核我们一些重大文化惠民工程？还有就是怎么来衡量一个地方的公共文化发展水平？我们现在正在做这个工作。

我今天要给各位老领导汇报的就是这些，观点不一定正确，就是我的一些思考，也请各位老领导批评指正，谢谢大家。

杨永恒：文化发展和公共文化服务体系建设新思考