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任进：法治政府与行政执法

2013年04月17日 17:30

任进，国家行政学院法学部教授；兼任中央宣传部、教育部马克思主义理论研究和建设重点工程宪法学主要成员和主讲教师、中国人民大学宪政与行政法治研究中心客座教授、中国宪法学研究会常务理事、中国立法学研究会常务理事、北京市宪法学研究会副会长、北京市立法学研究会副会长等。主要从事宪法与国家机构组织法、地方制度、中央与地方关系、公务员制度、中外政治制度与行政体制、港澳基本法、法治政府与依法行政等研究。

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大家好！我们知道党的十八大提出来要积极稳妥推进政治体制改革，要更加重视法治在国家治理和社会管理中的重要作用，而且提出来到2020年，要实现全面建成小康社会的这个目标，同时提出来到2020年，要使依法治国基本方略全面落实。另外，提出来到2020年要实现法治政府基本建成的目标。所以，我今天就结合学习党的十八大关于民主法制的精神。另外，我们在今年的3月23号下午，中共中央政治局就全面推进依法治国进行了第四次集体学习，在这次集体学习结束的时候，新当选的国家主席和我们党总书记，习近平有一个重要的讲话。所以我结合十八大的报告的精神和中共中央政治局第四次集体学习的精神，给大家做一个学习汇报，我准备介绍三个方面的问题。

第一个介绍法治政府，第二个介绍行政执法，第三，谈一下行政执法创新的问题，和大家一起探讨。

一、法治政府

（一）推进依法行政

先讲第一个问题，介绍法治政府建设。各位作为我们北京市的交通方面的专门的执法队伍的领导干部都知道，我们比较早提出依法行政是在2002年党的十六大，十六大提出来发展社会主义民主政治最根本的是要坚持依法治国，人民当家作主和党的领导有机统一，提出来要推进依法行政。所以在04年为了贯彻党的十六大的精神，国务院在3月22号就下发《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出来，建设法治政府的奋斗目标和具体的要求。这个奋斗目标就是全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，到2014年要基本实现建设法治政府的目标。到明年2014年，按照04年《全面推进依法行政实施纲要》到明年就要基本实现建设法治政府的目标。

另外，在08年的5月12号，国务院又做出了关于加强四线政府依法行政的决定，因为四线政府在我们国家的政权体系当中处于一种重要的地位，我们大量的行政执法活动主要是由四线政府来做出的。所以四线政府它的依法行政的水平的高低直接影响到我们依法行政的进程。所以国务院就在《全面推进依法行政实施纲要》下发四年的时间，就在08年5月12号做出了加强四线政府依法行政的决定。

另外，到了2012年的10月份，国务院又发布了关于加强法治政府建设的意见，也就是说依法行政实施纲要颁布实施六周年以后，进一步提出推进依法行政、建设法治政府的新的任务。国务院也就是在十年左右的时间，一共下发了三个指导依法行政建设法治政府的规范性文件，表明了本届国务院对推进依法行政建设法治政府的坚强的决心。

本届国务院到今年3月份就已经完成了自己的任期，按照党的十八大的要求，要进一步推进依法行政建设法治政府，党的十八大对法治的建设方面的论述，分量很重。我学习党的十八大关于法治建设方面的论述，我觉得最重要的就是两点。第一，提出了依法治国和依法行政的目标。我们知道我们是最早是1997年党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家。99年我们九届全国人大二次会议修改《宪法》，就把依法治国建设社会主义法治国家写进了我们《宪法》的第五条，从而使依法治国由党领导人民治理国家的基本方略，把它上升到《宪法》的高度，成为一项重要的《宪法》原则。

（二）建设法治政府

那么依法治国要求我们，国家是法治的国家，社会是法治的社会，政府是法治的社会，那么依法治国它的目标就是要建设社会主义法治国家，那么依法行政它的目标就是要建成我们的法治政府。但是过去对法治和依法治国对依法行政和法治政府他们之间是什么关系？不是很明确，从理论上来说，依法治国并不等于就实现了法治，那么依法行政也并不等于我们现在已经就是法治政府。但是，中央的文件和国务院的这些实施纲要和意见决定里面，它只是说到了2014年我们要基本建设法治政府这么一个目标，那么究竟什么样的政府才是法治政府，他做了一个原则的规定和原则的要求。那么在体制机制法制以及公务员的依法行政的关联方面都有比较大的提高，可以说我们就建成了法治政府。

按照《全面推进依法行政实施纲要》的规定，那就是到明年我们就是法治政府了，基本建设法治政府。所以大家对法治政府它的具体是一个什么样的法治政府才叫法治政府，它符合哪些指标体系才能说它是个法治政府，现在大家都在研究。应该说还不是非常的清楚，那么这次党的十八大就非常明确提出来，那么我们现在到2020年全面建成小康社会，实现中国梦的时候，那么我们就依法治国基本方略要全面落实，我们法治政府基本建成，那么党的十八大和我们的《全面推进依法行政实施纲要》，就差一个字，实施纲要提出来是明年就是要实现基本实现建设法治政府的目标，基本实现建设法治政府的目标。

1.更高的要求

党的十八大就改了一个字，到了2020年我们才能说我们基本实现建成法治政府的目标，所以一个建成一个建设，那么就不一样，应该说我们建成法治政府。基本建成法治政府这个目标提出来以后，就更加进一步明确了我们依法行政它的目标，就是到2020年全面建成小康社会，我们全面落实依法治国基本方略的同时，我们就基本建成了我们的法治政府。如果说明年我们是基本建设，我们的基本实现了法治政府建设的目标，那么到了2020年，我们说我们可以说基本实现了建成法治政府的目标。也可以说明年2014年，我们是个阶段性的目标，那么2020年我们是个总体的目标，或者说是一个长远的目标，或者说是个中长期的目标。所以，我学习党的十八大关于法制建设方面的论述，我觉得党的十八大重申了推进依法行政，同时进一步明确了我们到2020年，我们要基本实现建成法治政府的目标。这样就是我们依法行政和法治政府之间的关系更加清楚，明确了我们现在进行全面仅仅依法行政它的目标，就是要到2020年，要实现基本建成法治政府的目标。所以给我们明确了方向，提出了新的更高的要求。这是我学习十八大报告的第一点体会。

2.法治思维方式

第二点体会，我觉得党的十八大报告，进一步提出领导干部要提高运用法治思维和法治方式，深化改革，推动发展，化解矛盾，维护稳定，这四个方面的能力。这也是对各级公务员，特别是领导干部提出的新的要求。那么所谓法治思维就是我遇到一个问题的时候，要从法律的视角，要通过法律的规范，通过法律的精神，法律的原则，法律的目的，法律的价值目标，来思考问题。法治思维和人治的思维不一样，人治思维就是，碰到一个事情马上想到上级是怎么要求的，领导是怎么要求的，我们平时一般是怎么做的，那么权大于法，或者说官本位。那么法治思维处理问题做出决定、遇到困难、解决矛盾的时候，更多的考虑这个法律是怎么规定的，通常我们说的叫办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，这就叫法治思维或者叫法治方式。那么这个对领导干部提出了一个很高的要求。为什么呢？只有运用法治思维和法治方式，我们才能深化改革，才能推动发展，才能化解矛盾，才能维护稳定。所以我学习党的十八大的第二个体会就是觉得，对领导干部提出更高的要求。

我们知道习近平总书记他在十八大以前提出，领导干部要有四个思维，就是战略思维、全局思维、辩证思维、创新思维。在12月4号首都各界祭奠中华人民共和国现行宪法公布实施30周年的纪念大会上，习总书记他的一个重要讲话，里面也提出了领导干部要用法治思维和法治方式来深化改革，推动发展，化解矛盾，维护稳定。所以习近平的讲话和胡锦涛的十八大的报告，它是一脉相承的。

（三）建设法治政府的意义

为什么在依法行政提出来这么多年以后，我们还要再进一步明确要建设法治政府呢？那么我们明确了法治政府是依法行政要实现的目标，那么我们知道建设法治政府具有非常重要的意义。

1.市场经济发展客观要求

首先它是市场经济发展的客观的要求。我们知道市场经济是法制经济，它是自主的经济，是契约经济，也是自由的经济，要充分发挥法制在市场经济中的作用，通过法律来规范政府和企业，政府和市场，政府和社会的关系，来更好的发挥市场主体的作用，来更好的发挥市场在配制资源方面的基础性的作用，来更好的为市场主体的发展创造良好的环境。所以说，市场经济他的发展要求，要求政府是法治的政府。

你看我们现在提出来，我们新一届的国务院的，前几天召开国务院常务会议。新当选的国务院总理李克强他说了，本届政府可以说是千条万绪，但是概括起来就是三件事，第一个，持续地发展经济，再一个，不断地改善民生，还有一个，要促进公平正义。那么要完成本届政府的三项主要工作任务，靠什么？靠我们不断地努力，建设我们的廉洁政府，我们的法治政府，还有我们的服务政府。所以要很好地通过法律来界定政府和市场主体他们之间的边界。所以，李总理说了，凡是市场可以解决的我们全部交给市场，社会管理可以解决的我们交给社会，政府要管好的能管的就一定要管好。无论是全面履行政府职能是宏观调控，经济调节，市场监管，公共服务，还是社会管理，都必须严格依法办事，这是因为市场经济发展的必然要求。

我们最近从12月4号，股票市场走的比较好，为什么呢？因为大家对新一届的党中央充满了信心，觉得我们今后经济发展有希望。另外还有一个很重要的方面，因为要加强对股票市场的监督管理，有800多家上市公司，他们准备通过证券交易所IPO。IPO就是上市公司通过证券交易所把他们的股份向这些投资者募集，英文叫做（20：24），作为IPO，他实际上是到市场上来融资的，所以这个钱就不够，那怎么办呢？另外，他们过去这些上市公司，他们有一些财务造假，所以证监会就决定对他们进行财务核查。因为核查，有一个自查还有一个抽查，所以这么一来，所以说他半年之内他不会上市，正是因为这个原因。另外，证监会采取了很多这方面的一些措施，所以从去年12月4号有一波行情，股市就涨起来了。结果现在，最近又不太好了，为什么呢？除了国际方面的因素，还有一个很重要的原因，证监会的主席调到山东省长去了，换人了。这一换人，大家就有点担心了，会不会提前IPO，原来说好了6月底才IPO，现在会不会提前到3月份，或者4月份就IPO。因为现在一般一个说法叫新官不理旧帐，原来你说的是6月份，现在说这个话的人不当证监会主席了，换人了，换了这个人他从来也没说什么时候发，也没说4月，也没说5月，也没说6月，不知道什么时候。大家担心，现在网上很多人说可能3月份要发，所以股市就起不来了，没有预期，预期，大家觉得这个预期不明确，所以大家不敢买股票，所以又往下走了。我今天看了一下，它大概跌到2300点以下了，这是昨天。

为什么说呢？大家感觉到对证券市场没有信心，我们说政府和市场的边界应该是很清楚的，而且证监会他现在一直在注意这方面，处理好政府和市场的关系，我呢？证监会主要是监督证券市场，而不是像过去那样，搞政策式，不应该管的去管他。他不能负责这个股市的涨跌，涨跌跟你没关系，你就是负责这个监管就行了，至于这个股市他上还是下，那都不是证监会自己来决定的事，那都是市场自己来决定。怎么样把握好政府职能和市场的关系，非常重要。现在我们还不是非常规范，现在在逐步地在规范，说明过去对怎么样处理好市场和政府的关系，大家有一些不同的认识。现在我们已经非常规范了，明确我们现在，政府就应该管好政府自己的事，市场，由它市场自己去决定。我们政府，主要是全面履行政府职能，主要是宏观调控，社会管理，公共服务和社会监管，都要依法办事。

2.建设政治文明的重要内容

第二，建设法治政府也是建设政治文明的重要内容。我们知道政治文明它的主要方面就是坚持党的领导，发扬人民民主和依法治国三者有机统一。党的领导在中国实际上就是党的领导下的人民政府依法行政，这样来促进我们执政党的依法执政。另外，发扬人民民主也必须需要政府来，也必须要政府依法行政，来为他提供必要的保障和条件。同时，我们法治政府建设也是依法治国很重要的内容，因为行政机关他是我们国家机关占的比例最大。行政机关的执法活动是我们国家的主要的执法活动。所以他也是我们政治文明的重要内容。

3.社会公平正义的根本保障

另外，也是社会公平正义的根本保障。那么进入到新世纪新阶段以后，大家都知道，城市化或者说叫城镇化，国际化、市场化，深刻地发展，然后利益格局深刻地调整，所以现在已经进入到改革的深水区和攻坚区，涉及到深层次矛盾和重大的利益的调整。所以前几天张高丽常务副总理在中国高层论坛上有个重要讲话，他说现在我们已经进入到改革的深水区和攻坚区，涉及到重大利益的调整。那么怎么样通过法律处理好改革发展稳定的关系？综合考虑最广大群众的根本利益，普通群众的现阶段的共同利益，还有特殊群体，不同群体的特殊利益，把改革的力度发展的速度、社会可以承受的程度结合起来，都要通过法律来规范。因为法律它具有相对的稳定性和规范性，通过法律来维护社会的公平正义，才能使我们这个社会的发展符合人民群众的要求，才能使我们法律起到我们应用的作用。

4.加强自身建设和反腐倡廉的迫切需要

另外，建设法治政府也是加强自身建设和反腐倡廉的迫切的需要，所以在提出依法行政的同时，我们进一步提出来要依法行政来建设我们的法治政府。而且明确提出来到2020年，要建成法治政府，所以对各级行政机关和行政机关公务员提出了非常高的要求。在今年3月23号下午，新当选的国家主席习近平也是中央军委主席，在中央政治局第四次集体学习上就全面推进依法治国进行了主持，并且做了重要讲话。他说，全面建成小康社会对依法治国提出了更高的要求，坚持依法治国，依法执政，依法行政，共同推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，那么这是一个非常新的观点。实际上这个是在2012年12月4号，首都各界纪念中华人民共和国现行宪法颁布30周年纪念大会上，总书记就已经强调了这个观点。按照总书记的讲话的精神，我们国家要推进依法治国，这个推进依法治国是一个系统工程，而且我们这个依法治国和西方国家的那种法治还不一样，我们要坚持党的领导，人民当家作主，三者有机统一。坚持顶层设计，同时还要鼓励基层探索，但是不管你是顶层设计还是基层探索，你都必须做到依法办事，那么在国家这个层面上，通过依法治国来建设法治国家，来加快建设社会主义法治国家。那么从执政党的这个层面上，我们就是说，要按照宪法和法律的规定的权限和程序，我们来揭露影响国家政权，我们通过依法执政，来实现对国家和社会事务的领导。

通过长期坚持不懈地依法行政，最终到2020年实现我们建成法治政府的目标，所以说三者要共同推进，而且要一体建设，所以要把依法行政把它放在我们整个国家法治建设的进程中，来共同推进，来一体建设。这是总书记，我学习总书记的讲话，我觉得这是运用全局思维、战略思维，来解读我们依法治国和依法行政关系的一次新的解读，一个新的提法。

二、行政执法

（一）行政执法的主体

那么习近平强调，行政机关是实施法律法规的重要的主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序，执法者必须忠实于法律。各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，这是习总书记在2012年宪法讲话之后，又再一次提出来法治思维和法治方式，同时也是对党的十八大报告里面，有关论述的进一步的重申。

领导干部也要忠实法律，你要从内心要觉得这个法律，要敬畏这个法律。习总书记说过了，他说在12年12月4号的《宪法》的纪念大会上，他讲了，法律的权威，法律的生命在于实施，领导干部你要从内心要敬畏这个法律，要忠实于法律，要维护这个法律。那么他还说，《宪法》的威力在于人民群众发自内心的拥护，那么《宪法》的根基在于广大人民出自真诚的信仰。如果你没有这个法律信仰，你不忠实于法律，那么这个制度实际上也得不到很好的实施。所以说要用这个法治思维，首先你就必须要信仰这个法律，要相信这个法律，那么维护社会主义法制的统一，专业权威形成人们不愿意违法，不能违法，不敢违法的法制环境，做到有法必依，执法必严，违法必究。

实际上总书记在3月20号下午的全面推进依法治国的中央政治局集体学习的时候，他在依法行政这方面，我觉得主要讲了三点，第一个就是行政机关作为公共权利机关，要带头严格文明规范执法，就是对行政机关提出了要求；第二，他对行政机关的公务员提出了要求，特别是领导干部提出了要求，就是你要法治思维，要有法治，用法治方式来解决问题，化解矛盾，来推动发展，来深化改革。第三，除了行政主体要依法办事以外，我们相对人也要守法，所以他这个提的很全面。我学习习近平总书记的3月20号中央政治局集体学习以后，我觉得有这么三点。通过我们不断的努力来提高我们整个社会的法制化的管理水平。

（二）法治政府的特征

我们说法治政府是世界各国世界现在国家治理和社会管理遵循的一个基本准则，法治政府是我们通过不断地努力要实现的一个目标，如果按照法治政府的基本要求，那么法治政府有这么五个方面的基本特征。

1. 行政执法主体是依法设立

第一个特征，行政执法主体是依法设立。要依法设立，那么我们知道，要求行政机关要依法行政，首先就要解决一个行政机关的执法的主体资格的问题，就是使他做到组织法定、人员编制、机构适格，来实现法制化、规范化和制度化。所以法治政府的基本特征，第一个方面就是对行政执法主体的要求。也就是说，如果你是行政机关，你是依法设立具有独立的编制、预算，能够对外行文，并且独立地行使行政职权。那么你是行政机构，你就是由组成行政机关的各个个体，就算行政机构，那么如果你是行政组织，从学理上来说，你就应该包括纵的系统和横的集合。所以行政执法主体依法设立，你要明确你自己在组织体系当中你的地位，你的性质和相互关系。所以我们一般说，机关是一个整体，比如说人民政府，它是一个机关，人民政府的部门它是一个机构。比如说我们北京市交通委员会它是一个行政机构，北京市人民政府它是一个行政机关，根据我们宪法和地方组织法的规定，国务院是最高国家行政机关，那么地方各级人民政府是地方人民代表大会的执行机关和地方各级国家行政机关，所以人民政府他是个机关的概念。那么我们机构呢？是组成我们人民政府的各个部门和各个单位。如果你说行政组织就是包括行政机关和行政机构，它是一个体系，一个系统。

还要注意，我们行政主体和行政执法主体，什么叫行政主体呢？行政主体就是指的拥有国家行政权，以自己的名义行使行政职权，并且独立地对行使行政职权行为产生的后果承担相应的法律责任，这样的机关组织和单位叫做行政主体。那么行政主体是一个法学的概念，他包括行政机关或者说行政机构，还包括法律法规授权的组织。比如说我们北京市人民政府它是一个行政机关，它可以当被告，那么北京市交通委员会它是行政机构，它也可以当被告，它是行政主体，它可以在行政复议里面作为被申请人，也可以在行政诉讼里面作为被告，也可以在行政赔偿里面作为义务人，赔偿义务人。因为他行使职权，以自己的名义，而且来承担这个法律责任，权责民都有了，三者有机统一，这样单位组织或者说机关机构就叫做行政主体。

另外还有一部分，它不是法定的行政机关或者行政机构，它是法律法规授权的组织，就是一些行政类的事业单位，比如说气象局、地震局、卫生监督中心、保监会、电监会、银监会，他都属于法律法规授权的具有公共事务管理责任的行政类事业单位。将来这一类行政类事业单位有可能在2015年之前，要把它变为行政机关，或者说把他们变成行政机关的内设机构。或者说，如果你承担的行政责任不够丰满，那就去行政化，让你成为一个公益性的事业单位。我们在前年，就是2011年，中共中央国务院下发了关于分类推进事业单位改革的意见，对那种行政类的事业单位，他将来的改革就是把他变成一个行政机关。这对我们法律法规授权组织也有一些影响。

《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，行政执法主体可以分为三类，第一类，就是法定的行政执法机关，也就是法定的，叫做法定的主体，就是行政机关或者是行政机构。第二，实施纲要提出来，如果你不是行政机关或者行政机构，那么你必须经过法律法规授权，你才能成为授权的行政主体，或者说经过一个行政机关的合法委托，你成为一个委托的行政执法主体。所以行政执法主体和行政主体这两个概念很容易混淆，法学届一般叫行政主体，就是包括法定的机关机构或者是法律法规授权的组织。那么我们实务部门我们执法机构我们用的比较多的叫做行政执法机关或者叫做行政执法主体，那么这个行政执法主体按照我们全面推进依法行政实施纲要的规定就是三类，法定的，授权的和委托的，可见我们行政执法主体和学术界说的行政主体还不完全一样。如果你是行政机关委托的这么一个单位，你虽然行使行政执法权，但是你不能以自己的名义做出行政行为。另外，你不能对自己做出的行政行为来承担责任。所以行政机关委托的单位和组织，你不是我们理论上说的那个行政主体，因为你不能以自己的名义也不能担责，所以你不能当被告，不能当行政复议的被申请人。但是因为你在行使行政职权，你有行政执法权，尽管你不以自己的名义，而且不能担责，不能当被告，当行政复议的被申请人，但是你因为行使行政执法权，所以你认为，你仍然是我们《全面推进依法行政实施纲要》里面提出的，你是属于行政执法主体，但是你不是行政主体，当然我们知道，还要注意两个问题。

第一个，法律法规授权和行政机关委托的组织，它都是行政执法主体，但是他们有什么不同呢？如果是法律法规授权的组织，你能够以自己的名义来行使职权，而且做出行政行为，能承担他的法律责任，所以你是可以当被告，可以当行政复议的被申请人，所以你可以作为行政主体。但是，行政机关委托的组织，他不能以自己的名义，所以不能担责，所以它不是行政主体，但是是我们这里说的行政执法主体，这是第一个要注意的。

第二个要注意的，不管你是法定的主体，还是授权的主体，还是委托的主体，你都必须有法规的规定，你不能自行授权，也不能自行委托，那么这样一来就很容易混淆我们法律法规授权和行政机关授权的界限。我们是这样说的，如果说机关的权限直接来源于法律法规，那么你叫做法律法规直接授权，如果权限不是直接来源于法律法规，而是行政机关根据法律法规的规定做出的授权，那么你叫做行政授权，你就不是法律法规直接授权。我举一个例子，比如说公路局，公路局根据《公路法》第八条的规定，由县级以上交通局来决定它行使公路管理职能，那么在这个地方他用了决定，他没有用授权，为什么用决定不用授权，他是有考虑的。因为在这个之前，各个地方，有的是用委托，有的是用授权，怎么办呢？他就用个决定，用个决定，你这个地方可以委托就委托，你这个地方可以授权就授权，那么取决于县级以上交通局他的决定，如果他决定是授权，那么公路局以自己的名义，如果决定是委托，公路局以交通局的名义，如果说交通局决定是授权给公路局来行使公路管理职责，那么它和法律法规直接的授权是不一样的，法律法规直接授权是直接来源于法律法规的规定，这个权限是来源于法律的，它叫法律法规授权。

但是如果你是行政机关给你的授权，所以你这个权利不是直接来源于法律的规定，是来源于行政机关根据法律规定给你的授权，所以他叫行政授权。所以具体说起来，法律法规直接授权跟行政授权它的区别在于，第一，他们的来源不同。行政授权来源于一个行政机关它的决定，法律法规授权它来源于法律法规，这是第一。第二，它的性质不一样，行政授权是行政职权在不同的机关之间的转让，不同的主体之间的转让，不同的组织之间的转让。但是，如果是法律法规授权，它是立法机关对于行政权的一种配制，所以它是不一样的，所以明确这几个我觉得是非常重要的。

第一个特征就是行政主体必须要由法律法规来明确，所以我们说，法治政府它的本质特征，第一个要求，第一个特征就是行政执法主体要依法设立。那么我们知道行政执法主要由行政机关来实施，具体就是由我们的行政执法人员来做出，所以我们还要讲到行政执法人员的问题。我们前面讲到行政主体、行政执法主体他们之间的关系，我们知道行政主体就是行政机关和法律法规授权的组织，应该是这样，行政机关和法律法规授权的组织，这是行政主体的概念。如果你不是行政机关，那么你就是法律法规授权的组织和行政机关委托的组织，它专门有一个法律上的定义，叫做其他行使行政职权的组织。我们行政执法主体也可以这样分，行政执法主体可以分为行政机关和非行政机关，非行政机关就包括法律法规授权的组织和行政机关委托的组织。也可以这样说，我们的行政执法主体包括行政机关或者行政机构，也包括行政机关和行政机构以外的其他行使行政职权的组织，如果你不是行政机关或者行政机构，你就叫做其他行使行政职权的组织，其他行使行政职权的组织，这是一个法律概念，什么地方规定的呢？湖南省，当然这个法律可能层次比较低，就是湖南省的行政程序的规定里面有这么一个提法。

不管你是行政主体还是其他行使行政职权的组织，不管你是法定的授权的还是委托的，你都是属于我们行政执法主体范围，所以行政执法主体包括法定的、授权的和委托的，那么这样我们就非常明确，他们之间的相互关系和他们的地位。

我们接下来看一下，我们说行政行为是由行政执法机关来做出的，但是具体的是由我们的行政执法人员来实施，所以又提出一个行政执法人员的概念。那么行政执法人员在我们行政机关就是行政机关的公务员，但是公务员这个概念，除了行政机关之外，还包括党的机关、各级人大常委会机关、行政机关还有政协，法院、检察院、民主党派和工商联，所以我们知道，公务员这个概念它比较宽泛。过去的公务员仅仅是指的行政机关，05年《公务员法》实施，06年1月1号，《公务员法》实施以后，我们公务员的范围就变成了七种人。我来之前，我向我们的领导了解了一下，我们在座的都是公务员，我们是行政执法专项编制，他不像有的。有些我们的执法的队伍不是行政机关的公务员，他是属于事业编制，然后参照《公务员法》管理，有的地方这样，事业编制，然后参照《公务员法》管理。也就是说，我们的公务员有这么七种人，如果你是行政机关的，你是公勤人员以外的，你就是公务员，也就是我们的行政执法人员。如果你不是公务员，那么你应当是参照《公务员法》管理，也就是根据《公务员法》的规定，法律法规授权，具有公共事务管理职能的事业单位，除了公勤人员以外的那些工作人员，他们叫做参公的公务员。另外，参公还有一类，人体团体跟群众团体，他们的这些使用行政编制的这些，他们也是参照《公务员法》管理。所以我们现在公务员一共有700万人，参公的有两类，行政类事业单位和使用行政编制的人民团体和群众团体，这两类加起来不到100万，所以全国的公务员到现在还不到800万人。

那么这里还要注意一个什么问题呢？人民团体跟群众团体在我们中国，他不是指的一般的省会团体，在北京在中央这个层面有22家人民团体和群众团体，他们都是参照《公务员法》进行管理，使用行政编制，是党和政府联系群众，和人民群众的纽带和桥梁。所以公务员有七种人，那么行政机关公务员对行政执法人员，他们是占了大头。如果你不是公务员，你也应该是经过法律法规授权的，有公共事务管理职能的事业单位，经过批准进行参公的这些人员。所以说，建设法制政府，首先要明确行政执法主体的资格和行政执法人员的资格，行政执法人员的资格你要不是公务员，要不就是参公，而不能是其他的那些不具有公务员身份，或者参公身份的这些人，这些不符合法治政府对行政主体和行政执法人员的要求，这是法治政府特征的第一个方面。

那么我们来看一下，北京市交通执法总队它的行政执法主体资格问题，根据我们的行政法规《道路运输条例》，县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。另外，我们北京市道路交通条例、道路运输条例也对我们的交通执法机构以及交通运输管理机构做了明确的规定。所以说，我理解我们北京市交通执法总队他符合我们依法行政的法制政府的主体方面的要求，他是一个法定的行政执法主体。我们看到有一些人提出来，北京市交通执法总队他不具有行政执法主体资格，所以他们有的在行政诉讼的时候，对我们北京市交通执法总队它的行政执法主体资格提出了质疑，我们看到法院还有我们的有关的法律法规，特别是地方性法规非常明确，所以法院根据行政法规、地方性法规参照规章，援引合法有效的规律性文件和司法解释，做出判决。凡是以这个提出来，法院不予支持，明确了我们北京市交通执法总队它的法定的主体资格的问题。

2. 行政执法职权要依法取得

法治政府的本质特征第二个方面的体现，行政执法职权要依法取得。法治的五个特征，最重要的我认为就是三个方面，第一个就是执法主体资格必须具备，第二个就要执法的职权必须依法取得，第三个，执法的行为必须符合法律。我们前面讲了执法主体资格必须具备，第二个我们接着讲，行政执法的职权要依法取得，简单说起来就是行政权的来源要有法律依据。那么行政权的来源要有法律依据这是依法行政的最基本的要求，叫职权法定，那么叫法无授权不可违，这是对公共权利来说。对私权利就不是这样，对私权利就是说，只要法律不禁止都可以做，所以公共权利跟私权利的界限是非常清楚的，为什么这么说呢？因为，公共权利具有两面性，一方面维护社会秩序，同时也可能会损害社会经济的发展，它也有消极的作用。所以一方面要充分发挥公权利积极的能动的作用，使他来运用权利来维护社会的公平正义，来维护社会经济的秩序，同时还要防止公权利可能带来的对相对人合法权益的损害。所以要对公权利的行使进行必要的限制和规范，所以提出来，凡是法律法规规章没有规定的，那么行政机关就不能做出影响相对人权利和增加相对人义务的决定，体现了我们职权法定的要求。

过去有个说法说，只要法律不禁止的，那么行政机关都可以实施，这个提法和我们说的法无授权不可违跟法无禁止皆可为，那是不一样的。对相对人来说，法无禁止皆可为，当然对相对人还有一个义务的问题，还有一个道德规范的要求，但是从法律这个层面来说，只要法律没有禁止都可以做。但是对行政机关就不一样，行政机关作为公共法人，这个权利是法律授予你才有，法律没有授予你，你就不能行使，所以他叫法无授权不可为。

3.行政执法必须依法做出

行政执法行为必须依法做出，是法治政府最重要的三个基本特征：第一个，行政主体资格必须具备；第二，行政权的来源要有法律依据，要符合职权法定的要求；第三，行政执法的行为必须依法作出，也就是说行政行为必须符合法律。那么就涉及一个很重要的概念什么叫做行政执法？

第一个，最广义的理解，所谓行政执法就是执行的意思，意思就是说它是相对于立法这个司法来说的，凡是不属于立法和司法机关的这些活动，行政活动，都属于行政执法。过去我们的法律法规比较少，我们主要是按照政策来实施管理，后来我们法制建设不断的加强，所以行政机关从广义来说，所有的行政机关都是行政执法机关，每一个机关都有自己需要执行的法律。如果从这个意义上理解，所有的行政机关行政机构，他都是行政执法机关，或者叫行政执法机构，这是最广义的理解行政执法的概念。

第二种就认为，行政机关它的行政执法，包括抽象的行政行为和具体的行政行为。抽象的行政行为就是可以制定这些行政法规，规章，规范性文件，可以发布决定命令。具体的行政行为就包括行政处罚、行政强制、行政检查、行政裁决、行政给付、行政奖励等等等等，也包括行政机关内部的那些行为，奖惩、人事任免、批准，这都属于广义的行政行为的概念。那么狭义的行政执法的概念，他就是指的行政机关的一种特定的行政行为，主要就是指的监督检查和行政处罚，这是最狭义的行政执法的行为。按照这种理解，执法局，有人说叫“只罚局”，只有罚款，涉及到对行政执法这个概念的理解，那么现在法律所赋予我们交通行政执法我们的总队，我们的职权是什么呢？我们来看一下，那么就是说对什么是行政执法不同的理解，可能会有不同的我们的做法，所以我们来看一下，我们行政执法应该怎么来规范。

我们先看一下，如果从广义上来理解，我们的行政执法，应该说有抽象的和具体的，抽象的就是制定行政法规，规章和制定规范性文件。我们国务院可以根据全国人大常委会的授权，根据全国人大的授权，根据宪法和法律来制定行政法规。那么行政法规，比如说道路运输条例，这就是我们的一个行政法规。第二，规章，规章包括地方政府规章和部门规章。部门规章的主体有四类，第一个就是国务院组成部门交通运输部，第二，具有公共事务管理职能的这种直属机构。经过国务院机构改革，我们现在还有16个国务院的直属机构，我们有25个国务院的组成部门，他们都可以制定规章。另外，还有法律法规规定的直属事业单位，证监会、保监会，证监会可以制定规章另外，还有国务院直属特色机构国资委也可以制定规章，所以我们有四个主体可以制定规章，谁授权的，企业国有资产法授权的。

另外，还有经过国务院批准的较大的市，还有经济特区所在的市，还有省会自治区首府所在地的市，和我们省一级人民政府也可以制定规章。也就是说规章包括部门规章和地方政府规章，它的全称叫做行政规章，简称规章，都是我们行政机关的行政行为，抽象行政行为。另外，我们的行政机关和行政机构还可以制定决定命令指示，通知意见批复，这些属于规范性文件。那么这些也都是我们行政机关在行政执法过程中应当遵循的基本规范，这是抽象行政行为。具体行政行为，我们有将近30多种，第一，行政处罚，这是我们最早用法律来规范的行政行为，就是1996年我们制定了《行政处罚法》。第二，行政许可，2004年7月1号我们实施了《行政许可与法》。第三，我们在去年实施了《行政强制法》。那么这是三部规范行政机关共同行政行为的法律。另外，我们还在制定其他方面的法律或者行政法规来规范我们的行政机关的行政行为，但是这些行政行为大多数都是散介于我们的各个部门的法律当中，没有形成一个统一的行政程序法。所以说现在很多人复议，要在这个基础上，我们制定《中华人民共和国行政程序法》，比如说，行政强制，行政奖励，行政撤销，行政补偿，行政协助，行政检查。所以行政执法行为实际上是非常宽泛的，如果按照我们比较广义来理解行政处罚行政执法的概念，我们行政执法它实际上它的具体行政行为，这个行政执法行为是非常宽泛的，非常宽泛。

这次根据什么呢？根据最高人民法院2004年法发2号文关于行政案件案由的规定，这个司法解释是这么说的，学术界也比较认同，行政行为的范围是比较宽泛的。但是我们现在比较常用的行政处罚、行政许可、行政确认、行政强制、行政检查行政征收、行政征用、行政补偿，包括行政奖励，这都是比较常用的，那么其他的都是我们有用但是不是十分常见的一些行政行为。

（三）北京市交通执法总队的行政执法行为

那么我们来看一下，我们北京市交通执法总队的行政执法行为都有哪些。我在这个之前我看了一下，我们在座的有关领导在北京市有一个节目上，做的节目，我看了以后我觉得非常好，使我了解到我们交通执法总队它的职责和交管、城管的区别，另外还了解到我们交通行政执法的具体的工作内容，另外还了解了我们出租车营运市场的监管工作，另外我们还了解了我们如何开展黑车的执法监管工作这些东西，让我对我们交通执法总队的工作有了比较全面的了解。我看在座好多领导在节目上都有，我看好多我们的领导都有，我还学习了一下。所以，我理解我们的行政执法行为主要有这么三个方面。

1.行政处罚

第一个，行政处罚，对经营者及从业人员的违法行为实施行政处罚，对未经许可擅自从事交通运输的违法行为实施行政处罚，对在本市机场、火车站、长途客运站、交通枢纽站、轨道交通站，非法从事出租汽车运营行为实施行政处罚，大致就是这些行政处罚。

2．监督检查

第二，监督检查，监督检查就是对本市行政区域内从事出租车旅游汽车、小公共汽车、省际长途、汽车租赁、货物运输、汽车维修、水业游船等交通行业的经营行为实施监督检查。另外，我认为咱们还有一个行政强制方面的权利，行政强制措施，我说是行政强制措施，不是说的行政强制执行。你看，我们根据道路运输条例里面规定，道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆给予暂扣的，应当妥善保管，不得使用不得收取或者变相收取保管费用。这一条实际上就是说，另外还有北京市的道路运输条例也有相应的规定，未取得道路运输经营许可或者车辆运营证件从事道路运输经营活动的，道路运输管理机构可以暂扣其违法进行使用的车辆或者机具设备，并告知当事人在规定期限内到指定地点接受处理。如果对无正当理由逾期未接受处理，且经公告三个月后仍不接受处理的，可以对暂扣的车辆和机具设备采取措施，依法处理。好了，那么这些就提出了实际上有行政强制措施。

3.暂扣

另外根据行政处罚法的规定，我们在做出行政处罚的时候，可以对它进行调查检查。在这个过程中可以采取一些措施，那么是作为登记一种登记方式还是作为行政强制措施，有不同的看法。我觉得《行政强制法》实施以后，那么现在对我们的地方性法规，对我们的行政法规进行清理。根据《行政强制法》的规定，那么法律可以设置行政强制措施，那么行政法规可以对那些限制人身自由，还有冻结银行存款汇款以外的这些行政强制措施来设定，那么地方性法规可以对那些以外，还加上其他方面的进行设定。那么就是说，我们现在正在清理，《行政强制法》第17条有个规定，如果行政机关在做出行政处罚的时候，如果根据法律规定，那么他做出行政处罚，这个行政处罚有关的一些强制措施，那么他有这个权利来实施这个强制措施。所以在这个地方我理解，还是有行政强制措施的权利，暂扣，就是暂扣，暂扣就是行政强制措施，这个暂扣到底是一种实施行政处罚里面的一个取证的手段，还是一个行政强制措施呢？我觉得，如果按照比较规范的行政强制法的规定，应该是属于行政强制措施，这不是行政强制执行。所以我可能是在这里来班门弄斧，或者说看我说的对不对，我们北京市交通执法总队的行政执法行为主要是行政处罚、监督检查，另外还有暂扣这个权利。这个暂扣我理解，不仅仅是一个行政处罚的取证的手段，同时也就是我们的一个法律赋予我们，行政法规和地方性法规赋予我们的一个行政强制措施的一种方式，所以我们有行政强制措施，对行政强制法所规范的这种。

大家觉得这个是一个行政强制措施吗？我们可以讨论一下，是一个取证手段还是一个行政强使措施？我们现在对这个有没有明确措施？现在如果是明确，咱们就非常清楚了，原来对这个问题不是很清楚，包括城管也是这样，他说我只有处罚权，我没有别的权利。实际上《行政强制法》出台以后，第17条已经明确了，在做出行政处罚的时候，法律法规规定里面做出行政处罚的时候，你有这种权利，你应该还是可以，而且经过我们行政法规和地方性法规清理完了以后，那么这个还是明确了。如果作为行政强制措施跟对行政处罚的取证手段，那还是不一样的，对期限的要求，对他的各方面的要求，还是不太一样。我们要把我们有关的规定统一到我们行政强制法的有关规定上来，这是我想讲的，这是第三点，就是行政行为它的做出，行政执法行为的做出必须要依法进行。

（四）行政程序要依法确定

行政程序要依法确定，那么要做到行政前来的行使和行政执法行为的实施，不仅做到实体合法，所谓实体合法就是要做出行政行为要符合我们刚才说的这些条件。另外在程序上，要符合法定程序，做到程序合法。我们来看一看案件，没有办法打开，我来看一下，你能不能帮我把这个变的大一点，把它全屏行吗？这是一个什么案子呢？这是一个人告交通执法局交通强制案的，他扣了他的车，他扣了车，没有按照程序，没有按照程序结果告到法院去了，结果后来就败诉了，就这么一个简单的案子。最后面是什么呢？《行政强制法》，《行政处罚法》说，如果你扣车，你要登记保存，然后在七天之内要做出处理决定，结果他被上诉人，交通局七天内没有做出决定，过了好长时间也没有把车还他，结果他就告到法院去了，告到法院去以后，一审法院判他胜诉，判交通局胜诉，到了二审法院，判他败诉了，为什么呢？原审判认定事实清楚，证据确凿，实体都是合法的，但是程序违法了，尽管使用法规正确，证据切实充分，事实也清楚，但是后面为什么败诉呢？因为他没有严格按照程序，你七天之内没有做出处理，所以败诉，所以到二审法院就撤销了一审法院的判决，这个后面就败诉了。这个案件很简单，如果你作为，你要作为取证的手段，你作为取证的手段，你必须登记保存以后，七天之内你就要处理，如果你七天之内不处理，那你怎么办？所以你作为取证手段跟作为行政强制措施不一样的，行政强制强制措施里面规定的期限跟这个不一样的，我们知道。这个是在《行政强制法》以前的，《行政强制法》以后，我们就要明确了。

行政程序，他有自己独立的法律价值，他体现社会的公平正义。鲁尔斯，美国一个很有名的学者。他说，法律取决于一定形式的正当过程，而正当的过程主要通过程序来体现，因为只有程序才能体现对执法机关的监督，才能表明为相对人他的参与，而且，有利于保护自己的权利。所以行政机关实施行政执法行为必须严格遵循事先规定的方式、步骤、顺利跟时限，这个程序要求，而且要坚持信息公开、阳光执法，保障相对人的知情权、参与权、表达权和监督权，我们的《行政处罚法》对这个程序都有非常明确的要求。哪些情况下是简易的程序，哪些情况下是一般的程序，哪些情况下是听证的程序，都有要求。所以法制政府他的本质特征，第四个方面的要求，就是程序必须依法确定。

另外，我们虽然说没有《行政程序法》，但是我们相关的程序方面的制度都有明确的，在相关的法律法规里面有规定，比如听证制度、告知制度、奖罚分离制度、时效制度、表明身份制度、说明理由制度还有调查检查制度等等等等，都有明确的要求。

（五）行政执法责任要依法承担

第五，行政执法责任要依法承担，行政执法主体行使职权的过程，同时也是承担责任的过程，对于行政执法主体违反法定义务的不作为和乱作为的行为，以后承担相应的法律责任，而且要根据有权必有责的要求，要在分解执法职权的基础上确定不同部门机构岗位执法人员的具体的执法责任，而且要根据他违法的不同的情形来确认他追究责任的种类和内容，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究、失职要问责，这也是我们全面推进依法行政实施纲要提出的六个基本要求之一，权责一致。

那么我们来看一下国务院办公厅2005年有一个关于全面推进行政执法责任制的若干意见，他里面提出来了，要把行政机关他的职权进行梳理。另外还要明确行政执法机关的责任，那么从前面我们的分析我们可以得出一个什么结论呢？什么叫法治政府？所谓法治政府就是行政主体直接运用体现人民根本利益，和社会发展要求的法律，按照合法行政合理行政程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，来管理国家事务，经济、社会文化事务，社会事务来实现政府组织职权行为程序责任的法定化。法治政府就是按照法制原则运作的政府，是推进依法行政要实现的目标，所以我们就非常清楚，法治政府是我们依法行政要实现的目标。我们前面介绍了依法行政法治政府它的基本原则，特别是结合我们学习十八大和习近平总书记的讲话，我们讨论我们法治政府五个方面的基本特征。

三、行政执法创新

（一）怎样推动行政执法工作方式的创新

当前，我们国家经济保持平稳较快发展，社会大局和谐稳定，但是国内外环境更为复杂，挑战增多，稳增长、调结构、控通胀、惠民生的任务更加繁重，影响社会和谐稳定的因素仍然存在，随着公众对于社会公平正义的呼声日益高涨，对保障自身合法权益的要求日益强烈，以及社会管理创新任务日益繁重，行政执法工作面临更为错综复杂的局面，这些都要求我们进一步改进行政执法工作的方式。那么，《全面推进依法行政实施纲要》颁布到现在已经九年了，九年来各级政府高度重视，加强制度建设，加强监督，使得依法行政稳步推进，法治政府建设取得了很重要的成绩。队伍建设越来越受到重视，行政执法机关的执法行为日趋规范，执法人员的水平和能力不断提高，监督力度不断加强。但是，客观地说，行政执法队伍的执法观念，行政执法的方式和能力，仍然还不能满足目前的新形势对我们执法工作的要求。

所以，面对新的形势，必须不断加强和改进我们的行政执法体制，特别是要重视行政执法理念的创新和行政执法方式的改进。那么，怎样在新形势下来推进行政执法理念和行政执法方式的创新，概括起来有这么几个方面的任务，我们提出来和大家一起探讨。

第一个方面，创新执法理念。我们说，思想是行为的先导，如果没有正确的思想观念做指引，就不可能有符合法治政府建设要求的执政创新。所以，创新行政执法方式，首先要转变行政执法的理念，行政执法人员要努力学法、尊法、守法、用法，牢固树立法治理念，自觉养成依法办事的习惯，就是总书记说的，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。这是第一个方面。

第二个方面，树立尊重和保障人权的理念。2004年《宪法》修正案中，增加了“国家尊重和保障人权”的条款，公民的基本权利和私有财产受到国家法律保护，都已经写入了我国的宪法。在这种情况下，行政执法人员在执法过程中要有人权的思维，要有《宪法》的思维，不仅要依法行政，还要考虑到《宪法》的要求，更高的层面上对我们提出了更高的要求。行使行政要考虑实现执法的目的是什么，执法的目的不仅仅是为了维护社会秩序，同时也是为了促进社会发展，体现以人为本，在行政执法过程中要充分注意尊重和保障相对人的合法权利。如果在符合实现行政目的的条件下可以采取多种方式，要采取对相对人的财产损失和人身限制造成最小损害的方式，来体现我们尊重和保障人权的理念。

第三个方面，树立服务行政的理念。在计划经济体制下，我们国家实行的是一种管理的行政，那么现在是市场经济了，政府的职能不光是管理，可能更多的是一种服务，所以要通过行政执法来把服务融入到执法的过程当中去，来为相对人提供公平竞争的执法环境。

第四个方面，树立责任政府的理念。行使职权的同时还要承担责任。

第五个方面，强化程序的合法性。不仅实体要合法，程序也要合法。

（二）推进行政执法体制的改革

什么叫行政执法体制？行政执法体制就是指行政执法主体机构的设置，行政执法主体的权限配制，二者之间的相互关系以及对它们进行监督和执行的制度安排。我们在行政执法当中存在的问题，很重要的就是行政执法体制方面存在的一些问题，我们现在存在执法权限划分不明、多头执法、多重执法、交叉重叠、执法主体不是很清楚等问题，导致我们行政执法的权利分散化，行政执法活动运动化，行政执法的方式强制化，所以说要合理界定执法的权限，明确执法的责任，要推进综合执法，减少执法的层级，提高基层执法的能力，让群众直接参与到行政执法活动中。在2002年，我们推行了相对集中的行政处罚权行使制度，在2004年我们又进一步提出综合行政执法，综合行政执法和相对集中行政处罚权实际上是不太一样的，综合行政执法是在相对集中行政处罚权的基础上，对执法的日常监督、行政处罚、体制机制等方面做了一些调整，是进一步的深化。所以说，相关文件要求我们要继续推进相对集中行政处罚权和综合行政执法的试点工作。

北京市作为相对集中行政处罚权和综合行政执法试点的地区，取得了重要进展，通过建立完善行政执法的机制体制，从源头上解决多头执法、重复执法和执法缺位的问题。比如，涉及到行政执法机构和管理部门的关系，怎样区分他们之间的权限？怎么样建立执法部门和管理部门之间的协调配合关系？对管理部门来说，既要尽到管理第一责任人的责任，做到事前规范管理，事中加强监管，事后提供保障，还要处理好执法部门和管理部门之间的关系，建立协调配合机制，这个也非常重要。

（三）改进和创新执法方式。概括起来就是四个结合、四个转变

第一个，坚持管理和服务并重，一方面我们要通过管理来维护社会经济秩序，另一方面还要为相对人提供服务，为市场主体的公平竞争创造良好的发展环境。第二个，严格执法和柔性执法相配合，严格执法就是按照《行政强制法》和《行政处罚法》的规定，实施行政处罚、行政强制，加强监管。柔性执法，比如说行政指导，行政指导表现为通过说服、教育、示范、告诫等方式，来要求当事人做好执法的配合工作。我们过去对强制性的执法手段强调得比较多，执法就是处罚，这种观念比较普遍，实际上，行政机关在行使行政处罚的过程中，如果通过柔性执法的方式，比如说行政告诫，甚至行政奖励这种行为，我们可以更好地发挥相对人在参与行政执法过程中的配合作用，来更好地实施我们的行政执法行为，实现法律效果和社会效果的统一。第三个，要做好处置和疏导并用。第四个，要把法律效果和社会效果很好的结合起来。通过这四个方面的结合，来改进和创新我们的执法方式。

四个转变，第一个，把分散执法转变为相对集中执法、综合执法。这项工作在北京市已经开展了多年，而且取得了很好的成果，已经在城市管理、文化市场方面实现了相对集中执法，在有些地区也进行了综合执法。第二个，要把粗放的、低效的管理转变为精细化的、高效的管理。第三个，要把突击的、运动式的管理变为经常性的、持续性的管理，过去我们搞了一些突击式的行动，比如说“狂飙行动”，在某一个时期内取得了非常好的社会效益，执法效果也非常好，但是从严格依法办事的角度来说，如果想要取得长效性的法律效果和社会效果，就应该更好、更多地运用经常性的、持续化的管理。第四个，把事后的被动管理转变为事前的主动预防管理，基层执法部门要和管理部门更好地配合，把事后的处罚和事前的预防结合起来，减少引发违法行为的体制性和机制性的障碍，实现源头管理。

（四）严格规范文明执法

党的十八大的报告明确提出，要严格规范公正文明执法行为。这就要求我们加强程序制度建设，细化执法的流程，明确执法的环节和步骤，保障程序公正。另外，还要平等对待相对人，同样的事情同样处理，采取的措施和手段要适当，尽量避免对相对人造成的损害。

我们知道，行政机关除了要依法行政之外，还有合理行政的要求，就是行政机关采取的措施和手段要适当，这是第一。第二，要尽量减少对相对人造成的损害，但是前提是在符合行政目的的前提下，一个行政行为，如果能够采取多种形式实现行政目的，那么就应该采取那种最小损害的方式。第三，细化量化自由裁量权，避免执法的随意性。这方面我们已经做出了很大的努力，比如，交通运输部已经制定了这方面的一些要求。第四，根据各类违法行为的违法程度，综合考虑当地经济社会发展水平、相对人承受能力和消除社会危害是否及时等因素来确定相应的处罚裁量标准，并及时向社会公布。第五，证据确凿。按照《行政处罚法》的规定，行政处罚必须要以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度相适应，《行政复议法》规定，如果行政机关做出的行政行为，事实不清、证据不足，那么就可以撤销、部分撤销或者确定违法，《行政诉讼法》也是这样，如果证据不足、事实不清，那么就可以撤销、改判或者责令重做，所以说行政机关做出行政处罚，必须严格按照《行政处罚法》的要求，如果没有违法的事实，就不能做出行政处罚。那么，怎么样认定违法事实呢？就一定要证据确凿，所以说要树立证据意识，健全行政执法的调查规则，规范取证的行为，坚持文明执法，不得粗暴对待当事人，不得损害执法对象的人格尊严。我们看到有的地方把违法人员游街，这实际上就侵犯了别人的人格尊严，都是严格禁止的。

因此，要加强执法队伍建设，只有具有较高素质的行政执法人员，才能在执法中有效避免执法的简单粗暴，避免机械理解和死板适用法律条文，曲解或者完全背离法律的目的、法律的精神，滥用职权。所以，行政执法人员的法律知识水平和法律素质非常重要，我们实行行政执法主体资格合法性的审查制度，严格执法人员持证上岗制度和资格管理制度，狠抓执法纪律和职业道德教育，提高执法人员的整体素质，加强执法队伍建设。

除了要提高行政执法人员的素质之外，还要提高全社会的守法意识和相对人的守法观念。现在整个社会的法治化程度不是很高，守法的氛围还没有完全形成，那么，在这种情况下，就要求我们行政执法机关要严格执法，实际上我们遇到了很多的困难，相对人不理解、不支持、不配合的情况非常严重，所以，还是要加大普法力度，让相对人提高守法意识，为全社会法治化水平提高创造条件。如果相对人的法治观念比较淡薄，他不配合，他不接受处罚，也会影响到行政执法人员的行政执法行为，所以都必须注意。

强化执法责任的追究，建立健全民主评议制度，充分利用信息化的手段开展执法案件评查，质量考核，满意度测评等工作，加强行政执法机关及其执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核，加大责任追究的力度，对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的，依照《行政机关公务员处分条例》的规定，对直接责任人员给予处分。我们知道，2007年国务院制定了《行政机关公务员处分条例》，这个条例适用于行政机关的公务员，也适用于非行政机关，但是参照《公务员法》管理的事业单位的行政执法人员，如果你违法实施了行政行为，根据《行政机关公务员处分条例》，要受到从警告到撤职，不同程度的行政处分。

要加强行政执法活动的监督，自觉接受外部监督，包括人大的监督，人民政协的民主监督，上级政府的监督，纪检检查的监督等。严格行政问责，违法就要根据《行政机关公务员处分条例》进行处理。如果失职，就要进行问责，我们知道有个《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，按照这个规定，如果失职，就要公开道歉，停职检查，甚至责令辞职或引咎辞职。那么，这些不是法律责任追究，是对失职、渎职人员的一种道义上的、政治上的责任追究。

还要加强行政复议改进。行政复议的审理方式，综合运用书面审查、实地调查、听证和解调等手段来办案，《行政复议法实施条例》已经在2007年颁布了，《条例》在很多方面有所发展、有所进步，怎么发展呢？过去我们说行政复议主要是书面审理，现在也可以进行实地调查了，有一些案件如果是重大复杂的，还可以进行听证，有一些案件如果是自由裁量权的，或者涉及到行政赔偿的，那还可以进行和解和调解，这些行政复议制度的完善有利于加强我们行政执法活动的监督，监督我们依法行政。

另外，还要做好行政应诉的工作。法院受理的行政案件，行政机关要积极应诉，按照规定向法院提交做出行政行为的证据、依据和其他相关材料，对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉，而且要尊重和自觉履行法院生效的判决裁定，认真对待法院的司法建议。

实际上我们中国古代就有非常优秀的法律文化，而且源远流长，比西方国家的人权民主法治要早好多年，我们要公平公正，这就是今天我们在这里跟大家一起学习法治政府建设和行政执法创新所得出的结论。

责任编辑：陈航舟

文章来源：http://www.71.cn/2013/0417/709936.shtml