海外灾后重建资金管理 政府与社会组织各司其职

“4•20”芦山地震发生后，抢救生命的期待时时告急，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平作出重要指示，要求抓紧了解灾情，把抢救生命作为首要任务，千方百计救援受灾群众，科学施救，最大限度减少伤亡，同时要加强地震监测，切实防范次生灾害。要妥善做好受灾群众安置工作，维护灾区社会稳定。

如果说拼抢“黄金72小时”是当前灾区人民和救援人员最大的期盼，那么从今后较长一段时间来看，建设美好新家园则是一项艰巨的任务。对灾后重建来说，资金筹集和管理至关重要。

灾后重建资金的组成

灾后重建的过程往往漫长而复杂，资金需求量巨大。

以日本新潟地震为例，其灾后重建的费用是紧急救援时期的3－4倍。从日本、美国和我国台湾地区灾后重建资金的筹措情况来看，灾后重建所需资金大致来源于三种渠道：政府财政、巨灾保险和社会救助。其中，财政支持起主导作用。

在日本，灾后重建的资金主要来自国家财政、地方公共团体的灾害对策基金、金融部门提供的贷款、保险业的理赔以及社会各界的捐款。其中，国家负担重建灾区的大部分费用。

日本特别立法，要求地方政府未雨绸缪，提前筹备灾害救助资金。日本《灾害救助法》规定,东京都必须按照在本年度前三年的地方普通税收额平均值的千分之五作为灾害救助基金进行累积。

（图片：2011年3月12日拍摄的日本岩手县宫古被地震海啸侵袭后的景象（左）和2013年3月1日在同一地点拍摄的影像。）

在美国，美国联邦政府承担了救灾及灾后重建的主要财政责任，保险业也在灾后理赔和灾后重建方面发挥了重要作用。

1994年美国加利福尼亚地震后，保险业支付了100多亿美元的赔款，保险赔付资金被迅速注入灾后重建项目，成为灾后经济复苏的强大动力。

在我国台湾地区，重建的资金均来源于台湾当局的拨款、地震发生后各界的捐款以及民间的基金会。补助受灾户的住宅重建财源，包括各级政预算、“央行”提供的家园重建优惠贷款、台湾当局及民间机构收受的各界捐款。

另外，巨灾债券作为一种分担灾害损失、资助灾后重建的金融衍生产品，正逐渐成为海外广泛采用的筹资手段。

从运作原理来看，巨灾债券的概念就是把巨灾于债券挂钩，当没有巨灾发生时，债券投资者可以获得较高的固定收益。一旦发生巨灾，就依照预先订下的条款，递延或不支付全部或部分本金及利息，然后把这些资金给予保险公司。

全球已有很多国家和地区通过发行巨灾债券来分担灾害损失，其中包括美国加州地震、得州和美国东岸的飓风、瑞士冰雹、日本迪斯尼乐园巨灾和我国台湾地区地震等。

重建资金的使用和管理

高效合理地运用资金是灾后重建工作的关键。日本和我国台湾地区拨配使用、监督管理灾后重建资金的一些做法，可供我们借鉴参考。

日本在《灾害对策基本法》《灾害救助法》《受灾群众生活重建支援法》和《严重灾害特别财政援助法》等法律法规中，详细规定了各级行政部门负责人对灾区重建负有的责任，要求各级行政部门必须根据法律和防灾计划重建灾区。

在资金拨配使用方面，负责分配资金的大臣根据都道府县知事的报告、地方公共团体提供的资料和实地调查结果进行分配，分配时必须做到公正、稳妥和迅速。大臣在决定灾区重建费用时，必须考虑到灾害可能再次发生，并提供对有关设施进行改良的费用。在制定分配费用标准时要向中央防灾会议报告。

日本政府对于灾后重建资金的使用制定了详细的预算，以保证赈灾资金能够得到合理有效的使用。在1995年日本发生阪神大地震之后，1995年至1998年日本政府编列4.7万亿日元（约合447.62亿美元）预算用于灾区重建工作，并对各项重建工作的资金预算进行了细致的规划。

此外，为了保障市场供应，日本经济产业省对受灾地区的中小企业进行资金扶持，促进销售网点的恢复与重建。

2007年，日本政府先后对在日本新潟中越地震中遭受损失的柏崎市、三岛郡出云崎市镇和刈羽郡刈羽村的中小企业，以及石川县七尾市、轮岛市、志贺市镇、能登市镇等4市镇的中小企业采取援助措施。

一些国家和地区的经验表明，灾后重建机构大多由政府出面成立，而实际运行则由一些具有公信力的社会组织来操作。这既可促进重建工作高效、有序地开展，又使企图染指救灾款的人无从入手。

我国台湾地区的财团法人九二一震灾重建基金会（以下简称为九二一基金会）就是一个统筹台湾当局拨款及民间捐款，并将这些资金用于住宅重建的“半官方”机构。

九二一基金会通过其资金运用策略，使基金会的资金运用率达111.85%，而且回收后可以再运用。其在住宅重建过程中扮演了非常重要的资金提供者角色，并积极参与了重建方案的制定和实施。

据了解，该基金会仅住宅重建计划就制定了10个方案并实施，其中一些方案是在原有方案的基础上，为扩大受益群众范围而临时增加，仅方案的完善过程就历经了数年。

 （图片：台湾“9•21”大地震资料图）

在这些重建方案中，九二一基金会专门针对弱势者无能力或无担保品取得贷款的情况，提出“临门方案”，即由该基金会出面购买集合住宅中不愿意或不能参与重建者的产权，再与其他愿意参与重建者一起重建家园，然后把重建后取得的住宅用于安置弱势者。

台湾大学教授谢志诚介绍说，2000年6月以后，九二一基金会推动了名为“筑巢专案”的住宅重建计划，其中仅针对集合式住宅的重建，就推出了“受灾集合式住宅更新重建方案”、“临门方案”及“达阵方案”等3个在不同时期推出的针对更细分人群的重建方案。（完）

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责任编辑：蔡畅

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