强化廉政制度预见性持续性

我国现阶段腐败发生的主要根源是什么?这个问题是廉政改革的逻辑起点。传统阶级斗争论认为，官员之所以发生腐败，就在于他们背叛了阶级立场，防治腐败须把腐败分子作为阶级斗争对象，用强制手段加以惩处。传统道德论认为，腐败是官员个人道德堕落的结果，防治腐败必须注重官员的思想道德教育。腐败文化论认为，中国传统文化是腐败的文化，防治腐败须先行改变中国文化结构。经典寻租论认为，腐败是行政权力过度干预市场、追求超额垄断利润的后果，防治腐败须下放政府权力。新制度理论认为，腐败是制度供给不足的产物，制度缺陷会给腐败行为提供活动空间，防治腐败应重视制度建设。

以上这些理论从不同角度对我国腐败发生根源进行了解释，但仍显得不足。我们不应把腐败归结为中国的“特产”，也不应对防治腐败持悲观态度。我国正处于现代化转型时期，腐败的发生具有阶段性特点，即我国腐败不是社会制度的必然产物，而是经济社会发展特定时期难以避免的阶段性现象，我们完全可以像世界上其他清廉国家一样，随着国家治理水平的提高而逐步解决腐败问题。

首先，解决策略选择问题是廉政改革的基础。微观行动理论认为应把基层政府作为廉政创新的第一主体，从基层开始自下而上地推行廉政创新，会减少政治风险，减轻社会压力。中观治理理论则认为，应重视公民社会组织的参与作用，把中层组织建设作为廉政建设的重点，让廉政创新从中间向两边拓展。

在这里需指出，改革开放以来，政府制定出台了一系列廉政制度，但从总体上看，这些廉政制度尚未形成整体力量，其原因在于缺乏廉政理论指导和顶层设计，以致廉政制度应急性强于规划性、短期性强于长期性。因此必须从宏观上明确廉政创新的总体战略和路线图，强化其预见性和持续性。顶层设计需把廉政改革作为一项社会工程，从政治发展角度审视和评估廉政创新的必要性和可行性，确定廉政创新的工作环节、重点步骤以及阶段目标，引导廉政改革的整体推进。

其次，如何更有效地制约公共权力?解决这个问题是廉政改革的关键。在理论界，不同学者提出了不同的制约思路。

权力制约权力论以天赋人权理论为基础，认为权力必须受到有效制约，要制约权力，应在横向上配置给三个权力主体，即立法、行政和司法三大部门，通过它们之间的权责规定和运行过程中的相互制衡，从而避免权力被滥用。

权利制约权力论以社会契约理论为基础，认为政府权力是有限的，公民、社团可以通过行使选举、罢免、言论自由、参与及非暴力反抗等民主权利对权力主体进行制约，从而让权力不敢逾越边界。

以道德制约权力论以经济人假设理论为基础，认为应把外在的道德准则转化为权力主体内心的道德自律，通过强化道德修养和道德意志，培养权力主体的自我约束能力，从而保证权力的廉洁性。

其实，制约的关键在于适度分权，避免权力过于集中。从现有分权途径来看，我们并非要采取西方的分权做法，而是结合中国国情，对权力运行过程进行功能分解，让决策权、执行权、监督权分属于不同的权力主体，形成既协调一致又相互制约的局面。

再次，如何监督“一把手”权力?解决这个问题是廉政改革的一大难题。“一把手”是权力监督的重点，虽然在行政过程方面有上级部门监督，但监督效力有限。在现阶段，解决“一把手”监督问题，不仅可以把权力关进制度的笼子，而且可以为社会公众树立反腐的信心，扩大廉政参与范围。

要监督“一把手”权力，需要实现政务信息公开，加强对官员的廉政教育和廉政考核。更重要的是在实际运作过程中把党内监督、人大监督、法律监督、行政监督、公民监督、舆论监督等力量统一起来，形成一个独立的监督主体。

国家廉政体系理论认为，应建立一个高度透明并具有问责性的国家廉政体系，这个廉政体系离不开民主的制度、成熟的公民社会、独立的司法系统和拥有自由言论的媒体的支持，其中最关键的是“一把手”问责机制的设计，让看守者又是被看守者，监督者又是被监督者。

(作者为北京大学廉政建设研究中心副主任、教授)

责任编辑：葛立新

文章来源：http://www.71.cn/2013/0424/710693.shtml