【案例】触动利益 壮士断腕 北京出租车行业改革将迈关键一步

 

【基层执政案例】

编者按：春节前夕，习近平看望北京某出租客运有限公司。4月，北京市政府出台为缓解打车难制定的《关于加强出租汽车管理提高运营服务水平的意见》。    

有评论指出，高层到一线调研“打车难”问题，充分反映出这一关系到民生幸福感的顽疾已经到了必须彻底解决的时候；而《意见》提出的相关政策，直指北京出租车行业的核心利益，旧的利益格局有望因此被打破。停滞多年的出租车行业改革，将向前迈出关键的一步。

 

最新动态

4月22日，北京市发改委发布价格听证会公告，称根据《中华人民共和国价格法》、《政府制定价格听证办法》规定，市发改委拟于近期召开本市出租车租价调整和完善燃油附加费动态调整机制听证会。

本次听证会共设听证参加人席位25个，委托市消协、市人大、市政协以及有关单位推荐产生。设旁听席位10个，设新闻媒体席位20个，公民和媒体可在规定时间内报名参加。

【事件回顾】

1、北京出租车经营模式调查：上下班高峰万辆出租车集体躲活趴窝

岁末年初，每天上下班高峰期，北京的六里桥、三元桥、芳草地、德胜门、百子湾等地，因为可以停车，成了出租司机的大本营，出现上万辆出租车集体躲活儿、趴窝儿的“壮观”景象。而作为出租车行业供需双方中的需方，市民则频频抱怨打车难、拒载、不打表一口价，“的哥”都变成“的爷”了。

应对市民的投诉，新年前夕，北京市交管部门针对出租车违规行为推出处罚措施，出租车司机拒载、议价等行为将停岗1年至3年，进入“黑名单”的驾驶员不得被录用。处罚办法号称“史上最严”。

北京出租汽车协会对出租汽车公司也做出规定，要求择优录用爱岗敬业、服务规范的驾驶员，不得因驾驶员供应减少而随意降低招录标准，要主动清除严重侵害乘客利益的行业“害群之马”，不得录用列入行业“黑名单”的驾驶员。

协会的规定透露出一个信息，那就是一些司机正在退出这个行业。一个鲜为人知的现象是，不少出租车公司的停车场上趴着越来越多的无人承包的车辆。而与此同时，市民也纷纷注意到，的哥早从北京城里人换成了郊区县人，现在已经换成了外地人。而上海，则早已完成了这个过程。

那么，造成出租车行业前述情况的，就只是那些进入“黑名单”的“害群之马”吗？解决市民打车难的根本办法靠司机的爱岗敬业就能解决吗？

2、出租车行业问题的演变轨道

总量控制

自1994年以来，北京市出租车总量一直控制在6万多辆。中国经济高速增长的20多年来，中国城镇化高速发展的时期，北京出租车总量却基本没变。

根据北京市政府2006年4月23日发布的《北京市人民政府关于加强出租汽车行业管理的意见》，截至2004年底，北京市共有出租汽车企业277家，出租汽车个体工商户1157家，营运车辆6.66万辆，从业人员9万人，全行业年完成客运量近6亿人次，占全市公共客运交通总量的13%，延续着以公司为主、个体为辅的经营模式。

2012年7月，北京市交通委和北京市发改委联合发布的《北京市“十二五”时期交通发展建设规划》称，在该规划实施的2011年到2015年间，北京市将继续实施出租汽车总量调控的政策，出租汽车总量仍将保持在6.66万辆。换句话说，未来三年，北京市出租车整体数量仍无增加的可能。

 

特许经营

在北京市出租车行业的发展过程中，司机的身份从职工、股东，转变为承包者、打工者。

为规范出租车市场发展，北京市政府从1996年开始禁止出租车企业向司机以“融资款”的方式变相卖车、变相卖经营权，已经卖出的，要收回。这就是1996年发布的129号文。

京出管129号文件，全称为《关于加强企业营运任务承包管理工作的通知》。在禁止企业向公司变相卖车、卖经营权之外，该文件影响最为深远的是，它大幅度提高了出租车每月承包费的额度。

根据该文件，北京市出管局按照出租车的不同车型，将承包款划分成了3000元、4000元、4500元、6000元四档，各公司可根据实际情况，上下浮动15%。这就是当下高额份儿钱的由来。

129号文给出租车车辆在公司和出租车司机之间的关系进行了政策划分，规定了出租车属于出租公司的财产，改变了劳动关系，也彻底改变了公司与司机之间的利润分配。

兼并垄断

随着出租车的审批越发严格，出租车公司与司机的关系发生了变化，出租车公司的最大受益来源于自身的规模，也就是旗下的出租车数量，因此迅速扩张成为上策，兼并就成为扩大企业规模的最佳方式了。

1996年，出租车行业迎来兼并潮。大公司通过兼并小公司，将后者手中的出租车运营指标也一起收入囊中。此前只有几十辆出租车的公司，随即迅速膨胀为掌握着数千辆出租车的大公司。

1999年，北京市政府推动政企分开，这时，诸多集体企业变成了民企。出租车行业亦不例外。比如北京新月联合出租车公司，在1992年时，该公司只有25辆车，但到了1999年末，出租车数量已猛增至1000辆，在吞并了100多家小公司后，2004年，出租车达到7000多辆。

在数量控制和准入中止等诸多因素影响下，银建、金建、新月联合、首汽、京诚联、北汽九龙、北方等七大出租车公司，已逐渐垄断了北京出租车市场。

实力不断壮大的各出租车公司，在占有司机劳动成果和操纵市场之外，也在破坏着行业规则，并通过各种方式影响着政府决策。

3、习近平探访“的哥”、“的姐”

2月8日，习近平总书记来到北京市祥龙出租客运有限公司，了解节日期间出租车运营情况。听说总书记来了，许多“的哥”、“的姐”围拢了过来，总书记十分关心群众反映突出的“打车难”问题，询问他们的看法。“停车太难”，“油价也贵”，“出租车站、停车位少了”，“应该建立统一的调度平台”……大家你一言、我一语，争相发言。

总书记听了以后表示，你们工作很辛苦，为群众出行提供了方便，为城市交通事业发展作出了贡献。我们刚刚开了个神仙会，你们讲的很实际，有关部门要择其善者而从之。行胜于言，应该综合施策、标本兼治，健全激励保障机制，加强科学管理，提高职业道德水平，努力解决好“打车难”问题。

王凤进是北京银山出租车公司的一名司机，同时也是雷锋车队的队长、全国五一劳动奖章获得者。2月8日下午，王凤进作为一线司机代表参加了会议，为总书记提到的打车难等问题建言献策。

提到与习总书记的座谈，王凤进十分感动，“总书记一直站着跟我们聊，对我们这个群体表示关心，对我们面临的问题要求尽早解决，态度特别诚恳”。

王凤进说，2月8日，自己接到参会通知，“起先并不知道习总书记会来看我们，只知道要去参加座谈会”。王凤进说，参会的23名司机是北京10家出租车公司选出的代表。

“我们反映的都是很细的、来自一线的、需要切实解决的问题”，王凤进说。

王凤进回忆，习总书记听完代表们的发言后，“他说乘客打车难，你们收入低，我很关心这个问题。怎么能更好地解决，让周围的管理人员赶紧出一个方案，尽快出台，让乘客和司机都满意。”

 

4、北京出台《关于加强出租汽车管理提高运营服务水平的意见》

新增车辆先投放出车率高企业

《意见》原文：北京将建立出租车总量动态调控机制，首先是盘活存量出租车，其次是适度增加车辆，主要服务于预约叫车和保点运输服务。综合考虑出租汽车里程利用率指标和市场状况来调节供应总量。

北京市交通委副主任李晓松：总量运态调控机制首先是盘活存量出租车，通过调整增双班来提高出车率增加运能。其次是适度增加车辆。现在本市出租车里程利用率为68%，处于“紧平衡”状态，在总量上要适度增加一些车。到底出租车缺口有多大，增加多少双班，新增多少车辆，我们都有测算和评估，已列入8个综合配套措施，6月前会公布。

无论是增双班、还是适度增加新车，都会制定准入、考核和退出机制，增量投放将通过竞争择优配置给企业。比如说，企业出车率低，出租汽车里程利用率降至60%左右时，适度减少运力规模；而企业出车率高，里程利用率达到70%，就要考虑增加。

特许经营权由“无期”变6年

《意见》原文：新增车辆将实施特许经营制度，出租汽车增量投放将通过竞争方式择优配置给企业，采取特许经营方式，经营期与出租汽车报废年限一致。

李晓松：本市出租汽车行业，一直就是经营权归政府所有，政府无偿向市场配置，任何单位和个人不得未经许可私下转让，更不允许有偿转让。但原来无偿配置时，对出租车的特许经营并没有明确期限，也就是说，企业取得了经营许可权后就长期存在，导致一些企业对出租车以包代管，不对司机进行教育培训和管理，主体责任不明确。

这次改革厘清了一个概念，就是无偿得到的运营权是有期限的。在具体操作中，增量和存量会分别实施。新增的部分按无偿有期限来管理，期限按车辆的报废年限来计算。在保护大气环境质量的前提下，新的出租车报废年限拟由过去的8年改为6年，新增出租车运营权也是6年；存量部分会逐步改为“有期”，即一批车报废更新时，经营权随之变为6年。

这对企业会有很大的压力。今后会对服务质量高、经营状况好的企业适当倾斜，管理不善，投诉率高，经营权会被收回。

企业和司机都有准入退出制度

《意见》原文：要制定出租车准入退出和考核制度，明确出租汽车企业经营和驾驶员从业的准入退出等条件，完善对企业考核并追究其主体责任的制度、对驾驶员从业资格及服务质量信誉考核的制度。

李晓松：要建立责任追究制度，对主体责任不落实、出车率低、违章率高、投诉率高和驾驶员拒载、议价、绕路等违法违章行为严重和服务质量低劣多发的企业，视其情节轻重，依法给予阶梯性处罚。最严重处罚是削减运营指标直至逐出行业。

对违法违章的驾驶员依法给予行政处罚，因违法违章行为严重、服务质量低劣被列入服务质量信誉“黑名单”的驾驶员，5年以内不得在本市从事出租汽车运营服务。

 

“份儿钱”动态调整 定期公布标准

《意见》原文：改革完善承包金制度，制定承包金改革措施，明确净承包金含义，规范企业成本核算，控制企业利润水平。

李晓松：现在的承包金也就是“份儿钱”，国家标准单班是5175元，这里面有一部分要返还给司机，其中包括545元的基本岗位补贴，700多元的社保，1300多元的油补。除去这些净承包金为3000多元。这些构成让司机觉得糊涂，企业还喊冤。所以要明确净承包金的含义，让大家都明明白白。净承包金还要建立动态调整机制，定期公布净承包金标准。

作为面向大众、涉及百姓出行的民生服务窗口行业，不允许有暴利，政府要对企业的利润水平进行控制。还要逐步实现出租车行业运营者专营制度。所谓专营，即出租车公司只能经营出租车服务，不允许将其他的经营业务纳入其中，避免政府监管时又出现一笔“糊涂账”。

合理提高驾驶员收入，对有些方面对驾驶员要制定有效激励。比如说，在早晚高峰、拥堵状态的低速行驶、夜间的单返程和恶劣天气等时段里，出租车驾驶员在劳动报酬方面要有所体现。

租价调整后，所有增加的收益部分要全部转给驾驶员，企业不允许变相占有；同时不允许企业借此上涨承包金。

调度站、扬召站由政府出钱维护

《意见》原文：在全市推广电召服务模式，建立统一特服号码的调度平台。制定电召服务管理办法。在城市中心区和人流密集的地方建设调度站、扬招站和专用停车位。

李晓松：通过推广电召服务，增设出租车调度站、设立扬召站，从而改变“扫马路”的经营模式，达到减少出租车空驶、占用道路和大气排放的目的。我们这种招手即停的中国式打的，在国外几乎没有，对于北京这样特大城市来说也不合适。

因此要引导逐步转向节约型、高效率的经营模式，除了在城市中心区建出租汽车调度站、设置出租车扬招站或专用停车位，还要制定电召的服务管理办法。以市区两级政府购买公共服务的方式，对调度站、扬召站、专用停车位等基础设施进行维护和基本保障。同时对提供电召服务的整个服务体系，包括运营商、驾驶员、调度中心、企业，要进行监督和考核。

同时我们还要继续加大力度发展公共交通，保证城市居民公共交通的基本出行，通过经济杠杆来缓解、转移供需失衡矛盾，转移和抵制不必要的对出租车的需求。

【社会热评】

把出租车成本摆到听证桌面上

出租车调价问题，很受市民关注，该不该调价、怎么调价，此前尚有不少争议。通过听证程序，厘清各方争议、探寻最佳方案，就显得尤为必要。但鉴于此前很多地方听证会存在的各种问题，如何开好听证会，使听证不走过场，则需要好好筹划。

现在各地听证会的一个普遍问题，是重视“听”，忽视“证”，听证会开成了通报会，听证代表没有“决定”的权力，这就削弱了听证会的真正价值。造成这种现象的重要原因，是申请方拿出的讨论方案太简单，听证代表难于看清内在“门道”。出租车调价听证能否开好，重要的前提，就是要有详细的“账本”公开。

一方面是出租车公司不停地“哭穷”，一方面则是出租车司机和民众并不认账。出租车公司的成本、利润到底多少，像这样的账本，应该在听证会上好好算一算，希望不再是一个谜团。

 

“触动利益”才能驶好出租车

打车为什么难?庞大的出行需求、供需关系结构性失衡、城市交通拥堵……种种因素，共同造就。然而，这背后的核心问题，是出租车经营权管理问题。一边是被扎紧的市场准入和退出，一边是被放开的市场需求，其间的矛盾，正是从“打不到车”到“打不好车”的一系列问题根源所在。

回顾北京出租车发展，从上世纪90年代开始，特许经营权就一直是“无偿无期限”。这无疑会导致出租车这一社会公共资源，被少数经营者永久性占有。通过行政干预取得垄断地位，承包经营模式之下的“份儿钱”，成为出租车公司利润的来源。这既让出租车司机负担沉重，颇有怨气，又让一些出租车公司产生惰性，缺少主动适应市场需求的动力。

抓住这个关键，也就是抓住了改革的“牛鼻子”。从北京的探索看，将经营权转为“无偿有期限有考核”，正是关键一招。经营权到期，投诉率高的企业可能被劝退;服务质量高、经营状况好的企业，则可能拿到更多牌照。这无异于在出租车行业建立起“退出机制”，从无限期垄断变成优胜劣汰。对出租车企业，“铁饭碗”变成了随时可以摘掉的帽子。

细审这一问题，不难发现，出租车行业改革，难就难在两个字——“利益”。让人印象深刻的是，2006年，一个拥有200余辆车的出租车公司老板给报纸写信，表示“出租车公司是纯粹的企业，它不应当赚取利润吗”。此次改革，北京说法坚决：企业利润水平要被控制在“微利”。“要想发大财，想暴利，对不起，没有!”这样的说法，显示出触动利益的决心和勇气。

然而，改革一旦有突破，赢也会赢在“利益”二字。理顺出租车行业管理与定位，理顺政府和市场的关系，建立准入退出和考核机制，势必打破出租车行业旧有的利益格局。《意见》中的举措如能落实，将把过去经营者手上的部分利益，转给出租车司机和乘客，从而达到一个新的平衡。利益能否理顺与合理分配，既是改革成败的关键，也是改革成效的检验。

正如李克强所说，“现在触动利益往往比触及灵魂还难”。有城市在相关改革中，建立起了年检制度，根据投诉、违章等扣分，扣到一定程度就削减公司一辆车，但实际上，被“踢”出行业的企业却几乎没有。这样的情况也警示着北京，即便有了很好的顶层设计，执行中仍需不断打破既得利益的藩篱。《意见》还在纸面，真正落实时才是触动利益的开始，那或许才是更为艰难也更为重要的一步。

【启示与思考】

出租车行业的问题确实到了不得不解决的时候。但越是急迫，越要搞清楚：根本问题是什么？治本之策是什么？不能乱打板子、乱用药。

其实，出租车行业的根本问题在于其经营体制弊病。现有的出租车运营管理模式，主要分两种：出租车公司拥有牌照，租出去坐收份子钱；车主高价获得牌照自主运营或租给他人开。不同城市或有不同，或二者兼有。但无论以上哪种模式，政府相关部门或关联企业都参与了利益分配，提高了出租车一线从业者的运营成本、挤占其收入，导致一线从业者收入增加困难。其收入不能提升，再加上堵车心烦意乱，服务质量自然就不高，导致乘车者也抱怨连连。

这些深层次问题，相关部门并非不知道，也并非毫无作为。说来说去，要解决出租车行业问题，必须从根本上壮士断腕。而换汤不换药的伪改革也好，提价等措施也好，都不是治本之策。相关部门应该把出租车运营资格还给市场，由市场机制自动调节，其工作重心应回归到专注于制定行业准入、监管标准，以提升出租车行业的服务水平。当然，这对于相关部门和利益企业来说，涉及实实在在的利益，改革的决心和动力是个问题。

迎继续关注经典案例。

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责任编辑：蔡畅

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