【案例】交通惠民不能只靠节假日免费

 

【百姓心声案例】

编者按：2012年8月2日颁布实施的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》规定，在春节、清明节、劳动节和国庆节期间，高速公路对小型客车实行免费通行。

这一政策是真正的惠民、顺民举措，但该政策可以扩大至包括端午、中秋、元旦在内的七个国家法定节假日。“随着国务院《国民休闲旅游计划纲要（2012-2020）》的颁布实施，休闲旅游将会成为老百姓日常生活的一部分，热衷于休闲旅游的人会越来越多。”，游客集中在这四个节假日出行，会造成出行不便、景点拥挤等情况，“从旅游行业的角度考虑，希望通过更多节假日的免费通行，让更多的旅客舒适出行，带来更大的社会效益。”

2012年首次在节假日对小客车免收高速通行费，通过实践发现，这一看似简单的减免费用背后却有着不少需要完善的问题。要想治标必须治本，假日减免是治标，解决“收费公路比例过高、滥收费、延期收费”等问题才是治本。

【事件回顾】

20多个省份出台双节假期高速公路免费细则

2012年国庆假期部分省份收费公路免费细则

随着假期的临近，根据《交通运输部关于切实做好重大节假日免收小型客车通行费有关工作的通知》(以下简称《通知》)，截至2012年9月23日，已有北京、上海、山东等20多个省份公布了国庆假期收费公路免费的实施细则。大部分省份明确规定，包括机场高速和桥梁、隧道在内的收费公路免费。

政策相近，细节因地制宜

个别省份车辆标准宽松，重庆规定7座及以下客货两用车也免费

各地已公布的免费细则基本沿用了《通知》要求：免费通行的车辆范围为行驶在收费公路的7座及以下载客车辆，包括允许在普通收费公路行驶的摩托车；免费通行时间为9月30日零时至10月7日24时(普通公路以车辆通过收费站收费车道的时间为准，高速公路以车辆驶离出口收费车道的时间为准)；免费通行的收费公路范围为符合《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》规定，经依法批准设置的收费公路(含收费桥梁和隧道)。

根据交通运输部、国家发展和改革委员会等部门《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》的规定，“各地机场高速公路是否实行免费通行，由各省(区、市)人民政府决定”。

已公布细则的省份几乎都将机场高速列入免费范围，只有湖北明确规定：武汉机场高速公路和武汉市城市路桥隧收费所涉道路暂不纳入免费通行范围。

在通行车辆标准上，对于7座及以下载客车辆的认定，广东、浙江、湖南等省份以机动车行驶证为准；而行驶证核定座位数与车辆实际座位不符的，河北、重庆等省份规定以车辆实际座位数为准。

个别省份在通行车辆标准上显出宽松的特点：重庆规定7座及以下客货两用车也免费；广西规定型号和外观尺寸相同的小型客车，其核定座位为7座或8座的，按7座客车列入免费通行的车辆范围。

道路客运量同比将增8.9%

应对拥堵已备预案，车流量大时，增派收费员，开通所有道口

2012年交通运输部召开的重大节假日小型客车免费通行工作电视电话会议上，交通运输部新闻发言人何建中介绍，今年“十一”黄金周期间，公路水路客运量将达到6.6亿人次，日均8250万人次，较去年同期增长8.8%。客流的高峰量预计出现在9月30日和10月7日，其中9月30日会是最高峰，将达到8600万人次。

何建中表示，预计长假期间，公路尤其是收费站周边区域出现交通拥堵的程度可能会进一步加剧。为此，各地都准备了应急预案。车流量大的时候，收费站将增派收费人员，开通所有的道口，必要时还可调整上下行方向的收费通道，尽可能统一在收费广场的左侧设置重大节假日小型客车免收通行费的专用通道，实行收费车辆与免费车辆分道通行。例如，免费通行期间，北京各收费公路的主收费站将根据具体交通流量及车型分布情况设置专用通道，小型客车专用通道不少于车道数(不含ETC)40%。

此外，交通运输部还要求收费公路的经营单位应该配备足够的便携式收费设备，配发给交通流量比较大的收费站，并且及时启用“复式收费”。在交通流量大，但是ETC通道相对来说使用效率较低的收费站，在确保ETC通道快捷通行的同时，引导部分免费通行的小型客车在ETC通道快速通行。

记者整理各地出台的免费细则发现，部分省份根据自身情况，对一些细节进行了灵活处理，体现了人性化的一面。比如免费通行时段的截止时间为10月7日24时，预计车辆将大量聚集收费站而出现拥堵情况，导致部分车辆错过免费时间。江西针对此种情况作出规定：在尴尬时间点(注：10月7日24时)因被堵错过免费时段的车辆，通行仍免费。

 

高速路国庆期间免费通行

根据《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》要求，全国各地公布免费细则：免费通行的车辆范围为行驶在收费公路的7座及以下载客车辆，包括允许在普通收费公路行驶的摩托车；免费通行时间为9月30日零时至10月7日24时(普通公路以车辆通过收费站收费车道的时间为准，高速公路以车辆驶离出口收费车道的时间为准)；免费通行的收费公路范围为符合《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》规定，经依法批准设置的收费公路(含收费桥梁和隧道)。

近日交通运输部召开的重大节假日小型客车免费通行工作电视电话会议上，交通运输部新闻发言人何建中介绍，今年“十一”黄金周期间，公路水路客运量将达到6.6亿人次，日均8250万人次，较去年同期增长8.8%。

交通惠民不能只靠节假日免费

做好细节 避免拥堵

在高速公路节假日期间免费方案施行前，已经可以预见通行车辆一定会骤增，但是在方案施行的头几天，车辆经过收费站仍要排队领卡，拥堵排队成为免费这盘大菜中咸得发苦的粗盐粒，让人难以下咽。类似的管理问题不注意，那么减免通行费带来的实惠就大打折扣，甚至会起到南辕北辙的效果。

给予7座以上汽车免费权 鼓励公共交通出行

根据《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，四个节假日免收通行费的7座机以下小型客车，这就意味着，国家鼓励公众在节假日期间驾驶私家车出行，而非搭乘类似长途客车等公共交通工具不在费用减免之列。

这样一个政策，势必会驱使更多的私家车挤上高速公路，这既会造成拥堵又不节能环保。既然国家制定免收交通费政策的初衷是惠民，为何不考虑下免收7座以上客车的通行费，通过政策降低节假日期间客车运营成本，从而降低旅客出行费用，鼓励更多旅客从公路搭乘公共交通工具出行。

改变贷款修路模式 提高免费公路比例

经济学家马光远撰文对中国高速公路发展模式提出质疑。他认为，事实上，公众对中国高速公路的情绪，根子上源自收费还贷的模式。在前几年公路投资大跃进的刺激下，各地掀起了前所未有的高速公路建设的热潮，高速公路由“十五”期末的4.1万公里发展到7.4万公里，五年新增3.3万公里，而加上再建的里程，已经超过了10万公里，很快将超过美国成为全球第一。考虑到高速公路投资70%以上来自银行贷款，全国目前高速公路的债务总规模保守估计应在3万亿元以上。这样，一方面，以1600公里的车辆通行费与人均GDP的比值衡量，中国的高速公路的比值高达2%， 远远高于欧美等国，成为全球最昂贵的高速公路，一些高速公路甚至成为暴利公路，但另一方面，从高速公路的总体运营情况而言，很多地方的高速公路债台高筑， 面临着债务违约的尴尬。如果不改变目前贷款修路，收费还贷，并且大力发展收费公路的模式，高负债压力下的收费公路并没有太大的下降的空间。这从另一个层面 说明了政府在公路建设中的缺位。如果一个国家的公路，只重视发展高速和其他的收费公路，而政府在免费公路建设方面投入不足，只会出现一旦高速免费，就会拥堵不堪的尴尬境地。

因此，需要彻底改变的是中国收费还贷，贷款修路的模式，而不是用节假日免费这样小恩小惠的政策来掩饰政府在修路天职上的缺位。

节假日免费之后坚决治理乱收费和延期收费

马光远认为，这项政策有为高速公路收费标准高和乱收费“漂白”的嫌疑。如果收费高了，那应该降低费用；如果乱收费了，那应该坚决制止。马光远撰文指出，节假日免费一方面会成为高速公路收取全球最贵标准通行费的最合法的理由；另一方面，为下一次高速公路延长收费时间等等的玩猫腻也留下了合法的借口。一年免费20天的代价是：以后不要再对高速公路的暴利说三道四了，也不要再对一些乱收费、延期收费等说三道四了。封口费而已，漂白粉而已。

天下有没有免费的午餐不重要，重要的是无论午餐是否免费，厨子都应该把饭做好，因为难以下咽的食物即使不花钱也不会换来夸奖。

 

惠民政策需落实 节假日高速路免费检验的时候到了

当下一些惠及民众的好事,往往遭遇执行难。中秋节,全国小型车辆将迎来首个高速公路节假日免费通行日。《第一财经日报》记者了解到,截至目前,仍没有任何一个省份明确出台机场高速是否免费等相关细节措施。与此同时,部分路桥公司抵触情绪依旧。

不管怎样,高速公路节假日免费通行政策已经制定,相关方面无论多么不情愿,恐怕都是难以阻止的。然而,到现在为止,没有一个地方出台免费通行实施细则,难免让人心生担忧。

如今,一个很不好的现象就是,“收费易,免费难”“治民易,治官难”。我们经常看到,一些地方、政府部门,动不动就出台这个税、那个费的,痛快得狠,可是,让一项不合理的税费停止征收,哪怕是要终止一些违规收费,都需要媒体的曝光、舆论的声讨。而更令人沮丧的是,一些违规收费,即便是舆论讨伐,人大代表、政协委员上书,中央部门清查,也奈何不了人家半分。

一些公权力机构以及国有企业动不动就“与民争利、与民争权”,然而,让他们“让利于民,放权于民”,依法行政,接受民众监督,总是很难。

这些现象在高速公路收费问题上,表现得很明显。2008年,国家审计部门就发布审计报告,指出北京的京石高速、首都机场高速、济青高速等存在超期收费等违规问题。去年,发改委、交通部等若干部委开展为期一年的全国收费公路清理整顿工作,结果,被清理的高速公路没有几条,至少审计部门点名的那几条高速公路,还在收费。现在,重大节假日高速公路免费又有面临软抵制之势。

当然,从根本上说,这是权力缺乏监督和有效的制约机制造成的。但是,这一现象,却深刻地呈现了改革进入深水区之后,不同群体之间利益博弈、权利博弈所面临的现实困境。

就拿高速公路这个庞大的“麻雀”来说,参与其中的利益相关各方包括民众、中央、地方政府及其附属的路桥公司等既得利益群体。中央出台惠民政策,地方和路桥公司就要让利,但是,修建高速公路主要还是地方政府的事情,而地方政府要靠那些路桥公司收费来筹措资金。

让高速路免费,直接利益受损的是路桥公司,然而,最终买单的还是地方政府。其表面看似乎是,民众和路桥公司发生直接的利益冲突,背后的深层矛盾则来源于,中央与地方之间权责分配的不均衡。很多时候,地方政府能不妥协就不妥协,能少让利就少让利。

因此,往往清理收费公路的行动开始轰轰烈烈,结果却不令人满意。不过,真正的问题不在这里,而是,这种利益博弈的局面、各方权利与权力的结构性冲突,多年来始终没有得到解决,也似乎没有让人看到短时间内解决的希望。

当然,具体的解决方案或许并不复杂。这不是要求继续削弱地方的权力,并将权力上收,而是,需要重新打量目前的权责分配体系是否合理,在涉及民众的重大利益的事项上,既有的法律和法规是否得到了遵守。

惠民政策频频遭受既得利益群体的狙击,无疑让人看到了改革的疲软。“收费易,免费难”的实质是,改革难。可是,时间不等人,现实需要改革者不能只在浅水区湿湿脚腕,撩拨几下水花,而是要勇于下水,要真正去趟深水区的那潭浑水。当然,现在就说高速公路节假日免费通行政策执行不了还为时尚早,但随着中秋国庆的临近,种种迹象确实令人心里不踏实,还望有关部门采取措施加强督办,确保把惠民政策落到实处。

节假日免过路费不过是吝啬惠民的“次品”

2012年8月2日，交通运输部、发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》已获得国务院同意。实施方案中指出，免费通行的时间范围为春节、清明节、劳动节、国庆节等四个国家法定节假日，以及当年国务院办公厅文件确定的上述法定节假日连休日。

在媒体和舆论的持续呼吁下，节假日免收过路费实施方案终于出台，一项惠民政策的实施当然会获得民众的赞扬。然而，节假日免收过路费仅限定于四个所谓法定重大节假日，免费车辆也只是7座以下小客车和摩托车，难免会让期盼已久的物流企业和民众感到失望和费解，从实施方案的不痛不痒、不伦不类中不难看出，节假日免收过路费方案只不过是方案制定部门面对舆论压力不得已而去制造的吝啬惠民“次品”。

相关部门既然要顺应民意，决定实施节假日免收过路费政策，就应抛弃部门利益纠葛，着眼于通过节假日免收物流企业的过路费来降低节假日期间的高企的蔬菜和农产品价格，既能惠农又能惠民;着眼于免除节假日客运过路费通过降低票价来促进居民节假日出行，不仅有利于扩大居民消费而且可拉动内需增长。然而，多部门制定的节假日免收过路费方案，却被添加进诸如“重大”，“ 7座以下小客车”等限制条件，也就折射出有关部门并不想放弃既得利益，而只是拿出一点点蝇头小利来搪塞舆论和糊弄民众。

 

其实，制定《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》的相关部门，首先在思想认识上就存在消极对待问题。方案中所谓重大节假日何以剔除了国家法定的在民众眼中也是重要的端午节和中秋节?何以戴着“节假日“的帽子却只有“节日”免费而没有“假日”免费的份?几个重要部门制定的一项重要实施方案，竟然混淆了“节日”和“假日”的概念，说明制定方案的部门态度上存在问题。况且，方案中诸如“ 7座以下小客车”以及免费起始与终止时段算计到归零等，无不显示出既得利益部门在涉及利益上的精打细算和难以割舍。

当然，节假日免收过路费，牵扯到方方面面的利益分配，也会给靠收过路费吃饭的部门造成一些损失，正如有专家称全国几个重大节假日免过路费影响收入近200亿，说明节假日免过路费确实让一些部门减少了收入。然而，专家几个重大节假日免过路费影响收入近200亿之言，恰恰证明了全国过路费收入数额是一个无法估算的天文数字，也就说明有条件限制的重大节假日免过路费实施方案，只不过是其中的九牛一毛，证明节假日免过路费的空间和时间还可以扩展，也就需要相关部门在节假日免过路费的惠民政策上大肚一点，宽宏一点，不要过于斤斤计较，不要对民生太过于苛刻和吝啬。

制定一项惠民政策需要精打细算的成本核算，既要算相关部门损失的微观账，也要算促进经济增长的宏观账，最后成本核算的利润归集点就是民生幸福指数的高低。一项惠民政策吝啬于民生投入，无疑就会算错了账，成了一笔算不清的糊涂账。

【启示与思考】

2013年“五一”假期马上就要到了，许多地方还没有制定实施细则，还没有考虑周全，还没有协调好各方意见，对于经国务院批准的这项惠民政策还在“因地制宜”。而对于专家计算的因节假日免费每年少收200亿的说法，舆论纷纷表示不应只看到损失。

尽管有多个省份的“免费通行”实施细则出台了，但还有不少地区的“免费通行”细则还在交通部的“敦促”之中。在交通部宣布高速公路节假日小型车免费通行后，曾让渴盼减负便行已久的国人欢呼雀跃，但与之形成鲜明反差的，却是地方政府的沉默观望与路桥公司的持续抵制。这项涉及到民生的好事，为何操作起来比出台公路收费细则还要难？而“执行难”的背后又有怎样的利益纠结？这样的惠民之举缘何遭遇政策绑架？一系列的疑问让笔者隐约感到“行政大于法”的担忧。

重大节假日免收小型客车通行费实施方案,是由交通运输部、发改委、财政部、监察部、国务院纠风办联合制定,并经国务院批准出台的。“免费通行”实施方案的出台，等同于国家行政法规，具有法律效力，相关各方必须严格执行，否则即属违法。而且，这一法规与之前的行政法规《收费公路管理条例》没有任何矛盾之处。部分地方政府和路桥经营企业有抵触情绪，无非是不愿意节假日期间让利于民，打自己的小算盘罢了。

高速节假日免费通行的方案是一项落到了实处的惠民工程，是深得民心之举；从经济角度看，降低节假日出行成本，能够大幅多活跃假日经济，通过居民增加的出行能够有效拉动假日期间的国内消费，是一个有效的扩大内需之举，符合中国经济发展方向，在一定程度上能够弥补中国经济三驾马车中内需的短板。因此，国家在经济发展遭遇挑战的时候出台这个规定，注定是一个社会和国家双赢的政策。

而高速公路节日免费细则的出台本身就是个利益博弈的过程，这当然需要时间去平衡。节假日免收通行费,无异于从路桥公司身上割肉,他们不愿结束收费也是可以理解的。以交通运输部为代表的部分官方机构,不能只盯着亏损账，只关心少收了多少是种短视思维,也是缺乏民本情怀的体现。享受免费出行是民众的应得权利,让民众享受免费出行是政府的分内之职，这才是问题的根本。认清楚自己的义务,才不会把高速路当成提款机,才不会像挤牙膏一般推出免费政策,才不会只盯着亏损账皱眉头。同时，这也提醒联合制定节假日免费通行文件的相关部委,要确保该优惠政策不打折扣地落实,在切实做好与收费公路经营者的沟通工作之外,还非常有必要制定严格的罚则以约束路桥公司可能使用的各种变相抵制手段。

由此看来，践行“高速免费通行”的惠民政策，还需激发地方政府的民生情结，只有树立执政为民的理念，才会有让利于民的行为。收费公路节假日免费通行已成定局。公路管理者们何不大气一点，把“免费通行”这样的好事做得更加完美。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2013/0501/711444.shtml