大部门制：纵向改革更关键

大部门制改革需要纵横并举、整体推进

十八大以后，大部门制改革进入第二波高潮。不过，从改革的方案和工作部署来看，将专业化小型部门横向归并形成综合性大部门仍然是其主要内容。整个改革还处在第一个步骤之中，完成的是塑造机构外形的任务，还是一次单向度推进式改革。这个步骤的难度系数和价值都并非最高，它与2003年之前的多次机构精简差别不明显。合并而成的大部门真正要成为大部门制，更重要的步骤是进行内部纵向改革，即决策与执行的分开，并在此基础之上实现决策、执行与监督的相互制约与相互协调。由于这种纵向改革区别于单纯机构数量、规模等的外部性变动，触动的是更深刻的机构运作机制、权力配置、职能转变与职能履行方式等的巨大变化，真正具有革命性，所以其难度系数更高、价值更大，是一项更关键的纵横并举式整体推进的改革，需要下决心大胆推进试验。

换言之，大型部门的合并完成并不等于大部门制建成。更重要的任务是让这样的大部门能够具备新内容并体现出应有的功能价值，实现整个部门体系的深度整合。深度整合需要做到内容和形式的高度统一。大部门制同所有事物一样是形式和内容的统一。它在形式上表现为部门规模大、综合性强，内部组织结构复杂程度较高。只有具备这样的形式才能够在其中形成区别于小型专业化部门的特有体制内容，包括有机统一并纵向分化的职能体系、既相互制约又相互协调的运作机制、更高的公共属性、更科学的决策、更高效的执行以及内生性的监督动能等。而这些内容的生成都有赖于纵向决策与执行的分开。

大部门内的纵向改革是整个改革的重点和核心　　

将以决策和执行分开为基础的纵向改革视为重点和核心，是因为它承载着大部门制的主要体制优势。其一，十八大报告要求的政府部门“职能科学”需要在决策与执行分开的基础上完整实现。职能科学应该包括三层含义：一是整个政府职能的配置科学合理。凡市场、社会能较好解决的问题政府不必介入或替代，而需要政府履行管理服务使命的职能又能够在各部门间清晰划分、合理配置，避免交叉重叠或空白情况。各部门内部也需要进行职能的横向合理配置，清除推诿扯皮的空间。二是需要进行职能的纵向流程性科学配置，使决策科学化、民主化，执行专业化、高效化，各管理环节职责分明，运转顺畅。而决策与执行不分的职能体系就很难做到这一点。三是以决策和执行分开实现职能的有机统一，因为只有在决策环节才可能做到多种相关职能通盘考虑、内在整合。政府的战略追求能够将各种长期被部门化分割的细分决策职能统合起来，以整体性思维形成最现实合理的决策。而执行层面追求的是专业分工基础之上的细致高效。两者准确对接以全面实现职能有机统一。

其二，十八大报告要求的政府部门“结构优化”需要在决策与执行分开的基础上落实。结构优化包括两层意义：一是整个政府的组织结构框架符合国情、设计合理，并根据时代变化不断调整，满足效能和效率的要求；二是部门的划分和部门内部的组织结构科学合理。从计划经济时代细分到产业内部的专业经济管理部门演变到适应市场经济初期的较大行业管理部门，再到与较完善市场经济体制相适应的、实行大系统管理的大部门体制，这个结构优化过程清晰地显示了改革的方向性。但结构优化到达大部门的内部时，就必须推行决策机构与执行机构的分开。从发达国家和地区的情况看，在大部门制中决策机构是一个规模相对较小的高度综合性机构，其与执行机构的工作性质完全不同。执行机构则不仅在规模上远远超过决策机构，而且按照执行任务的区别高度分化，数量众多并且种类不同，相互之间差别可以很大，便于将政府公共服务的提供和实施两者分开，保障后者的灵活性、专业化和高效率。如果不实行决策和执行在机构上的分开，“结构优化”就不能实现。所以，十七大报告曾经把“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”定性为一种“权力结构和运行机制”。只有建立这样的组织结构，才能够形成相应的运行机制，达到“结构优化”的要求。

其三，十八大报告要求的政府部门“廉洁高效”需要决策与执行分开的机制促进实现。在具备多重专业监督机构、督查机构和党纪国法政纪等的情况下，为什么政府部门的腐败现象依然非常严重、效能状况依然不佳？一个重要原因是部门内常态化的相互监督几乎不能发挥作用。从原理上说，监督能量的大小和自主权成正比。在所有下属皆绝对听命于一把手的情况下，上下左右之间不仅不能真正监督，而且更倾向于相互掩饰配合。所以，大部门制的制度设计就是要通过实行决策与执行的分开，保障执行机构拥有相当程度的自主权，使其与决策机构之间形成有效的相互监督之势，否则大部门就不仅形不成制度优势，而且无异于制造一种更加难以监督的超级怪兽，失去其应有价值。

把握好大部门内纵向改革的逻辑特性　　

其一，在中国推行大部门内的纵向改革，需要依据政府架构现状和整个行政体制的特点进行通盘规划，不仅要将应有效果大致勾勒出来，而且要较为准确地计算其期望值，并以此为引导对可能实现的体制机制进行清晰描绘。要有一个在纸面上和现实中皆立得住、行得通的结构图、流程图、权责配置表、影响因素表与解决方案表、时间进度表等。没有这样的清晰设计，改革的效果肯定是与初衷大打折扣的，甚至有可能造成得不偿失的局面。改革主管部门要有自己一贯的思维和追求，其所推动的理论研究不能只停留在一般性介绍和评论程度，而要深入到体制机制的核心之中，掌握运行实践方方面面的情况，发现问题并找到解决问题的途径。

其二，大部门内纵向改革的最佳实施途径是从顶层开始试验、顶层推动，成功之后再逐级下推。地方政府特别是基层政府进行大部门内纵向改革试验不仅自身困难更多，而且面临着上级主管部门批准或被其意志偏好左右的情况。另外，地方政府形成的新体制机制由于触碰到众多权限范围之外的东西，特别是中央政府的部门性法规规章、指标、配额、审批事项、项目和政策争取方面的事情，涉及地方政府在资源配置方面的现实先进利益得失。先期改革的地方政府没有能力翻越法规规章，而上级部门的阻遏力量往往强大不可阻挡，要保持新体制机制运行顺畅并坚持下去，可能性微乎其微。再者，这项改革涉及对一系列理论性问题、国外经验和实践模式的研究探讨，基层的地方政府改革操作部门缺乏这种研究能力和信息管道，只有中央政府部门条件最优。事实上，从深圳市和佛山顺德区的改革实践看，期间都有来自中央部委和科研机构的专家参与其研究探讨和方案设计。否则，今天的改革效果也很难保证。

其三，大部门内的纵向改革在推进顺序上不应当与横向归并改革落下更大的时间差距，应当在合并大部门的同时进行内部纵向改革尝试。这样做的好处是避免权力配置、职能转变和新工作机制的形成出现时滞，使大部门制的优势很难显现出来并被广泛接受。目前出现的机构捆绑式合并之后却运作方式基本不变的情况就使大部门制的好处受到质疑。另外，这样也可以大大减少新工作机制在设计和实施上的困难。从原理上说，体制的形态结构和运行机制应该是一体化的。单独推进的横向合并与纵向改革造成脱节，出现惯性之后再加以调整就非常困难了。自从十六大首次提出要实现决策、执行与监督既相互制约又相互协调以来，时间已经过去十多年，大部门制改革也已经进行了一个周期，把握纵向改革的最佳时机很重要。所以，改革主管部门应当有紧迫感，在最新一轮改革中予以大胆推进，把大部门制的核心价值尽早体现出来，也能使政府改革与经济体制改革和社会体制改革得到更好的配合与协调。

责任编辑：郑瑜

文章来源：http://www.71.cn/2013/0506/712249.shtml