重塑城市的投入产出功能

2011年中国城市化率超过51%，进入到了以城市为主导，统筹城乡，重塑空间格局和推动城市发展的综合体制改革和城市化发展道路抉择阶段。中国城市化未来发展仍会以年均超过一个百分点的速度提高城市化率。但现有体制已严重地束缚了城市化道路的新选择和中国现代化的发展。城市化不单是一个经济问题，或是一个发展经济的工具，它本质是在改变一个国家微观主体的生产方式、生活方式，更是基于这一主体变化，权利利益体系的重构过程。当城市居民占主导人口时，综合体制改革也需要与之配套。

改革开放以来，随着中国的开放和市场化改革，要素流动势不可挡，已经冲破了计划体制中的空间分割，农民进城务工，城市间人口流动聚集，计划经济的城市体制已经动摇。但配套的体制并没有变，继续进行要素分割。这套体制已成为中国城市化进一步发展的桎梏。

从全球经验看，城市化率随着收入水平的提高，都会经历一个快速提升的过程，城市化率从30%提升到50%是一个遍地建设期，主要是满足一国民众对城市的基本需求，而城市化从50%提升到70%过程，则是各国城市化道路选择的关键时期，中国城市化走完了第一阶段，其暴露出的问题已将体制改革推到面前。

发展阶段的转换

中国城市化从1997年城市化率超了31%，进入加速期，这与政府放开住房消费信贷和取消福利分房密不可分。到2011年城市化率突破50%，仅用了十几年的时间，这一阶段城市化快速提升与中国的发展阶段相关。一是中国城市化是工业化快速发展引致的，工业化带动了人的聚集和城市化的需求基础；二是地方政府积极基础设施，弥补原来的基础设施落后的欠账，同时又找到了一条边建设边发展的“土地城市化”扩张的道路，政府加大干预力度，将资源配置到城市化进程中，城市规模不断扩张；三是城市居民随着收入水平的不断提高，改善住房和私人财产建构推动了地产业发展。

2011年城市化率超过了50%，中国进入到了城市化率增长率逐步放慢的阶段，到2018年超过60%后进一步下降，到2026年中国超过70%进入城市化稳定阶段。城市化从50%—70%阶段是城市选择模式的关键期。

城市化的进程会直接影响着一个国家投资消费关系、产业演进路线和财政金融匹配等多方面的关系。社科院经济所根据1994-2010年31个省(市)有关省份数据，模拟计算投资率与城市化率，得出的结论：一是当城市化率达到57%之前，城市化带动的投资率上升，之后城市化率会引起投资率下降，中国2016年城市化率达到58%，投资率将逐步降低，消费率上升。国际上有同样的经验值，城市化率是在61%为临界值(中国2018年达到)，比中国略高。可以大致估算2016—2018年，中国城市化推动的投资率上升将根本转变，这有助于矫正国内需求结构的失衡；二是与投资率下降高度相关的是投资增长率也会下降，中国大规模投资阶段将减缓；三是城市化驱动的高投资模式在未来5年内结束，这意味着中国城市化的“建设周期”运行20年后进入到“营运”阶段。

“建设周期”是一个景气时期，需求旺盛，城市房地产大发展，而投资和建设带来了经济的高速增长，同时也带来了丰厚的税收、土地收入等。从全球经验看“建设周期”大致是17到20年。而后进入“营运”阶段，这一期间大量的城市基础设施进入折旧，老龄化加大了社会福利的刚性支出，而政府税收、土地收入减少，长期市政负债压力大，城市如没有产出功能，就会走向衰落，大量的城市投资变成了沉没成本。

城市化发展一定要提升集聚带来的高效率，推动产业竞争力的提高，扩大就业，通过城市产出效率提升奠定城乡统筹的基础。中国现在需要推进城市化体制改革，变城乡分割到城乡统筹，从等级制城市化变为居民权利较为均质的城市，抑制土地城市化，加快人口的城市化，提高城市人口密度，提升人力资本和城市的聚集功能，重塑城市的产出竞争力。

综合体制改革

首先是要积极应对城市化累积的金融风险。中国城市化扩张过程中，主要是以土地作为抵押和投入的对象，地方政府对城市基础设施的投入期限长，回报低，对中国城市化发展起到了至关重要的作用，但同时也累积了大量金融风险。

中国城市化的发展得不到现有财政金融体制的长期支持，地方与中央一直在玩“猫鼠游戏”。地方有机会就大干一下投资，而后由中央再统一处理遗留问题，上个世纪90年代的信托清理，这次的融资平台问题，一直在反复循环。当前地方政府债务因经济增长减速和政府支出刚性夹击下，已经出现了系统性风险特征，如不能解决其债务问题，地方政府会出现信用和资产的通缩，危及宏观稳定，靠降息和一般的再贷款已经难以解决。要想解决这一问题，需要靠中央政府进行“资产购买”来解决，创新建立新的中长期金融财政体制。

中国进行“资产购买”已有着丰富的经验，工业化过程中，银行采用了超贷(1995年前中国银行贷款大于存款，均技术性破产)的方式支持了工业化，1998年，首先发行2700亿特别国债，中央政府对银行资产的购买进行坏账剥离，启动了中国银行体制改革和工业化加速；2007年，中央政府通过发特别国债1.55万亿购买外汇，建立中投公司进行国际化投资，取得了国际化运作的经验。

当前地方政府的负债中，很多都是城市化发展所必须投入的长期的基础设施资产，中央政府应该发行特别国债，或其他市政债、资产证券化等多方式，筹集3万亿以上长期低息债券购买，并适当冲抵部分坏账。用更长期限，更低资金成本，来置换短债务期限和高资金成本的地方负债，同时直接解除地方政府的债务压力，稳定金融，并通过资产购买促进地方政府转型。未来城市化发展的融资机制，仍需在财税体制理顺基础上进一步创新发展，特别建立地方政府资产负债表，推进市政债等的市场发行，逐步扩大城市的自主融资权利。

其次是重新建构以城市为中心的三级政府和财税体系。中国一直沿用着计划经济的纵向等级管理制度，行政区划已经严重地阻碍了城市化的横向配置资源的功能要求。城市化的发展也奠定了行政体制改革的基础，行政管理体制应从现有的五级政府转向三级政府，即中央、省、市(县)；横向进行大部制改革，通过纵向三级管理和横向大部制改革，加大行政体制的转型。既能消减政府规模，也为以城市为中心发展的体制打下基础。

对财税体制而言，中国的税收结构是以向工业部门课征的流转税为基础，随着城市化的发展，居民的税收和未来享受的福利应该逐步匹配。城市化改变了政府、企业和居民的目标，也改变了财税的经济基础，税收结构应向着流转和直接税并重的结构转变，更应理顺中央和地方的财税关系。一是建立个人综合纳税体系，调节收入分配，缩小收入差距。推进个人税制的综合改革，同时降低名义税率，减少累进档次。开征资产税、消费税等，稳定地方税源，同时使城市居民纳税与福利相匹配，通过向个人征税，才能有效减轻对企业的减税，刺激企业的发展。二是城市化直接推动了利益主体的变化，分税体制需要改革，建立中央与地方关系相匹配的事权和财权划分制度机制，一方面提升社会保障统筹等级，另一方面给地方更多服务于地方的财税权利，改变过度依赖“土地财政”的行为。三是增加政府透明度，转变政府职能。将政府收入和支出阳光化，提高公共财政预算和支出的透明度，使政府更加取信于民，包括政府主动公开、立法机关质询、监察审计和对于揭发者的制度性保护，以及社会公众、媒体的监督等。政府透明化推动政府职能转变，抑制政府规模扩张，减少政府行政审批，为社会建设打开空间。

再次是居民权利均等化和顶层设计。新型城市化的标准就是构建城市居民、城乡居民权利普遍均等化的过程。重新界定产权，法律制度和个人身份，并以此为基准推进社会服务均等。这一城市化过程倒逼着体制的变革，户籍制度和城市等级化都是城市体制改革最为迫切的部分。好在中国的改革都是形势强于人意，深圳已经率先进行了户籍改革的试点，吸纳人口聚集，并将劳动者贡献与城市福利覆盖相一致，快速地打破了城市等级和户籍等的羁绊。

顶层设计的核心不是政府的再干预，因为政府干预本质是纵向干预，更容易产生碎片化过程，相反需要是政府减少干预，因此顶层设计的核心是以法治、社会组织发育和竞争性市场体制建设为轴线，让行政管理体制从经济、社会、法治过程脱离出来，转变其职能为公共服务。

重塑动力机制

城市是通过人和其他经济要素集聚带来正外部性，抵消了城市化的成本才创造出了城市的规模收益递增特性。这种规模收益递增性一是源于创新，这种创新是通过资源聚集共享、匹配和学习产生的。二是分工深化推动城市产业群和城市圈的形成。

城市要素的聚集直接降低了基础设施、社会服务等的供给成本，带来成本节约，但城市的扩张也有很多负效用，如土地要素价格上涨、拥堵、污染、社会矛盾等，因此城市发展的边界是根据期规模收益与成本大小来定义城市的规模的。

如果一个城市缺少了其产出和持续提高效率的功能，就会失去产业与就业的匹配，这个城市会逐步解体。以伦敦为例，20世纪50年代的伦敦由于找不到新的产业转型方向，人口直线下降，城市在收缩，直到上个世纪80年代创意产业、金融业、教育等服务业崛起，伦敦才重归繁荣。一个国家城市化发展过程中过度消耗资源进行城市化建设，而不注重城市化的产出功能和配置效率改进，城市化发展是蕴含很大的风险的。特别是再伴随人口老龄化步伐，城市产出功能缺失，大量的城市会消失。

城市发展的转型升级必须建立在提高生产率的基础上，而生产率的提升必须依靠生产方式的转变。传统工业和现代工业的差别，传统服务业和现代服务业的差别都是表现在生产方式上。现代生产方式的表现是生产的分工深化，获得规模化生产能力和规模收益，推动劳动生产率的持续提升。纵观发达国家，由于服务业占G D P的比重不断上升和服务业不可贸易导致的效率改进速度慢等因素降低了发达国家的增长速度，但也成就了这些国家比较均衡的经济结构。其保持竞争优势和长期稳定增长的核心仍是服务业和制造业的效率改进，尽管各国策略不同，如德国更倾向于制造业，英、美更倾向于服务业，但效率改进是核心，而效率改进的背后是人力资本、企业竞争力提升，以及政府和社会协调效率的改善。

发展中国家现代服务业长期受到垄断、价格扭曲和知识产权保护不力的困扰，服务业的就业大量集中在传统部门，效率远低于工业，当前上海、北京、广州、深圳等大城市发展已经显现出服务业劳动生产率改进较低的挑战。而传统的制造业效率由于廉价劳动力、土地、资金、环保等投入要素的价格上升，低成本优势逐渐消失，只能从以低价、大规模、标准品制造为主的生产模式转向以需求定制推动产品创新为主的生产模式转变。这些都需要政府放松管制、纠正价格扭曲，重塑城市发展的动力机制。

（作者系社科院经济所副所长、研究员）

责任编辑：葛立新

文章来源：http://www.71.cn/2013/0512/713359.shtml