【案例】道路拥堵费，最后的治堵“王牌”？

 

【百姓心声案例】

编者按：出行难、行路难、交通时间成本不断增加、公交车比自行车还慢……面对这种严峻形势，许多城市开始调研征收“交通拥堵费”的可能性。中国汽车流通协会有形市场分会会长苏晖透露，为了有效治理交通拥堵，国内一些大城市很可能会制定“交通拥堵费”政策。拥堵费到底该不该收，这是否是解决城市拥堵的最后一招呢？让我们共同关注本期经典案例。

【事件介绍】

 

部分大城市或试收“拥堵费”

中国汽车流通协会有形市场分会会长苏晖近日在新华信汽车市场研讨会上透露，为了有效治理交通拥堵，国内一些大城市很可能会制定“交通拥堵费”政策。他说，相比于一些行政措施，通过经济杠杆，制定出台“交通拥堵费”，可能会获得良好的效果，引导市民合理使用汽车，提高城市交通资源的配置效率。

解读

何为交通拥堵费

是指在交通拥挤时段对部分区域道路使用者收取的一定费用。其本质上是一种交通需求管理的经济手段，目的是利用价格机制来限制城市道路高峰期的车流密度，达到缓解城市交通拥挤的目的，提高整个城市交通的运营效率。

可让路权再分配

在某种程度上，它能改变人们出行的方式。每个人都是使自己利益最大化的主体。当汽车出行成本增加时(即要忍受几小时的堵车，浪费了时间，又要遭受经济上的损失，被罚堵车费)，他就很可能寻找其他更经济便捷的出行方式——做公交车、骑自行车甚至走路。

他山之石

新加坡从1975年开始实行中心城区的拥堵收费。新加坡现在每隔三个月对交通状况进行一次评估，高速公路车速控制在时速45公里-65公里，限制区主干路上速度限制在20公里-30公里。当车辆以低于速度下限行驶时将被收取更高的费用，当速度高于上限时则不用交费。

2003年2月，伦敦开始征收拥堵费，标准是每辆车每天进入收费区一次性缴纳5英镑。2005年7月又调高到8英镑。伦敦中心区划有一个巨大椭圆形区域为拥堵区，周一至周五从上午7时到晚上6时，车辆越过地面标有红色“C”字标志即进入拥堵区，将被自动拍下车辆牌号，必须尽快缴纳“拥堵费”。据伦敦市政交通管理部门提供的数据，在实行交通拥堵费政策后的一段时间里，进入收费区的车辆减少21%，相当于每天减少7万辆车。

质疑

设卡收费更堵

有专家提出，拥堵费实施起来很难，即使要实施，也需要一段技术准备时间。这涉及到如何在路口收费，是否设卡等问题。如果不解决技术难题，设卡收取拥堵费，那么进二环、三环就会在收费点更加拥堵了。

职能部门创收

知名律师秦兵则认为，征收拥堵费可能成为职能部门创收的手段。其征收过程难以做到公开透明，收取的资金流向不易被民众监督。在“收支两条线”的公共财政体系下，把收缴上来的拥堵费“专款专用”，直接用来改善道路等基础设施的可能性并不大。

公车收不收

新华网评论明确提出“拥堵费必须以成功的公车改革作为前提”。文章说，“征收拥堵费，必然要涉及到一个公平的问题，其中最重要的就是公车与私车的公平。如果只针对私车征收，显然说不过去。可是，如果公车缴纳的拥堵费，全部都由纳税人埋单，拥堵费对公车没有任何遏制力，同样不会公平。专家们在介绍新加坡、伦敦等征收拥堵费的城市经验时，往往忽略了人家在公车制度上与我们的巨大差距。”

技术简单但开征复杂

从单一的技术角度来看，开通交通拥堵费的技术难度并不大，只需在现有的道路收费系统和监测系统的基础上进行技术改造即可。尽管收取拥堵费技术上可行，但很多问题不是技术手段就能解决的。因为启动收取拥堵费的程序比较复杂，要经历相当长时间的调研。从上世纪70年代开始，国外一些国家开始研究、调查征收拥堵费，对收费方式、技术手段、收费范围和收费人群等问题进行了长期分析。这个过程至少需要几年时间，有些甚至持续10年以上。

 

争鸣

治堵，不能单靠征收拥堵费

《工人日报》要闻版主编石述思认为，治理交通仅靠经济杠杆作用不会起到特别明显的收效，不如将公共交通系统进一步完善，使很多人自动选择公交出行，拥堵问题自然会得到解决。

《华夏时报》总编辑水皮指出，拥堵费不能解决所有的问题，很多该去的或是必须去的地方，还是要开车去。另外，他认为收取拥堵费与发展公交事业并不矛盾，尤其在道路已经非常拥堵的情况下，收拥堵费只是鼓励公共交通之中的一个环节。

著名汽车节目主持人高潮东认为，收取拥堵费只是短期内不得已而为之的计策。在现阶段情况下，只有通过这种方式先控制拥堵程度，再从根源上下工夫来彻底解决拥堵问题。

关键是改善公共交通

在我国，城市的城市公交系统仍很不完善，如果我们的城市想通过收费缓解交通拥堵问题，就首先要给市民提供一个人们愿意选择、能够替代开车进城的高效率的公共交通方式。这就需要政府根据目前出行时的“汽车、自行车、行人”三足鼎立的状况，在发展公共交通、加强城市规划及道路建设等方面作出努力，大力发展地铁和快速公交系统；合理分配主城区的道路资源，改善交叉路口的通行瓶颈，建立完善的交通信息预报系统，只有这样方能创造出一个和谐美好的的城市交通环境。否则，任何脱离实际、只强调收费、不给力的“交通拥堵费”只会是让公众更加“心堵”。

征收“拥挤费”治堵并非上策

一遇到棘手问题，第一时间想到的办法就是“收费”，这是中国自从向市场经济转轨以来，某些地方和部门一个习惯成自然的做法，解决交通拥堵问题也不例外。

总的来看，用收费来解决交通拥堵的思路，还是一种谁有钱谁就有路权的思路，最后的结局，恐怕无非是把“繁忙时段和繁忙路段”变成“不差钱”的公车和富人的“专用时段和专用路段”。城市的交通资源，作为一种无差别的公共产品，本来应该是对全社会开放的，这下等于被“公家人”和有钱人买断了。可以预期的是，如此一来，那些原本不属于“繁忙时段和繁忙路段”的时段和路段将会变得繁忙起来，拥堵依旧，而整个城市交通会变得既没有公平，也没有效率。

我知道，专家们一定会祭出这是国际惯例的法宝，来回应反对者的质疑，君不见，“方案”不是一开始就亮出了“新加坡经验”的牌子吗？但新加坡可以这样做，未必就见得中国也可以照搬。理由非常简单：新加坡的公车所占比例很小，中产阶层占了人口的大多数。我们不一定不具备这样两个条件，盲目照搬新加坡经验，“橘生淮北则为枳”是难免的。

解决城市交通问题，还是要采取“以人为本”的思路，把如何能够让最大多数的普通市民可以方便、快捷、低成本地出行，作为解决城市交通问题的出发点和归宿。

换了这个思路，我们就会发现，城市交通拥堵其实是一个伪问题，真问题是：政府有没有决心和魄力按照这样的顺序调控城市交通资源——即首先满足公共交通的需要，在此前提下，剩余的“路段和时段”再安排给运输效率低下的轿车？

世界各国大都市的经验都证明，只要公共交通能够做到方便、快捷，则不仅无车的市民，一些有车的市民，也会愿意选择公共交通工具作为自己日常出行的工具。如果大部分市民的出行需要优先被满足，那么整个城市交通系统就会显得公平而高效。

 

征收道路拥堵费是一种懒政思维

对“收取道路拥堵费”，专家是从什么角度评审的？从相关专家接受媒体采访的表态看，专家评审可能主要是从技术操作和专业角度进行的，收费可不可以操作，在技术上怎么操作，收费对缓解交通有多大的作用等。如果评审仅仅停留于这个层面，就过于狭窄并很不正当了。道路拥堵费最关键的问题，并不在技术操作上，而在收费的正当性和必须性上，因此，专家不能跟着政府预设的收费逻辑走。

道路拥堵费的征收，在技术上没多大障碍，早有国家选择了这种手段缓解道路拥堵。“收费能在一定程度上缓解拥挤”，这是最简单的经济学常识，用不着专家费神评审。收拥堵费的关键不在于其可行和合理，而在于其是否正当。治堵有许多更好的捷径，比如可以直接限制厂家生产汽车，限制人们购买汽车，那不更能使治堵立竿见影吗？为什么不能这样做呢，因为这虽符合经济逻辑但在法律上是不正当的，侵犯了公民的自由权利和企业的正当权益。

收费有同样的正当性问题。政府在公共品上向公民收费，并非天经地义不证自明，而需要提供充分的证明。为什么？因为公民已经向政府纳税了，每个月都从合法收入中让渡出一部分交给政府，就是为了向其“购买”国防、交通、环保、教育等市场和个人无力自给的公共产品。为了享受宽阔的公路和便捷的交通，车主更是支付了从购置税到燃油税的很多税费，既然如此，政府就有责任向其提供免费的公共品，免费应成为一种常态。

政府如果要以收费作为解决问题的途径，那就要证明已经穷尽了应当履责并力所能及的种种努力，比如道路已经扩建得足够宽了，公共交通已经足够发达了，城市交通规划已经足够合理了，路权分配已经足够公正了。只有这些方面都穷尽了努力，收费才有了正当性。基于收费是向公民重复征税，所以，这只能是改善城市拥挤最后的手段。

拥堵费虽然在逻辑上很符合人们对治堵的想象，但为什么国际上许多更堵的城市，没有选择这种治堵手段呢？关键在于正当性说服不了民众，通过不了议会审查，所以政府只能尽可能把发展公共交通作为缓堵之法，纽约、东京就是如此。事实上，公众并非逢收费必反，当一种收费真正必要时，公众不会没有公益意识，毕竟，谁也不愿意整天堵在路上。因此，正当性才是专家评审的核心所在，收取拥堵费需慎之又慎。

而今，只看到专家顺着政府的收费逻辑，从技术为其论证，这样的“论证式”评审，只会养成政府“以收费解决问题”的懒政恶习。另外必须强调的是，道路拥堵费主要不是一种专业问题，而是一个涉及许多人切身利益的公共问题，所以，最关键的不是专家的专业评审，而是公众的民主决策。

收取道路拥挤费是个馊主意

不久前实行的燃油税改革合并了包括公路养路费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费以及其他路桥费、卡口收费，作为车主，只要缴纳了税费，就拥有了自由使用公共道路的权利。而如果穿着“道路拥挤费”马甲的“买路钱”真的回来了，老百姓岂不是又成了冤大头，政府的信用何在？

其实，国家为防止地方政府巧立名目乱收费早留了一手。《行政许可法》明确规定，国家许可收费的权力最低需要国务院制定的法规授权，地方规章无权设定收费权限。而道路交通的畅通无阻是政府管理公共领域的职责和义务，不能通过收取拥挤费就将政府的义务和责任悄悄地转移给纳税人，这不仅缺乏可操作性，更显失公平。

因此，为防止各种乱收费以改革为名反弹，国家在实施燃油税后应作出刚性规定，禁绝地方政府再出台涉及道路交通的收费，让“买路钱”从此绝迹。面对繁忙时段和繁忙路段的交通负荷，广州市不妨多学学北京的做法，在科学调度、公车停开、按号限行、节能减排上多整些招，别打拥挤费的主意。

汽车拥堵，收费名目也拥堵

自从伦敦收取道路拥堵费以来，新加坡、纽约、罗马等城市陆续跟进。这当然激发起素有国际税费名目收藏家的国内官员的兴趣，多个城市提议征收汽车拥堵费。

舆论普遍认为首创道路拥堵费的伦敦应该列入教训。道路拥堵费的法理存在争议，爱认死理的欧洲人在这方面有股傻劲，据说伦敦市政府因此曾被保时捷起诉。伦敦征收拥堵费之后，直观的效果是交通状况毫无改善。另据报道，伦敦政府5年收了8亿英镑“拥堵费”，但是2007年一年用于拥堵费行政管理的支出上升到1.6亿英镑，而用于巴士和交通流量改进的资金不足1000万英镑。这印证了征收交通拥堵费技术上不可行的怀疑论。交通改善实施方案，应该是在有限资源的条件下提高交通流量。如果阻碍交通也可以当作改善交通的研究成果，我免费提供一个方案，发牌给下岗工人，让他们手拿砖头在交通要道上巡逻，一有车被堵就上前索取拥堵费，不给钱就砸窗玻璃。既免除伦敦那1.6亿英镑行政管理费，又减少下岗津贴开支，如果有的话。

伦敦沦为反面教材不奇怪。国内只要一提新加坡就是经验，我怀疑那是新加坡的国家机密比较多所致。新加坡的交通拥堵费会不会是制度垃圾呢，要打醒几分精神。

综观已经开征交通拥堵费的几个城市，伦敦、罗马、新加坡不是百年老城，就是地域狭窄，没有城市拓展空间。而我国一些城市都有老城区，征收交通拥堵费之后扭曲交通流量，隐蔽了真实需求，导致今后改善交通缺少了正确指引。把显性问题变成隐性难题，更难克服了，而成本却是由市民承担的，交通成本高昂是内需不足的主要原因之一。美国物流业只占GDP的8%，中国占了20%。

交通拥堵本身已经是驾驶者需要负担的驾驶成本，在目前城市空间正在迅速扩大之时，不宜以收费来堵，而应以改善公交来疏。据悉，目前上海居民每月公交出行支出为175元，约占平均工资的7%，而这一数字在香港为4%，在新加坡更低。香港公交不受政府补贴都能取得如此成绩，可见我国很多城市的公共交通改善空间有多大。

最后，我想提醒有关部门，其实年票已经是拥堵费，性质和效果完全一样，只是名目不同。以前很多城市大桥收过桥费，自从过桥费改为年票之后，市区交通流量大增，政府年票收入大增，这是收费技术改进带来的双赢局面。若以交通流量增加为负面现象，那最近又何必减免车辆购置税，刺激汽车销售高潮？征收交通拥堵费等于既收年票，又收过桥费。看来汽车拥堵，收费名目也拥堵，两种拥堵都要警惕。

 

国内城市征收“交通拥堵费”还不够资格

随着城市化进程的日益加快，国内部分大城市交通堵塞日趋严重。“交通拥挤费”这个概念自从被引入国内，立即得到许多城市的青睐，先是北京、上海、广州、深圳，再到后来的南京。一时间，“交通拥挤费”这个舶来品，好像成了诸多城市解决交通堵塞的“灵丹妙药”。如今，“交通拥挤费”有可能在国内一些城市真的酝酿实施。

但是，征收“交通拥挤费”，同样需要客观成熟的条件，穷尽一切其他手段后，才能实施。由此，笔者想到了伦敦为何能征收“交通拥挤费”，并取得了明显的成效。数据显示，伦敦有常住居民600多万人，每天有2730万人次出门，其中1100万人次自驾车。伦敦的公共交通很发达，有公交线路3730公里，地铁329公里，轻轨28公里，铁路788公里；约有公交车8500辆，运营线路700条，不少线路24小时运营。

另外，从技术层面上讲，伦敦的智能交通系统非常完善，摄像头、监控仪等设备无处不在，交费网络很完善，并已开发了多种功能的“电子标签”(相当于交费卡)。正是在这些工作都做了，而交通状况仍然不理想的情况下，才决定开征“交通拥挤费”来改善交通。

反观我们国内，其一，相对于城市发展，道路发展严重滞后，汽车数量增加大大快于城市公共交通建设。其二，虽然公交优先提上了议事日程，但公交线路少，网络并未真正建立起来，因此，公共交通相对落后。第三，技术落后。收取交通拥挤费是调节交通流量的一种有效手段，但需要技术、设备、管理等各方面的充分准备，而我国在这些方面尚不成熟。此外，交通是一项系统工程，不能单靠某一种方法来缓解交通拥堵状况。比如，要对进入繁华路段的车辆进行收费，以限制通行，就必须改善整个路网设置，保证就近有道路可以方便车辆分流通行。

显然，在这种情况下，一些地方政府想征收“交通拥挤费”的资格不具备。退一步讲，即使政府想征收“交通拥挤费”，也不能光靠几个专家闭门造车，还要先过“民意关”。换言之，就是征求民意，看看百姓满意不满意。新华信市场研究咨询公司，在去年7月份，推出了“交通拥挤费能缓解城市拥堵问题吗”的问卷调查，参与调查问卷的人数为1883人。调查结果显示，高达91.02%的人不赞成收取“交通拥挤费”，其原因在于86.94%的人都认为征收交通拥挤费不能从根本上缓解城市的交通拥挤状况。

总而言之，无论从国内各大城市的基础交通设施、交通管理水平来看，还是从民意调查来讲，我们目前还没有资格去酝酿收台这项公共政策，否则，仓促出台“交通拥挤费”，不仅解决不了城市交通问题，还会到影响政府的公信力。看来，“交通拥挤费”还是不出台为好。

【启示与思考】

不可否认，我国许多大城市，道路拥堵已成疾患。庇古的公路例子，就是建议对平坦而狭窄的甲路进行抽税，让部分车辆分流到乙路，从而解决甲路的拥堵情况。抽税可以解决甲路，庇古的公路分析完全没有错，但是问题是庇古的公路不是私产。如果公路是私产的话，通过收费解决是对的。同样，作为城市道路并不是私产，能否通过征收道路拥堵费解决问题？

作为地方政府，解决城市道路交通是不可推卸的责任。既然政府向车主收取各种税费，就有义务解决城市道路拥堵问题。政府是城市的管理者，花了纳税人的钱，就要承担解决道路拥堵的责任，而不是巧立名目乱收取费用。

征收道路拥堵费确实可以限制车辆流量，可以在一定程度解决拥堵问题，但是并不能从根本上解决问题。通过征收道路拥堵费解决问题，只能导致政府越来越不作为。如此下去，城市道路出现了拥堵，政府就不会想办法解决，而是借着这个机会收费。要是这样发展下去，政府甚至去人为制造拥堵，然后狠狠地收一笔。

解决城市道路拥堵费，可以有很多方法。政府可以提高交通管理水平，合理设计道路，增加道路数量等，都可以解决拥堵问题。同时，政府可以通过大力发展公共交通等方式。如果是政府执意要征收道路拥堵费，必须要坚持一个前提，也就是首先减税。既然税费都收取了，那么现在要是征收道路拥堵费，就是重复收费。因此，既然要收取拥堵费，就把之前那笔钱退了再说。

实际上，征收道路拥堵费未必可以改善交通，但是一定可以增加政府收入。一直以来，政府并没有从根本上解决问题，而是采取征收税费一刀切的方法。因此，问题不能解决，但是民众税负却是越来越沉重。买一辆汽车是交完了税的，就应该享受行驶这个城市道路的权利。政府就应该保证车主的这种权利，凭什么征收道路拥堵费？

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责任编辑：蔡畅

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