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【案例】探密中国贫困线
2013年05月17日 13:45
【中国梦想案例】
编者按:2011年11月29日召开的中央扶贫开发工作会议上,中央决定将新贫困线标准上调至2300元,比2009年骤增了92%。与此同时,新贫困线下贫困人口也迅增过亿。贫困线虽大幅提高,但实际仍低于国际标准。提高扶贫标准能够真正解决贫困人群的现实困境吗?让我们共同关注本期案例。
【事件介绍】
2011年11月29日,中央扶贫开发工作会议在北京召开。国务院总理温家宝在会上宣布,中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准。该标准比现行1196元提高了92%,专家估计,按照这一新标准,至少有上亿低收入人口将享受到国家的扶贫优惠政策,有助加快实现全面小康社会。
中国政府大幅度上调贫困线标准也受到了海外媒体的广泛关注,新标准被视为“与国际接轨”,更接近世界银行制定的每天人均1.25美元贫困线。而数字上的变化还只是第一步,外界更希望看到的是,飞速发展的中国如何帮助1亿多贫困人口摆脱“1美元人生”。
外媒关注中国贫困线新标准
“贫困线并非刻在石头上”
“王华忠(音)在电视上看到的中国正经历惊人巨变,在他从未去过的城市,摩天楼和高架桥林立,光鲜亮丽的购物中心里人流如织。但在他的家乡,中国西北部一座村庄,过去半个世纪来几乎没有发生任何变化。一条尘土飞扬的小路穿过光秃秃的群山,是他的村庄和外部世界的唯一联系,而到最近的镇子也要走50公里的山路。”这是美国《华盛顿邮报》几年前对中国甘肃偏远贫困山区的描述。
走访了中国西部的一些偏远地区后,《华盛顿邮报》记者彼得•古德曼注意到,当中国大城市和沿海地区的居民借助经济腾飞的机遇脱离贫困时,内陆地区的贫困地区却未能享受到经济发展的利好。中国正创造的巨大财富似乎距离王华忠这样的西部农民还很远,但不断增长的物价也给他们带来沉重的负担,在过去5年间,王华忠一家全年的实际收入减少了20%,只有约300美元。“在这个每天收入不到1美元的家庭,主要的经济来源是贫瘠的西瓜田,全家人吃饭要靠屋中央泥地上用木头支起的一口炉子,烟灰把家里的墙熏得漆黑。”
根据中央扶贫会议最新公布的国家扶贫标准,瓜农王华忠将成为被纳入贫困线中1亿多人中的一员。美国《华尔街日报》称,按照在北京召开的中央扶贫开发工作会议上宣布的新标准,大约有1亿农村人口将被认定为贫困,有资格领取扶贫补贴。这一数字占中国约13亿人口的7.7%左右。
在同为新兴发展中大国的印度,中国政府的做法同样受到关注,印度媒体在一篇评论文章中称,中国的这一调整使得将近1.3亿人能得到国家各种方式的扶贫资助。这是中国政府在4年内第4次上调贫困标准,贫困线并非刻在石头上一尘不变,需要定期调整。评论还建议印度政府也重新考虑其贫困线的制定。
中国提高扶贫标准也得到了世界银行专家的高度评价,世界银行学院高级经济学家王燕博士说,中国在贫困线调整方面取得巨大的进步,表明中国的政策将更加有利于穷人,贫困人口将获得更多的财政支持。
2300元是高于还是低于国际标准?
不过,将中国新贫困标准与国际标准相比较,一些国外媒体认为中国的贫困线依然低于国际标准。《华尔街日报》称,新的贫困线使中国官方估计的贫困人口数量接近其他机构提出的数字。但如果按照联合国设定的贫困线,贫困人口将更多。世界银行2009年一份报告发现,如果使用联合国现行的贫困标准,即每天生活费在1.25美元或以下,那么在2005年,中国人口中约有19%,即2.54亿人可被认为生活在极度贫困中。
美国之音电台网站也指出,年收入2300元人民币的中国扶贫标准换算后约等于每天1美元,还是低于世界银行的日收入1.25美元的国际标准。
但英国《经济学家》网站的一篇文章则给出了另一套换算方式,其分析指出,虽然每年2300元人民币直接通过汇率换算相当于每天约1美元。不过世界银行的贫困线并不是以汇率为基准的,而是基于购买力平价,即根据各国不同的价格水平计算出来的货币之间的等值系数。也就是说,世界银行的贫困线基准是2005年一个美国人一天花1.25美元的水平,如果你的购买力比这个标准还低,就属于贫困人口。因此这样算来,中国新的贫困标准按照2010年价格为日均6.3元人民币,计算通货膨胀系数之后,相当于2005年的5.46元。
根据世界银行当年的购买力平价系数,2005年中国的5.46元人民币相当于美国的1.33美元。因此这样算来,中国的新贫困线标准要高于世界银行的标准。此外,中国的购买力平价系数是基于中国11座城市,而中国城市的物价远远高于农村,因此这两者的差距也要考虑在内。英国《经济学家》网站称,考虑到这个因素,中国的新贫困线标准应该相当于每天1.83美元,显然这高于世界银行的数字——当然,每天1.83美元的生活依然充满艰辛。
接受本报记者采访时,中国社科院农村发展研究所贫困与发展金融研究室主任吴国宝更倾向于英国《经济学家》的换算,“按照2005年的购买力标准,2300元人民币约相当于1.8美元的国际标准。如果考虑最新的汇率,大概是1.6美元,高于目前的国际标准。”
而且吴国宝认为,贫困线标准上调的不止是数字,更是扶贫政策的大方向,“原来我国贫困线的标准仅仅是满足低水平生存的标准,上调到2300元以后,也将部分发展需求纳入考虑范围之内的。按照现在的物价标准,原来的1274元勉强仅够低水平的生存,新标准则也考虑了教育、医疗、住房、社会活动等方面的需求。”
中国提高贫困线标准引质疑 专家:中美比较无意义
中国贫困线标准的制定,长期都依据每人每天摄入热量2100大卡路里来推算。1985年首次测算贫困线时,在基本温饱的测算体系中,食品消费占到60%,而在1997年调整时,食品开支比例高达85%。从很大程度上说,中国贫困线仍只是一条保障吃饭权的贫困线。
那么在国外,贫困线是怎么划的?贫困人群的真实生存状态又是怎样的?
德国:不让一个德国人沿街乞讨
自上世纪80年代失业增加和社会福利削减以来,新生贫困问题成了发达国家的社会问题,像德国、富裕的西欧国家也没能幸免。不过,在德国有一个说法就是不让一个德国人沿街乞讨。德国之声的文木介绍说,根据德国2009年划的贫困线,是每人每个月929欧元。
文木:这个是什么样的概念,929欧元其实大概合人民币8千元左右,现在换成人民币之后听起来好象这个数额是很大,但其实大家不要忘了德国的消费水平其实是蛮高的,比方房租来说吧,因为地域不同一套30平米左右的一个小套间,大概是可能有个厨房、洗手间这样,可能就是要300、400多欧元一个月。另外德国的生活消费品也是很贵,蔬菜、肉类都是不便宜的。
根据此前的数据,德国有10%的人口,也就是1000多万人都在贫困线以下。文木说,对于德国来说,这是一个很高的比例,而值得关注的是一个年轻的贫困群体正在滋生。
文木:现在看到这个比例其实并不低了,值得关注可能是德国目前年轻的穷人越来越多,因为公司不景气造成有一个实习生一代,就是年轻毕业的学生他到公司实习,公司没有能力去给他一个全职的职位和全职的工资,有的实习生根本就拿不到实习生的钱。
就像文木所说的一样,在韩国首尔读私立大学的朝鲜族女孩小具也告诉记者,在韩国也出现了一个类似的新贫困群体。
小具:韩国现在又出现了一个相对贫困,这个层次的人士2007年金融危机以后开始降到贫困层的,中产阶级的人,这些新贫困线在扩大了我们大学生群体,有很多大学生毕业之后找不到正规的职业,就会进到一个企业当试用职或非正规职,一个月最多能挣80多万。
小具说,在韩国,这类新的贫困群体被起了一个名字叫做"相对贫困"人群,不过,这类人,收不到国家的基础生活保障。那么在韩国,绝对贫困是什么概念呢?小具说:韩国今年新订的标准是一个人的家庭,最低生活费是相当于2982元人民币,比中国新调的标准还要高些。小具说:
小具:政府补助这些无收入或者收入低于最低生活费的家户,比如说无收入的一口人家庭政府就给补助全部的最低生活费,但是有收入的但是低于最低生活费的政府就补助除于收入之外的最低生活费用,但是有这些政府的补助也是他们的生活还是挺艰苦的,挺紧张的,个人感受最深刻的是在学校看到的,学校清洁员他们的月收入不到50万,而且学校也不给支付吃饭的费用,他们每天都捡那些学生扔的废纸什么纸盒之类的,解决吃饭的费用。
在德国,文木说,对于这些贫困人群,德国政府会根据相应的情况,帮其支付房租和每月的补贴金。
文木:政府有一个救济政策,为帮助这些一无所有的人交付房租,当然这个并不是讲你随便找一个面积很大的豪宅他就会帮你付房租,不是这样子,这要看救济人的情况,比如说一个单身,他住房的面积就一定不能超过45平方米等等,另外还会每月给你补贴金,大概好像是在340-350欧元左右,就是你这个月的生活费,所以说理论上是德国没有露宿街头的这种情况,但是也有人他就是不需要不想去接受这种政策,只能是按照他自己的想法在德国生活。
美国:6个人中有1个是“穷人”
最后把视线投向太平洋彼岸,有消息称,每6个美国人中就有1个是所谓的“穷人”。中国社科院美国所美国战略研究室主任王荣军告诉中国之声,在2011年,美国相关部门发布的贫困线的数字是一个四口之家一年22350美元,相当于每年14万零1600人民币。不过,这个贫困线是一个相对的数字。
王荣军:我们想大家也能感觉到,就是一个四口之家22000多的标准实际上它并不是一个绝对贫困的概念,就是说年收入如果达不到22000多它实际上不至于捱饿,实际上在美国现在的社会上是有争论的,有些美国的保守派人士就会说,按照美国现在贫困线标准,各种补助各种照顾的标准,实际上很多人的生活,所谓美国穷人的生活实际上还是不错的,保守派的智囊机构算过,比方说我记不太清楚了,具体数字,可能是说比方70%以上的贫困家庭可能该有的家用电器都有了,甚至有车,就是说他实际上他的生活没有出现像大家说的这样,大家想象无法维持自己的基本生活需求这种状况,所以说美国贫困线标准是一个相对的概念。
王荣军认为,贫困线本身是有意义的,而单纯比较中美贫困线的绝对数字没有意义。
王荣军:我们实际上不太可能拿我们这边的标准和美国的标准去比,因为你整个的居民收入水平、收入状况、收入结构和消费状况、消费结构、生活方式都不太一样,这种拿绝对数字去比,实际上没有太大意义。
其实,贫困,是一个客观存在,贫困线是一个相对数字。经济越发达,社会富裕程度越高,贫困会依然存在,但“贫困线”的划定会水涨船高。扶贫,既要保障贫困群体的基本生活需求,又要让他们生活得有尊严,当然还要量力而行。也许,这就是中央将扶贫线从1274元提高到2300元的原因。
扶贫不是一道简单的减法题
贫困线的标准不同,贫困人口的数字就不同,根据这些数字所得出的扶贫成绩就大相径庭。多少年来,相关扶贫部门一直在“做减法”,强调贫困人口减少了多少;而一些专家学者却力图在“做加法”,强调如果和国际贫困线标准接轨之后,贫困人口实际上增加了多少。一方强调的是赫赫的扶贫成绩,一方则强调的是真实的贫困现状。
扶贫当然需要有数字的加减来直观展现现状和过程,但扶贫又不是一道简单的减法题。这是因为,扶贫是一道民生含量极高的、复杂的社会学和福利学难题,其中简单的数字加减是不足以反映这种复杂性的。
不错,10年来,我国的贫困线标准一再调整,已经由2000年的865元人民币逐步提高到2010年的1274元人民币。然而,这一看起来提升很快的数字,仍然与世界银行标准有很大的距离,甚至单从提升的幅度上来看,我国的贫困线标准与国际标准的差距也是越拉越远的。
实际上,世界银行有两条贫困线标准:日收入2美元就已经是贫困线,用于普通的发展中国家;日收入1.25美元,叫做绝对贫困线或极端贫困线,用于非洲等20余个世界上最贫穷的国家。而我国目前1274元的贫困线标准,只大约可折算成每天0.55美元(按照目前6.35的人民币、美元汇率)。这就是说,这样的贫困线标准,在我国才算得上是贫困人口,才有可能成为政府的扶贫对象。反之,只要年收入超过了这个数字,那就等于脱贫了,就该被归到那减少了的6700万之内。
去年,国家统计局提出了一个“健康生存”的概念,即除了基本的营养需求外,还要满足让人生活健康的标准。而新贫困线标准就是要满足于这个健康标准,我不知道这个“健康生存”概念的提出究竟涵盖了多少生存要素,也不知道这个“生活健康标准”究竟是怎样的,但是,按照一般的生活常识,如果一个人既要满足基本的营养需求,又要让自己生活得健康,靠每天平均0.55美元来维持是不是太过捉襟见肘?如果达到这个标准就算是脱贫了,就被列入骄人的“减法题”了,那么,这些人口中的照样上不起学、看不起病、住不起房等等实际贫困内容,是不是也可一道被“减去”了呢?
贫困现状往往是很简单的——无所有就是贫困,贫困线的标准看起来也不复杂——一个简单的数字就可标识出来,但扶贫的成效却不该那么简单,至少不该根据简单的减法就可判定。因为,在那些冰冷的数字之后,往往有着这道减法题无法涵盖的民生内涵。
提高扶贫标准,长的是全中国的面子
11月29日,中央扶贫开发工作会议在北京召开,中央决定,将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准,这一标准比2009年的1196元提高了92%,更多低收入人口将被纳入扶贫范围。
9名常委悉数出席,见证了中央扶贫工作会议规格之高,也体现了中央对扶贫工作的重视。经济社会快速发展,一部分人先富了,还有一部分人被远远甩在后面,贫富差距就像社会的一道伤疤。给予穷人兜底式保障,是政府义不容辞的责任,扶贫济困不仅体现政府和社会的良心,而且关乎社会的公平正义与和谐。
改革开放以来,我国的扶贫标准(贫困线)一直在提高,不过,2009年1196元的贫困线,仍低于联合国千年发展目标确定的日均消费低于1美元即属“绝对贫困”这一标准,一年1196元,相当于一个人月收入100元就已“脱贫”,而100元能做什么呢?平均每天3元多,光吃米饭够了,但吃菜呢?除了吃,还有穿、住、行、用,还有教育、医疗……无论如何,一年1196元是无法维持一个人正常生活的,这个贫困线确实太低。从另一个角度看,从上世纪80年代中期至今,尽管扶贫标准增长了5倍多,但增速远低于同期GDP总量、财政收入、居民收入增长速度以及物价上涨速度。
此次中央扶贫工作会议将扶贫标准从1196元一下子提高至2300元,提高幅度达到92%,几乎翻了一倍。2300元意味着,以目前的汇率计算,中国的贫困标准已经基本上与国际接轨,即达到了“日均1美元”;2300元也意味着,各级政府今后的扶贫资金支出将大大增加,政府需要节省更多资金用于扶贫济困;2300元还意味着,我国统计意义上的贫困人口将大幅增加,同时“被脱贫”人口将大幅减少,更多弱势人群将能享受到政府扶贫的阳光雨露。
扶贫标准的高低,不仅关系到扶贫力度的大小,而且关系到面子问题。有些人认为,扶贫标准提高导致贫困人口增多,会让不了解内情的人误以为中国贫困人口越扶越多,影响政府的形象(11月29日中新社)。这种看法显然失之片面——不提高扶贫标准,实际的贫困人口依然贫困,靠较低的扶贫标准“减少”贫困人口数量无异于掩耳盗铃,贫困线太低才是没面子的事,与一个经济大国的形象不相匹配;反之,提高贫困线导致统计意义上的贫困人口增多,这不是没面子的事情,恰恰说明我们有正视现实问题的勇气,有解决贫困人口问题的决心和信心,预示着政府将扶贫工作摆在更加突出的位置,彰显了政府实事求是的态度和人道主义关怀,表明中国正在努力建设一个公平正义的和谐社会……这么多的意义加在一起,难道不是很有面子吗?
在中国GDP总量雄居世界第二、财政收入将超10万亿元的背景下,提高贫困标准,加大扶贫力度,让更多贫困人口真正脱贫,分享改革开放的成果,这不仅是应该做的,而且是有能力做的事情。
帮困济贫不能死盯扶贫标准线
贫困标准上调是一个老生常谈的公共话题。自1986年起步时划定贫困线是206元后,随着消费价格指数的变化,过三年两载就提高一截。尤其是今年将扶贫线定为2300元,比1999年1196元的扶贫标准线,整整提高了92%,提高幅度创下了自该项公共政策出台以来的历史之最,这不仅表明政府消除贫困的决心,也体现了国家实现包容性增长的信心与承诺。
多年来,扶贫帮困上,无论是国家层面,还是社会层面,关注点大都集中在提高贫困标准线上,换句话说,也就是收入性扶贫帮困,解决贫困人口的基本生存问题,始终作为政府的主要扶贫路径。从本质上讲,经济贫困的根源在于权利贫困,就现实国情而言,权利扶贫比收入性扶贫更迫切,更为重要。
诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚•森认为,贫穷从来就是一种权利现象而非资源问题,它是一个社会权利结构运转的结果。因此,世界银行2001年1月重新对贫困严格地进行了定义,认为贫困主要由以下三个特征构成:第一是缺少机会参与经济活动;第二是在一些关系到自己命运的重要决策上没有发言权;第三是容易受到经济以及其他冲击的影响,例如疾病、粮食减产、宏观经济萧条等等。
对照贫困定义,我国普通老百姓的贫困主要体现在第二点和第三点,比如,遍布全国的拆迁,作为公民基本上没有发言权,在部分政府官员所信奉的“没有强拆,就没有新中国”执政理念下,一些民众只能凭极端方式,来悲情控诉与呐喊。再如,事关电价等民生价格的提高,公众几乎没有参与的机会。还有,《工资条例》制定过程中,作为利益相关方的劳方,由于在这场利益博弈中严重缺位,最终导致《工资条例》成为“难产儿”。此外,与普通老百姓休戚与共的房价也是如此。每逢中房协公开博弈,那些买不起房的普通老百姓往往只能在坊间发几句牢骚。
至于众所周知的第三点更不必详说了。有网友对眼下遭遇物价上涨冲击波后的底层生活这样描绘:沉甸甸的瓦片让人直不起腰,如今手上的饭碗也越来越沉重!除此之外,中国人的就医、子女教育、社会保障等没有一项不提心吊胆的。
鉴于现在的贫困线只是“生存贫困线”,我认为,应该在这个基础上加载一个“权利扶贫线”,至于这个权利扶贫线如何描绘,最为重要的是,要提升贫困人口的自身发展潜力,而不是简单地为他们提供处于生存水平的最低生活保障。惟有通过赋予弱势群体的教育权、培训权、医疗保障权以及参与社会公共活动的话语权,使贫困人口具有一定发展能力,才能从根本上消除贫困,使他们稳定地远离贫困的困扰。
当然,舒缓贫困还要改善整个社会的权利结构。比如,农民要有自己的组织,哪怕这个组织类似于企业的工会组织;人大政协必须有一定比例来自基层的农民代表;像阶梯电价、阶梯气价等公共政策的制定与实施,一定要给底层人群搭建博弈平台等。
【启示与思考】
扶贫标准提高1倍,意味着全国贫困人口数量和覆盖面由2010年的2688万人扩大至1.28亿人,占农村总人口的13.4%和全国总人口(除港澳台地区外)的近1/10。这不只是简单表明中国社会“贫困线”大幅提升的数据变化,其背后折射出的是国家对扶贫开发事业在思路、范围、目标和责任等方面的重大调整。
应该说,改革开放30年来,我国成功脱贫2.5亿人的客观现实有目共睹,联合国和世行把全人类减贫成就的三分之二归功于中国就是例证。但反思我们的扶贫工作,过低的贫困线标准不仅极易滋生脱贫人口越多、贫困人口越少、扶贫工作成绩就越大的急功近利的错位评价标准,影响扶贫质量的提升;同时也让相当部分本应享受政府和社会关爱帮助的穷人被排除在帮扶对象之外,人为地阻碍这部分人的生活改善,让很多贫困人口享受不到国家扶持。大幅上调扶贫标准,表明政府自觉加压负重,不畏困难挑战,不追求数字减贫的华丽,更加重视扶贫减贫质量的动态提升。这不仅是扶贫观念的转变,更是保障和改善民生的具体体现。
扶贫济困是任何社会阶段都不可或缺的发展任务,只是判定贫困的标准不同而已,即便是在经济发达国家也有相当数量的贫困人口。这就是经济学中的相对贫困论。按照最短的那块木板决定一只水桶容量大小的“木桶原理”,衡量一个国家的文明程度,也要看社会对穷人的生存和发展权利的保障力度。因此,与时俱进的调整贫困线标准,有利于清晰地界定社会的弱势群体,有助于扶贫工作的思路调整和拟定社会发展的阶段性目标。从扶贫标准的每一次提升,人们可以聆听到社会发展水平向共同富裕不断迈进的脚步声。
与把扶贫标准调整到2300元的量变相比,我们还需要扶贫思路的质变。通过对“低保”和“扶贫”两种保障方式的有机衔接,实现扶贫标准与国际接轨,从而把扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。这既是扶贫工作的转折,也是攻坚破难的目标,更是科学发展的号角,期待扶贫开发事业从此迎来又一个春天。
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责任编辑:蔡畅
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