党内民主须向纵深发展

【内容提要】 发展执政党的党内民主，是有序推进中国特色社会主义民主政治和政治体制改革的必然要求。当前我们必须有高度的危机意识、忧患意识，充分认识加快发展党内民主的紧迫性，必须更加重视按照民主发展的基本规律来设计和推动党内民主的发展，使其向纵深发展。在研究和思考党内民主问题时，至少要关注如下三点：首先，应该看到，民主具有系统性；其次，应该看到，民主是有逻辑的；再次，应该看到，民主本质地内含着竞争。

【关 键 词】党的建设/党内民主

党的十八大本着“全面提高党的建设科学化水平”的要求，对改革攻坚阶段的党的建设进行了全面部署。其中，对发展党内民主的问题再度作了强调，并增加了新的内容。这意味着，我们对党内民主的发展寄予厚望。不仅因为党内民主是党的生命，而且因为在坚持渐进、有序地推进政治体制改革的原则下，我们希望用党内民主来带动人民民主。所以，深入思考党内民主问题，积极推动党内民主实践，不仅对党自身的建设，而且对下一阶段的全局性改革，都有着十分重要的意义。

一、充分认识加快发展党内民主的紧迫性

发展执政党的党内民主，是有序推进中国特色社会主义民主政治和政治体制改革的必然要求。当伴随着市场经济发展出现的民主浪潮滚滚而来的时候，如果我们党的党内民主有长足的发展，那么，人民民主就有了可资效法的模板。就好比在洪流到来之前，我们事先挖好了泄洪渠。有了它，洪水就会被引导到渠内，而不至于冲击整个体制，还会成为推动社会良性发展的强大动力。

但是，对党内民主和人民民主的关系，似乎存在一种不正确的理解。有一种观点认为，我们今天强调发展党内民主、以党内民主带动人民民主，就是要强调党内民主有发展优先权。用这个观点来评判，似乎我们前一个时期的民主走了弯路。因为我们不是先发展党内民主，而是先发展人民民主——在农村实行村民自治。在这种观点看来，农村中出现的乱象便与此有关，如贿选、家族势力统治，甚至黑恶势力控制村务等。提出发展党内民主，以党内民主带动人民民主，就是要颠倒两者的顺序，先发展党内民主。按照这一观点，下一步要调整民主发展的顺序，人民民主应该停一停，让位于党内民主的发展。

这种观点，赋予了发展民主以太多的主观色彩，显然没有看到民主实际上是一种客观进程。民主不是人们凭空想象出来的东西，而是随着人的能力和独立意识而产生的必然要求。人们之所以追求民主，归根结底是由于人们维护自身利益的本能。尽管人们最初要维护的首先是自己的经济利益，但很显然，在现实社会中，每个人的利益都不可能离开政治。即使一个农民，也会期望选择一个公正的人来分配土地，盼望一种有利于延长土地使用权的政策，希望政府为农业发展提供更多的服务。这些对政府的期待，本质上都是民主诉求。一句话，只要有利益，便有民主。

近现代的民主政治，是随着市场经济的发展而产生的。正是因为市场经济特别强调人的自由、独立与平等，才使得民主政治成为一种与之匹配的制度形式。民主随着市场经济的出现而发展，随着人们诉求的增长而不断增长，而不管掌权者愿意不愿意、喜欢不喜欢。市场经济和民主政治的关系，犹如市场和货币的关系一般。没有市场，便没有货币；市场发展了，自然会带来货币的发展。世界上不存在一个没有货币而繁荣的市场。同样，世界上也不可能存在一个市场经济发达、却没有任何民主生活的体制。当今世界，民主潮流浩浩荡荡、不可阻挡，断无想发展就发展、想不发展就不发展，也断无想让它停下来、它就停下来的道理。对一个执政党来说，区别只在于，如果它能看到这一大趋势，主动为民主发展提供足够的渠道，民主就会在有远见地设置好的体制内发展；看不到这一点，不能为民主发展提供渠道，民主就会溢出体制之外，对现有制度构成威胁。

有人用中国传统文化中缺少民主、中国人缺少民主训练，来说明中国现阶段应当限制、而不是发展民主，这是站不住脚的。中国传统文化中缺乏民主，这是事实。但是，这个事实是在中国长期没有资本主义的发展、长期视市场经济为洪水猛兽的特定环境下形成的。在长达两千年的封建专制统治下，中国“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”，缺乏民主生长的土壤。即使在建立了新中国、人民已经成为国家主人的情况下，由于照搬了苏联那套使个人依附于国家的计划经济体制，普通人也少有民主的意识。只是改革开放以后，市场经济才开始得到越来越充分的发展。有了市场经济，民主政治才获得了发展的空间，成为必然。至于说到缺乏民主训练，我们当然有责任提高人们的民主素质。但是，这成了不搞民主或延缓民主的理由。即使在今天民主制度运行通畅、民主技术纯熟的西方国家，也没有哪一个是先对老百姓进行培训、尔后再搞民主。民主的习惯，只能在民主的实践中习得和养成。

那么，怎样看待党内民主和社会民主的互动？利用党内民主和社会民主的互动推进民主的发展，是我国建设社会主义民主政治的极好思路。世界上许多国家的民主实践表明，民主虽然是不可阻挡的历史进程，却有有序和无序之分。无序的民主不但是低质量的，而且可能带来社会动荡，使国家发展停滞、经济倒退。有序的民主则可以在维持社会稳定、经济增长的情况下获得政治的发展和进步。要使民主有序发展，贵在引导。我们党的领导核心地位要求它义不容辞地担起这种引导的责任。发展党内民主，就是勇于承担这种责任的集中体现。从这个意义上说，发展党内民主，就是要让有控制能力的执政党通过努力发展自身的民主，为社会民主提供榜样，以优质民主的强大影响力，把社会民主的发展纳入可控的渠道。

因此，提出以党内民主带动人民民主，不是要让人民民主停下、让位于党内民主，而是突出强调发展党内民主的迫切性。如果把以党内民主带动和促进人民民主误解为执政党对人民民主有取舍之权，误解为执政党愿意怎么发展就怎么发展，似乎民主的步伐想大就大、想小就小，甚至想不迈就不迈，那就把发展党内民主的紧迫性掩盖起来了，很大程度上会使我们在发展民主方面落后于社会的期待，陷于被动。党内民主滞后于社会的民主诉求，必然使以党内民主带动和促进人民民主的要求沦为空谈，有使人民民主跌入无序状态的危险。这种状况，导致的结果可能是灾难性的。对此，我们必须有高度的危机意识、忧患意识和紧迫感。

二、当前党内民主及其发展存在的问题

这些年来，随着对党内民主问题的重视，党内民主的实践也在不断向前推进。“公推直选”、“党代会常任制”、“全委会票决制”、“全委会公开决策”等，都是在广大地方和基层的积极探索中出现的重要成果。但是，在实践向前发展的同时，我们也不能不看到，这些探索在党内还没有形成气候，客观说来，尚未起到引领人民民主的作用。

有的探索在发展到一定深度后，很难继续向前推进。例如，浙江台州和四川雅安的党代会常任制，遇到的都是同样的问题：如果要比较彻底地发挥党代会的作用，而不仅仅是扩大一下党代表的活动，那么，党代会的目标就应该是回归党的最高权力机关的地位。按照这一目标，就不应该由党的组织部门组织党代表的活动，而应该在代表大会中设立常设结构——委员会，党代表分别在这些委员会中活动。但是，这样一来，就和现行运行模式发生了冲突：党委不能和代表大会并列为党的最高权力机关，而应该是隶属于代表大会的机关。和其他委员会相区别，党委实质上应该是“执行委员会”，其他委员会则是决策委员会。这样一种事关全局的尝试，如果让一个试点去搞，显然难度太大了些。

有的探索走在前面，然而不但缺乏激励机制，反而增加了探索者的风险，挫伤了他们的积极性。我们提出了不让老实人吃亏，而改革者吃亏的状况却比较普遍。例如，曾经引起人们广泛关注的乡镇领导班子“公推直选”。在普通老百姓参加推荐的基础上，乡镇领导班子、包括党委书记由党员直接选出，理顺了党员和党的领导干部的授权关系，使领导干部有了向广大党员负责的制度保证。但是，由于他们是由党员选出的，任期之内便不好随意调整。结果出现了这样的反差：不是由选举产生、或是在选举中被淘汰的干部，有更多的机会得到组织部门调动，短期内完成多岗位的交流，具备了参加更高一级领导职位选拔的资格，而“公推直选”当选的干部则可能因为在一个岗位上任职太长、没有多岗位锻炼而不够资格。现有的干部任职要求，等于堵塞了这些干部的成长进步之路。

有的探索进退两难，处境尴尬。在探索中，采用逐步扩大、逐步推开的做法，有助于防止改革速度过快而做成“夹生饭”，也可以把可能出错的影响降到最低。但是，有些明显作为过渡的环节滞留时间过长，也会带来问题。例如“公推公选”。相比过去的上级说了算、书记说了算，“公推公选”当然是一种进步。但由于“公推公选”通常是在有限的范围内、由各当事人参加进行推选，连续实行了几年之后，出现了越来越多的弊端。有的为削弱别人的竞争力、增加自己或与己有利的人的当选，故意不投更有竞争力的人的票，结果推选成了“推劣”；有的开展各种形式的拉票活动，搞无原则的许愿；有的索性行贿或变相行贿。究其原因，是由于“公推公选”的圈子太小的缘故。而且，由于有“公推直选”作参照，“公推公选”的这种局限性显得更为突出。各国的民主政治实践表明，有参与权的人越少，当事人就越有被收买的可能。杜绝这种情况，惟有扩大范围，一直扩大到行贿者因成本太高无法收买其中的多数为止。从这个角度讲，“公推公选”确实处在一种不进则退的境地。

也有的探索看似有理，但越是向前推进，带来的矛盾和难题越多。在干部任用问题上，这一点尤为明显。比之30年前实行的那套基本上是从苏联搬来的管干部的模式，我们已经有了不少创新。但是，现在看来，有些创新解决了一些问题，却带来了另一些问题，甚至带来的问题比解决的问题更大。例如，干部异地交流制度在历练人才中发挥了积极的作用，这一点谁都承认。但同时，由此带来的巨大成本也越来越需要正视。被交流干部因各种原因，工作地和家庭所在地分离，来往穿梭的花费就已相当可观，更不要说还带来一些社会问题。多岗位流动制度，一方面使得干部能够得到多岗位的锻炼，另一方面也造成了干部在一个地方任职过短、普遍存在难以安心工作或追求短期政绩的现象。还有干部考察考核制度。我们对干部的考核，今天已经到了非常细的程度，动不动就几十个项目、十几道程序。从形式上看，似乎也不缺乏公众和普通党员的参与。但是，为什么实际效果往往不如人意？就是因为把一种模式不加区别地用到不同类型的干部身上，结果不少考察、考核徒具形式的意义。

党内民主方面存在的这些问题说明，随着改革的不断深化，今天对党内民主的探索不能再停留在浅层次、停留在细枝末节上，而要向纵深发展，从更高的、规律性的角度来认识和解决。

三、遵循民主发展规律，推动党内民主向纵深发展

党的十八大报告用“全面提高党的建设科学化水平”作为党建部分的主题词，显然是在强调，要按照政党活动的规律来思考党的建设问题。党内民主的发展也应如此。必须更加重视按照民主发展的基本规律来设计和推动党内民主的发展。

作为一种制度的民主在运行过程中，有哪些规律性的东西，特别值得我们在研究和思考党内民主问题时予以关注？我以为至少有三。

首先，应该看到，民主具有系统性。能运行起来的民主不是简单的一人一票的权利，而是由授权(选举)民主、决策民主、参与民主、协商民主及民主监督等一系列环节环环相扣连接而成的一套闭合系统。这些环节之间相互联系，缺一不可。在体制改革之初，从哪里着手、从解决哪个问题开始，或许有一定的自主性，我们可以选取其中的某个或某些相对容易的环节进行突破。但是，归根结底，这些环节只有最后有机连接在一起，才能使整个系统健康、良性地运转。如果其中一些环节总是处于缺位状态，民主的运行可能会发生变形。从这个角度看问题，可以在许多方面纠正似是而非的观念，以正视听。例如，中国村民自治实践中出现的贿选、家族乃至黑恶势力控制的现象，与其说是给中国农民太多民主而导致的恶果，不如说是由于我们只重视放开选举环节，后面决策民主、参与民主和民主监督等环节都完全没有跟上的缘故。事实上我们也看到，一些地方在健全后面的环节上做文章，而不是简单地限制选举、控制人选，往往取得比较好的效果。党内民主也是如此。在进入深层次改革的今天，需要对民主进行系统设计、系统布局，不能再采取风险小的环节多搞一些、风险大的环节极力回避的做法。这只能导致民主变形，损害民主的形象。

其次，应该看到，民主是有逻辑的。民主各个环节不是杂乱无章地堆积在一起，而是按照严格的逻辑相连接，不能随意颠倒和更改。各个环节都有不同的定位和作用，既不能相互替代，也不能相互混淆。这里面，选举民主是民主的起点。选举环节控制起来有相当的风险和难度，因而渐进式的改革往往是先不去动选举民主，而更喜欢在后面的各个环节上做文章。在一定的时段内，这是允许的。但是，这种情况不能长期维持。选举要解决的是权力来自何处，其功能是明确主人和掌权者之间的权力授受关系，是使掌权者切实向公权力的主人负责的决定性一环。后面的环节，则只是回答权力如何使用，如何使权力受到约束、防止滥用的问题。在这些环节进行改革，可以提高权力使用的质量，也可以在技术层面上使权力得到更多的规范，但权力来自何处的问题若久拖不决，这些环节的改革便会逐渐流于形式，失去作用。只有把掌权者的命运放到人民手里，才会使掌权者在使用权力时如履薄冰，时时自觉主动地用老百姓高兴不高兴、认同不认同作为准绳，来调节自己的施权行为。对此，毛泽东在延安的时候就作过精辟的概括：让人民起来监督政府，政府就不敢懈怠。这些年来我们反腐的力度不可谓不大，但是依然很难说腐败现象蔓延的势头得到了有效遏制，道理就在：虽然我们对掌权者的施权行为有了越来越严密的监控，但由于他们的命运仍然不是掌握在老百姓和普通党员手里，导致最大约束主体对他们的约束缺乏力度。这才是腐败现象绵延不绝的终极原因。下一阶段的改革，如果不在选举民主方面获得进展，在其他方面就很难再获得大的进展。

再次，应该看到，民主本质地内含着竞争。既然民主首先是多数人把权力授给少数人，那么，这少数人值不值得赋予权力、让他们掌权放心不放心，就成了公众优先考虑的问题。所以，竞争是权力资源稀缺情况下必然存在的现实。那些自认为具备掌权资格、能够担起执政责任的人就应该在公众面前比一比、赛一赛，接受公众的选择。在实践中我们发现，一方面，我们党内储备着大量治国理政的优秀人才；但另一方面，许多干部任命往往都会受到来自社会的质疑。原因何在？就在民众的参与不够，那些要担掌权责任的“马”没有拉出来遛遛，或者说，赛马没有真正赛起来。我们已经把“竞争”列为干部任用的重要原则之一。但在实践中，这种竞争很大程度上被扭曲了，广大公众和普通党员实际上并未得到真正参与。有的明明应当是让党员和百姓都心中有数的竞争，我们却把它变成了暗箱操作，内部确定，选举和投票纯粹成了走形式；有的明明应当让老百姓和普通党员、至少是他们选出的代表行使选举权，我们却把它变成了官员内部的自我选择。实践表明，把老百姓和普通党员排除在外的官员内部的自我选择，不但达不到择优的目的，还往往因为参与者都是利益相关者，优者成了众矢之的，反倒极有可能成为“劣币驱逐良币”的择劣机制。我们不要西方那种多党制下的政党竞争，但我们应当倡导正常的党内竞争，应当为竞争制定规则，使竞争走到台面上来，压缩暗箱操作的空间，让更多的能者光明磊落、堂堂正正地在政治赛马场上展示自己，让更多的党员和民众参与掌权者的选择，这会极大地提高共产党精英掌权用权的合法性。

还应该看到，民主是有适用范围的。不是什么事情都用投票来解决就算民主。民众把自己的权力委托给代理人，但并非所有手中有权的人都必须选举产生。民众只是把权力委托给一小部分人，然后由这些人去分解这些权力，交给执行者分头行使，以使权力的使用取得最大的效益。这些执行者分别由那些获得民主授权的人来确定，向他们负责。在这个范围内，任命制往往是强化这种责权关系的手段。在我们党内民主的探索中，似乎存在这样一种误识：不论领域、适用范围，也不管应该不应该、有无必要，只要让多数人参与进来，就是在发扬民主。这就造成了一种授权乱象：明明是承担着忠实执行上级指示职责的人，却要由和发指令者不相关的多数人推荐产生，于是讨好、至少不得罪这多数人成了最重要的行动标准，忠实执行反倒成了次要的事情；明明是主管应该负责的本职工作，却以民主的名义交大家讨论、决定，于是也就顺便把该承担的责任也一并转移给了大家，自己给自己加了保险。这就完全搞乱了责权关系。有的还用这种所谓“民主”来搪塞党内越来越强烈的民主诉求，那就完全是对党内民主的误导了。所以，必须对民主进行系统思考，进行顶层设计，不能再任“该民主时不民主、不该民主时乱民主”的现象发展下去。

责任编辑：单梦竹

文章来源：http://www.71.cn/2013/0531/716576.shtml