【案例】学生营养午餐不够量，谁从孩子嘴里夺食？

 

【基层执政案例】

编者按：“我真不敢相信，这就是营养午餐。”在湖南凤凰县支教的大三学生小梁连发微博，揭露支教看到的“营养午餐”现状，“国家每生每天补贴3元的营养午餐，到孩子手上就是一盒牛奶、一片小面包，你们要让这些孩子饿死吗？”小梁说，面包直径6厘米、厚1.5厘米。从2011年秋天开始启动实施的农村义务教育学生营养改善计划，在实施过程中并不顺利。是财政款项下拨太少？还是缺乏相关监督机制？到底是些什么原因在营养餐实施上出现了问题呢？让我们共同关注本期经典案例。

【事件介绍】

2012年11月，在湖南凤凰县支教的大三学生小梁连发微博，揭露“营养午餐”现状，“国家每生每天补贴3元的营养午餐，到孩子手上，就是一盒牛奶、一片小面包。”

2012年11月26日晚，湖南凤凰县教育局局长吴元贵称，问题已调查清楚，是管理上出了漏洞，目前已对5名相关责任人作出免职的处理决定。

小梁来自浙江嘉兴学院对外汉语专业，2个月前到湖南湘西凤凰县腊尔山镇所德小学支教。提到营养午餐，她说，这里的孩子读书太不容易了。

所德小学的114个学生，7成以上来自周边乡村。小梁说，有些居住很远，上学要走一个小时山路。孩子们家里穷，中午在学校饿了，连学校小卖部的0.5元的馒头都舍不得买。

“孩子们感谢国家推行‘营养午餐’，可他们最终拿到手的，就是一盒200毫升的牛奶和一片巴掌大的小面包！”小梁看了心酸，忍不住发微博揭露，“这3元的营养午餐，面包值2毛钱吗？总共值1元钱吗？我就不说上次拉来七箱过期牛奶了。”

小梁说，她发微博主要是想让大家关注这个营养餐质量问题。“现在的营养餐，即使没有质量问题，也只是两种搭配：要么学生奶+火腿肠，要么学生奶+小面包片，长身体的孩子，吃这点东西受得了吗？不吃饭行吗？况且，这点东西值3元钱吗？”

11月20日，小梁再发微博：“昨天孩子们就没吃的，今天送餐车又没来。饿两天，老师陪你们。对不起，老师没有把午餐的事弄好。”小梁说，他们曾多次跟当地教育局联系，但一直没得到很好的回应。

小梁的微博，引起很多人的关注，许多网友对“营养午餐”实际运作情况产生担忧。

记者调查：

3元补贴，学生只拿1.9元

小梁所在学校配送的是“南山”牌牛奶、“真粮”牌小面包。奶站和面包公司湖南经销店的销售负责人说，牛奶批发价为1.6元一盒，小面包为0.3元。学校要采购，他们免费送货上门。由于不是天天配送，配送成本不高。

据此推算，国家每生每天补贴3元的“营养午餐”，最终学生拿到手的是1.9元物品。在凤凰县，超过3万学生享受营养午餐计划，按一年补贴200多天计算，仅“营养午餐”一项利润超600万元。

记者联系凤凰县教育局等部门，得到的答复是，去年底，凤凰县通过公开招标，为三个学区选定了营养餐供应商，符合有关规定。不过，凤凰县提供的合同书复印件显示，并没有对配送面包、火腿肠的大小进行规定，只是笼统地写明配送物品总价3元。

事件处理：学校校长等5人被免职

11月26日晚，湖南凤凰县教育局局长吴元贵作出回应，称目前对于微博曝光问题已调查清楚，管理上出了漏洞，其他方面没有问题，已经做出了对腊尔山镇所德小学校长、2名副校长，县教育局勤管站站长、副站长免职的处理决定。

邓飞： 教育部营养改善计划顾问、民间慈善“营养午餐”行动发起人邓飞表示，他们曾向湖南相关部门提出过建食堂解决学生午餐问题的建议，但没有得到积极回应。邓飞说：“我也向湖南省教育厅反映过情况，但是湖南省不愿意或者没有给孩子们去做食堂提供午餐。湖南省并不是不知道怎么做，因为免费午餐第一个全县覆盖的县就是湖南怀化的新晃县。我们就很惊讶，免费午餐源头的这么一个省，为什么其他大部分的县都是提供牛奶和面包，而不是午餐。 ”

更值得警惕的是，营养餐问题并不是当地独有，仅从报道来看，不少地方都存在类似问题：今年4月，云南省镇雄县塘房镇顶拉小学部分学生食用营养午餐后出现腹泻、腹痛、发高烧等症状，随后，300多名孩子送入镇雄县人民医院进行检查、诊治；广西那坡县有学校将营养餐补助用于购买营养品“壮壮水牛奶”，供货商可从3元补助中赚取1元；云南曲靖有的学校直接将2元钱补助发给学生，但剩下的1元钱去哪儿了，学校也不甚了了……

 

营养午餐需解答N个不等式

 

近日，在湖南凤凰县腊尔山镇所德小学支教的梁老师连发微博，将“营养改善计划”在该小学实施过程中存在的问题予以曝光。有关营养午餐的话题也再度升温。

2011年10月26日，国务院常务会议决定，从2011年秋季学期起，启动实施“农村义务教育学生营养改善计划”(以下简称“营养改善计划”)。仅仅一年时间，被纳入全国试点的699个县2600万孩子全部吃上了营养餐;各地从上到下的工作机构配置完毕，围绕“营养改善计划”的8个规范性文件相继出台;大批新建或改造过的新式厨房在农村学校生根落地;由营养专家夜以继日赶编出来的《农村学生膳食营养指导手册》下发到西部最偏远的中小学校。

但与此同时，一些问题也暴露出来。为什么政府付出巨大努力的“营养改善计划”受到非议呢?

营养改善≠免费午餐

把“农村学生营养严重不足”这一问题直接推到全国人民眼前，始于2011年两会之前中央电视台对广西都安瑶族自治县寄宿制学校的报道。镜头下的一个个画面震撼人心。

一个个个子矮小、身体黑瘦、闪着大眼睛的男女学生，每天站在露天里端着硕大的饭碗吃饭。可是碗里除了白白的大米之外，见不到任何肉类制品和新鲜蔬菜。那些家庭条件稍好一些的学生，偶尔能有一把盐水煮过的黄豆。

但在此之前，有关机构早已开始了相关的工作。从2007年起，中国发展研究基金会秘书长卢迈等人便来到广西都安开展营养改善项目的试点。卢迈说，“如果孩子们连最基本的营养都得不到保障，还谈什么将来建设国家?”经过两年追踪，他们发现，享受一年营养餐的各年龄组学生在身高测试中比对照组学生多增长了0.5～1.3厘米。在其他如肺活量、短跑、仰卧起坐等体质、体能测试中，试点学校学生的提高更是明显好于对照学校。结论是：在孩子成长阶段提供必要的营养保障能有效地改善他们的身体发育情况，对其生活产生深远、持久的影响。

当年11月，国家正式启动了“营养改善计划”——中央财政出资160亿元在全国集中连片贫困地区的699个县进行先期试点，2600万名农村中小学生因此受益。

“营养改善计划”的关键词是“营养”二字。按全国学生营养办公室负责人的解释是：中央财政按每人每天3元的标准提供营养膳食补助，是在原有基础上做“加法”，既不是政府全包，也不是免费午餐。然而很多媒体和公众未加区分便想当然地把“营养改善计划”与全面实施免费午餐画上了等号，以至于对这个问题的理解、认识乃至批评，容易进入某种误区。

而国际组织提供的多份调研报告指出，因各国各地具体情况不同，学校供餐计划以及资金发放的形式是多种多样的。既有学校供餐，也有企业送餐或家庭托餐;既有学校食堂提供正餐的做法，也有根据学生身体测试状况实施有针对性的营养改善行动，如通过供应奶制品补钙、发放营养包补充微量元素不足、提供驱虫剂强身健体等等;还包括让学生直接“把口粮拿回家”以惠及更多的贫困人群。

中国目前正处于一个急剧转型期，有大量的留守儿童。当父母不在身边时，有条件的学校为这些孩子解决一顿富有营养内容的正餐是绝对必要的。

食品价格≠营养价值

国家按每生每天3元的标准提供营养补助，这钱究竟够不够?

中国学生营养与健康促进会和中国疾控中心营养与食品安全研究所的专家在今年5月联合发布的《2012中国儿童少年营养与健康报告》中，曾就“3元钱能吃到什么”算过一笔细账：一个贫困农村学生通常吃的午饭是：米饭(3两生米)+土豆(2两)+食用油(5克)。显然，这种以纯粮食作为主食的午餐，只能吃饱，但营养很差。

但如果有了3元的膳食补贴，那么一顿午饭就有可能在原来基础上组合出多样化的改善方案：或另加一个鸡蛋(1两)和一杯牛奶(200毫升);或另加一份带肉(1两)的蔬菜(5两)的菜;还可以将3元钱全部用来买副食，在添加了蛋、奶以后，再加上一个水果等等。

在经济发达地区，区区3元钱无足轻重，但在落后的农村或是西部边远地区，3元钱数额虽小，但作用并不小。

这些年，经常为学生营养问题到西部、到农村调研的中国疾控中心营养与食品安全研究所学生营养室主任胡小琪认为，“食品的营养价值和食品的价格之间不能简单地画等号”。她用亲眼所见的两个小例子证明这一观点。

她在广西马山一所学校调研时碰到一个小男孩，妈妈每周给他10元零花钱。然而这些钱并没有用于加强营养，全被孩子换成了小零食。

某校学生加餐，买来的是乳酸菌饮料，而非新鲜牛奶。采购人员不知道，这两种外表、价格相似的食品，其营养价值根本不能相提并论。

“这些现象的存在，归根结底说明，我们的营养教育做得很不够，需要对农村学校的师生大力普及营养知识，加强营养指导。”胡小琪强调说，“关键是如何把国家下拨的这3元钱用得科学，用得合理，真正用在刀刃上。”

2012年7月，中国疾控中心营养与食品安全研究所和全国农村义务教育学生营养改善计划领导小组办公室组织全国一流的卫生、营养专家赶编出来的《农村学生膳食营养指导手册》正式出版。手册用通俗易懂的语言阐述了农村学生膳食营养的基本原则，制定了学生营养食谱的主要要求，还秉持因地制宜、就地取材的原则，根据地区、季节、学龄阶段的特点编制了多种营养食谱。最近，他们又在编制《学生电子营养师》软件、编写《农村学校食堂工作人员手册——营养与食品安全部分》。

 

政府责任≠无限责任

有人会问，3元营养补助的钱要让孩子全部吃到嘴里，可是学校食堂“有米无锅”的事怎么解决？水、电、煤的费用如何解决？食堂工作人员的工资待遇怎样解决？

全国学生营养办公室负责人在回答记者提问时说，“‘营养改善计划’不是一个单打独斗的计划，而是由一系列配套政策加以保障的。所有的这些问题，政府全都考虑到了。从2011年到2013年，国家将拨款300亿元，争取三年内每一所学校都建立一个食堂。水费、煤费和电费从学生公用经费中开支，而食堂工作人员的编制、工资，由地方财政统一解决”。

据有关资料介绍，实施“营养改善计划”以来，除国家试点外，各地还启动了地方试点。截至今年10月底，全国共有13个省(区、市)461个县开展了地方试点，受益学生850多万。这些地方试点也都集中在边远、贫困、民族地区和革命老区。

尽管胡小琪极力主张“即便是3元钱，也应该让孩子吃到营养”，但是她心里也有一本账：“这并不等于现有的这3元钱就是充足的。学生从家里带来主食，学校给配备副食，买了肉、买了蛋、买了蔬菜，但钙的补充还是不够的，无法保证孩子长身体的需要，如果家长再添加一元钱补一盒奶就更好了。”

儿童的养育和发展，父母负有首要的责任。胡小琪认为这一点特别需要向社会宣传。“养育孩子的过程，实际也是父母履行职责的过程。不能说父母只要把孩子生下来，其他什么事儿都不用管了，监护人的责任一定要到位。我们不能只是单方面强调政府的责任，而丝毫不提家长的责任和义务。”

她建议，在目前营养改善经费有限的基础上，家长应该尽可能地多承担一点学生的主食和部分其他费用，以达到改善学生的营养状况，保证孩子健康成长的目的。

国际组织的经验证明，像改善学生营养这样的事情，不是任何个人、任何公益组织所能完全承担的，必须依靠政府。但是这并不等于要由中央政府承担无限责任，家庭、社会和政府如何形成合力，是一个亟待探索的重要课题。

项目启动≠项目成熟

甘肃校车事故导致20个幼儿园孩子丧生，福建、江苏某地精神病患者冲进幼儿园滥杀无辜儿童，北京昌平80岁老太太为重孙上幼儿园带着躺椅排了八天七夜的队……这些突发性事件无疑瞬间放大了一些社会问题，政府也随之出台了一些补救性措施。这也凸显出我们对转型时期各种社会矛盾的准备不足。这种不足同样表现在营养午餐上。

目前，农村流动人口增加、留守儿童增多、寄宿制学校开办等导致的学生营养问题突出，而在短时间内紧急启动的“营养改善计划”，也因起步过急还缺乏充分的准备。

这种准备不足的情况表现在方方面面。

——学校食堂建设的步伐来不及同步跟上。尽管有关部门一再强调3年内保证每一所学校都会建成一所食堂。但实际情况是，不少学生因没有食堂而无法吃到正餐，只能选择加餐或其他形式。

——项目的资金安排还是单一的、低水准的。学生“吃”到嘴里的午餐之外的开支，如物流成本、跟踪监测成本等基本都是空白。

——与“营养改善计划”相匹配的营养师人才严重不足。目前我国平均每30万人仅有1名营养专门人才，技术支撑的力量有限。

——由国家支付膳食补助的2600万学生，已经形成了稳定可靠的消费群体。国际经验表明，组织当地农户参与食品供应基地的建设，对带动地方经济，降低供餐成本，保证食品安全，都能带来实际效益。然而，很多地方还没有意识到，“营养改善计划”与食品基地配套建设的关系;实行农校挂钩、大宗采购、降低成本，从而双赢的好处。

——家长参与、公众参与的社会监督机制还没有建立起来，以至于食品安全事件、学生餐费被截留、被贪污的情况时有发生。

“营养改善计划”是一个重大的民生工程，它与中国未来的发展密切相关。这个项目启动了，不等于完全成熟了，项目还处在不断完善中。

11月20日，中国加入联合国《儿童权利公约》20周年纪念活动在北京举行。20年来，中国政府保护儿童权利的意识不断加强，社会进步的足迹清晰可见。

去年7月30日，国务院颁布了新十年期的《中国儿童发展纲要》(2011～2020年)(以下简称“《纲要》”)。与前一个十年《纲要》(2001～2010年)相比，《纲要》里的总目标在“儿童与健康、教育、社会环境、法律保护”的基础上，新增了一项内容——儿童与福利。

《纲要》在儿童与福利一章的主要目标中明确提出：扩大儿童福利范围，推动儿童福利由补缺性向适度普惠型转变。并在策略与措施中做了具体的表述：完善城乡居民最低生活保障制度，通过分类施保提高贫困家庭儿童生活水平。探索对儿童实施营养干预和补助的方法，改善儿童营养状况。逐步提高农村义务教育寄宿制学校家庭经济困难学生生活补助标准，扩大补助范围。

12月4日晚，2012年CCTV法治人物、著名青少年维权律师佟丽华呼吁，有关儿童福利的制度应该尽快完善。一是从儿童福利制度的角度立法;二是从国家到地方，应该尽快成立专门的儿童福利机构。“坦率地说，这个问题非常迫切。社会发展到今天这个层面，还是采取‘头痛医头，脚痛医脚’的办法不行了。”

对农村贫困地区儿童营养问题的关注，包括像实行免费午餐这样的一些公共政策，符合未来儿童福利政策的方向。相信在不久的将来，全面实施的“营养改善计划”将成为见证中国进步最有说服力的注脚。

 

日本学生营养午餐少块鸡都算重大责任事故

日本被认为是施行“营养午餐”最成功的国家。著名营养学家于若木曾言，“日本从立法、科研到实践已形成一整套制度，战后一代人身体素质的提高，即得益于学校午餐制的推行”。德国知名的午餐研究专家Volker Peinelt在8月出版的《德国能学习日本学校供餐制吗》(Kann Deutschland von der Schulverpflegungin Japan lernen？)一书中，也忍不住盛赞“日本的学校午餐制度堪称完美之举” …【更多】

“营养餐”不能做成“夹生饭”

虽然“巴掌大的面包”只是“赠品”，虽然只是“管理上出了漏洞”，虽然在舆论曝光下有关部门迅速将涉事校长免职，但发生在湖南凤凰县腊尔山镇所德小学的一幕，依然让人们对孩子们的“3元营养午餐”多了一些关注乃至担心。

一年多前，国务院启动实施农村义务教育学生营养改善计划，中央每年拨款160多亿元，教育部等十五个部门联合印发了《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》等多个配套文件。原以为那些偏僻山区孩子的午餐从此可以更丰富，可竟然还有人从孩子嘴里夺食。此事无疑再次敲起警钟：必须严格堵住一切环节上的管理漏洞。只有以更坚决的措施，惩处那些胆敢从孩子口中夺食的“硕鼠”；只有以强烈的责任心，建立起严密的监管机制，才能避免餐费被克扣，让投入的每一分钱都能吃到孩子嘴里。

让孩子们吃饱，是一个国家、一个社会对孩子的基本承诺，也理应成为各级地方政府的应有责任。现在，制度供给、中央投入等“大盘子”都已初步到位，学生能不能吃上营养餐、能不能吃得好，更直接取决于地方政府的“小盘子”。中央政策能否不打折扣地执行，补助标准够不够，配送体系怎么建，食品安全如何保障……这一系列问题，需要地方执行与顶层设计有效对接，把各项责任一一落实。

从记者调查反馈来看，通过自建食堂以保障营养午餐“落地入口”，不失为一个行之有效的办法。而除了管住那些“偷吃的嘴”，另一个同样紧迫的问题，是如何做一顿与地方实际、学生胃口相适应的营养餐，防止做成好事没办好的“夹生饭”。营养餐涉及22个省份、近千个县、3000多万学生，各地经济条件不一样，物价水平不一样，孩子们的营养状况、饮食习惯不一样，学校供餐的基础也不一样，而补助的金额是按照人头来的。在统一的餐费标准下，怎么吃、吃什么不能搞“一刀切”。

比如，有地方反映，“牛奶+X”为主的供餐模式虽然方便易行，但一些学生喝奶后有不适反应。记者调查发现，有的地方天天吃肉，孩子们“吃怕了”；而有的地方却只能天天喝奶吃饼干，孩子们“吃不饱”。类似这些问题，说明营养餐还得讲究营养学，在坚持安全的前提下，积极探索富有特色、营养均衡的食谱。而从国际经验看，在午餐营养指南下推出富于变化的菜单，是保障学生“吃好”的重要手段。

营养改善计划绝不是简单的一两顿饭，带来的也不只是“饭盒里的变化”。如何让“3元补助”为孩子们的成长带来更多能量与动力，需要政府部门、学校、社会组织等各个方面的努力，需要从行政管理到社会管理的改革创新。对此，各级政府和部门，应多一些责任和参与，一起加柴添火，把营养午餐做得更好吃、更有营养

“吃不饱的营养餐”背后是什么问题？

直径6厘米、厚1.5厘米的面包，可能还没有许多孩子的巴掌大，加上一盒200毫升的牛奶，这叫孩子如何吃得饱？所谓的营养餐，营养又在哪儿？这样的营养餐总值不到两元，而国家拨到每个孩子头上是3元，其中的“利润率”竟达50%。

其实，“吃不饱的营养餐”如今已非孤例，自从农村学生营养餐计划实施以来，各地曝光的营养餐问题，一直接连不断。在这些新闻中，我们看到，营养餐卖到学生手上的价格，与市场价相比，往往有着很大的价差，学生根本不可能吃饱吃好。

那么，又是谁，从孩子嘴里夺食？从网络上的民意看，大多数人的矛头不是指向了送餐的供货商，而是学校管理者和教育官员。

显然，这样的怀疑并非空穴来风，从许多报道可以看到，明明市场上有其他同质价低的食品，却进不了学校。《新京报》就曾报道，广西那坡县有学校给学生买“壮壮水牛奶”，这种奶一盒批发价2元，但到学校采购却花3元，相关采购人员为何如此闭目塞听？许多高价营养餐，有时会出现过期食品等食品安全问题，此次支教大学生小梁就报料，供货商上次拉来七箱过期牛奶，但对于这些无良商人，有关官员为何异常宽容，继续允许其供货？

媒体曝光出营养餐问题，一些地方多纠正了事，哪怕对责任官员的行政责任追究，都毫无动作，这样的现象，无疑很不正常。事实上，每一份“吃不饱的营养餐”，其实都是一份举报函，纪检监察部门有必要积极介入，查清真相，看看“营养餐”中究竟有无腐败。

对于营养餐问题的追责，不仅包括采购腐败的问题，对于地方官员失职渎职问题，同样不可遗漏。例如，营养餐资金不及时到位的问题，对此央视就有过报道，这种现象背后是否存在截留、挪用资金的问题？例如，农村学生营养餐计划明确要求各地要完成学校食堂的建设，但在许多地方，学校食堂迟迟建不起来，地方官员消极执行国家政策，难道不应问责？

从国务院启动农村学生营养餐计划至今，一年已满。现在，是该考虑对政策进行阶段性总结，进一步改进完善监管制度的时候了。这样的改进，包括明确营养餐就是新鲜饭菜，将火腿肠、小面包、饼干等零食，从营养餐中剔除，如此既保证了营养餐的营养，也利于减少采购腐败；一些地方对于营养餐成本质量管控，摸索出不少好的经验，不妨将其在全国推广；对于营养餐资金，建立定期审计，完善信息公开制度等等。一套行之有效的学生营养餐日常监管机制，是让学生吃饱吃好，防范渎职贪腐的根本之策。

 

【启示与思考】

通过支教志愿者的爆料，告诉我们两个事实：一是，某些地区的“营养午餐”未必有营养，毕竟一盒牛奶一片面包所包含的营养成分极为有限；二是，“营养午餐”对许多孩子来说可能不够吃。这也就意味着，国家旨在改善农村小学生午餐困难、营养不足等问题而专门推出的“营养午餐计划”，却面临“吃不好，吃不饱”的双重尴尬。

实际上，“营养午餐”推行的地区，绝大多数经济发展水平都相对落后，如果能够把3元钱的“午餐费”不打折扣地用到孩子们身上，恐怕也能让小家伙们吃饱吃好。但现实却是，“营养午餐计划”在推行的过程中被打折扣——— 据当地奶站和面包公司湖南经销店的销售负责人说，牛奶批发价为1.6元一盒，小面包为0.3元。据此推算，国家每人补贴3元的“营养午餐”，最终学生拿到手的是2元物品，有些人从中克扣掉了一元钱。

为了补贴“营养午餐计划”，国家财政每年拿出160亿元。要想让这笔钱落实到实处，国家就不能只有拨款没有监督。从支教志愿者反映的情况来看，现在“营养午餐计划”最大的问题，恰恰在于缺乏有效的监督。3元钱的营养午餐怎么吃，吃什么，没有一个固定的标准；没有标准，何谈监督？

3元钱的营养午餐能让孩子们吃到嘴里，首先需要因地制宜地制定一个午餐标准，不管是馒头还是米饭，都应保证孩子吃饱。在保证主食吃饱的情况下，再进一步制定菜肴标准，讲究营养。比如一顿午餐是一荤一素，还是两荤一素；荤素的基本比例如何搭配等等，都应该有标准可依。

有了具体的标准，接下来就是谁来监督的问题。要想让监督真正发挥作用，除了当地教育主管部门之外，还要引入“第三方监督机制”，这个第三方可以包括学生家长、支教志愿者或者媒体记者等任何热心于教育事业的社会人士。只有当“营养午餐计划”有了可行的监督标准，建立起有效的监督体系，“营养午餐”才能真正有“营养”。

欢迎继续关注经典案例。

（转载请注明来源：宣讲家网站71.cn，违者必究。）

责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2013/0617/718729.shtml