【案例】对未婚妈妈“罚款”有待商榷

 

【网络传媒案例】

编者按：武汉政府法制网公布了《武汉市人口与计划生育管理若干规定》。该规定的第二十六条提出，“未婚生育且不能提供对方有效证明的”、“明知他人有配偶而与其生育子女的”，应当依照《湖北省人口与计划生育条例》的规定缴纳社会抚养费。一石激起千层浪，这一条拟规定，被解读为欲向“未婚妈妈”和“小三”罚款，迅速掀起舆论风暴。让我们共同关注本期经典案例。

【事件介绍】

 

2013年5月31日，武汉市法制网公布了《武汉市人口与计划生育管理若干规定(征求意见稿)》(以下简称《规定》)。 据了解，1990年武汉就制定了《计划生育管理办法》，随着社会的发展，该《办法》已经经历了四次修正。

《规定》首次明确，国家机关、事业单位、国有企业和国有控股企业工作人员违法多生育子女的，给予开除的行政处分或者依法解除劳动关系，并责令按照规定缴纳社会抚养费。

据《湖北省人口与计划生育条例》，城镇(农村)居民超生1个孩子，将按所在县(市、区)上一年度城镇(农村)居民年人均可支配收入的3倍分别征收社会抚养费。

新规还明确，未婚生育且不能提供对方有效证明的、明知他人有配偶而与其生育子女的，都要按以上征收标准的2倍，缴纳社会抚养费。这对社会上俗称的“未婚妈妈”、“小三”来说，生育后都将面临缴纳社会抚养费的问题。

2012年，武汉市城市居民人均可支配收入为27061元。

专家观点：

造成未婚妈妈生育的男方该怎么约束

按武汉新规，“未婚妈妈”、“小三”生育后都将面临缴纳社会抚养费的问题。就此条规定，潇湘晨报记者采访了相关专家。

新规可操作性不强

潇湘晨报：如何解读这条罚款规定？

尚重生(武汉大学社会学专家)：规定的出发点是好的，是维护计划生育权威的体现，从计划生育的有效性来看，有一定道理。

但这个规定很难操作，“明知他人有配偶”，这个“明知”是什么情况？有的是知道但隐瞒，有的确实是女方被欺骗了等等。而且男女双方一起生孩子，其具体情况很复杂，涉及感情、传统文化等各个领域，有的是主观想生，有的是客观原因造成的，比如说某男子的老婆得了病不能生育，其老婆考虑到男方传宗接代的考虑，她同意丈夫去找其他女子生孩子。这就需要法律的刚性和执法的灵活，应出台相应的司法解释。

 

对未婚生育的男方如何约束

潇湘晨报：有人质疑“未婚妈妈”是道德问题，用法规处罚无必要也无依据。你怎么看？

尚重生：出轨、小三等是道德问题，但“未婚妈妈”生了小孩，小孩需占用社会公共资源，这不是简单的道德问题，而是社会问题。

潇湘晨报：这条新规没有涉及对男方的处罚问题。

尚重生：生孩子不可能是女方一方面的事情，那造成未婚妈妈生育的男子该怎么约束，有没有相应的处罚措施呢？2倍缴纳社会抚养费，对于经济状况较差、未婚生育的，她没有钱缴纳社会抚养费，怎么办？而对于一些富人来说，他们有钱罚。当然也看男方愿不愿意出钱，这中间也会造成一定的社会问题。所以，法规出台也要考虑执法成本、个人成本，考虑有利维护社会稳定。另外社会抚养费的去向，如何管理也是很大的一个问题。

潇湘晨报：一些人担心罚款新规会导致堕胎或者弃婴现象增加。

尚重生：这些现象增加是必然的。另外，如果未婚妈妈处境比较困难，她得知要罚款，可能会选择逃跑、藏匿、躲避，还有可能造成的弊端就是卖孩子。

罚款更多是“约束穷人”

潇湘晨报：社会抚养费问题也引起较大争议，你怎么看？

夏学銮(北京大学社会学系教授)：罚款不是解决问题的方式，但是违反计划生育政策，也不能什么都不做，这更加会纵容、导致婚外情，对女性的伤害。但罚款究竟能解决多少问题？有钱的人不怕罚款，罚款更多是约束没有钱的人，这样也是不公平的。

尚重生：靠罚款解决不了超生问题，对于生育来说人人平等，不能说你有钱就能多生。所以应该从更高的立法方面来规范计划生育。

【各方观点】

此规定有悖法律精神应属无效

赵宜勇（郑州大学法律硕士）：我国《宪法》第三十三条规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。而武汉作出的上述规定，明确地将“未婚妈妈”、“小三”作为一个特殊群体科以比普通人较重的处罚，显然违背该平等的原则。当地政府作出该规定的出发点可能是为了树立引导一种符合大多数人习惯的积极向上的生活态度或生活方式，从而对这种常为社会所诟病的社会现象或人群作出政策上的特殊对待，但是，即便是“未婚妈妈”、“小三”存在某些负面因素，这种可能因婚外情所导致的未婚生育，危害了他人的家庭幸福与稳定，进而增加了社会的不稳定因素，但这只是道德层面的问题，她们的行为并不违反相关法律规定，她们也享有法定的生育权，况且，每个人的人生道路如何走是她自己选择的，有些人可能不愿意结婚，但是又特别想要自己生育的孩子，这种情况连道德问题都谈不上。如果该规定真的得以贯彻实施，那么即将出生的孩子将面临在娘胎里就被打上不平等的烙印的窘境，这些孩子一生的发展无疑将会受到不可估量的影响，因此，该规定将具有生育权的妇女做区别性对待，违反《宪法》赋予的平等权，应属无效规定。

李建涛（河南大学法学硕士）：公民有生育子女的权利，这在《人口与计划生育法》、《妇女儿童权益保障法》中都有规定，尤其是《人口与计划生育法》，作为人口与计划生育方面最基本的法律，明确规定了生育权，但是并没有对未婚生育问题作出规定。一方面，《婚姻法》对于不想结婚者，并没有法律明文规定不许生孩子。未婚先孕，不排除非自愿原因使然，如果不幸怀孕，还要对其强行罚款，那女性的权益将受到损害。另一方面，当事人缴纳社会抚养费后，是否会对其生存条件造成影响，包括对抚育子女的影响。儿童优先原则，是在制定法律政策时要首先考虑的问题，任何一项法律规定或政策都不能对儿童的成长造成不利，哪怕是间接地造成不利。

政府出台计生规定应慎之又慎

常菲（郑州管城法院法官）：政府担负着公共管理的职能，出台规定会影响到很大范围的群体利益，一定要进行全盘的考虑、论证。如果条文不合理，或者不具有可操作性，就会落入“拍脑袋”产物的嫌疑，被群众诟病，落入舆论的旋涡也是肯定的事情。计划生育是我国的基本国策，是维护民生之根本，政府为此而出台政策本无可厚非，但此类规定关乎生育、家庭、亲情等伦理层面的问题，本就敏感，更需要前思后想，慎之又慎。对所谓的“未婚妈妈”、“小三”是否征收社会抚养费，应该严格按照规定审查其是否构成超生，而不是简单地“一刀切”。另外，明知他人有配偶而与其生育子女的情况里“明知”该如何界定，非常地难以操作。这些都是武汉这次出台规定的不谨慎之处。好在这只是征求意见稿，希望政府在倾听民意后，能对政策作出改良。

何展（郑州高新区法院法官）：武汉此次出台规定的出发点是好的，是为了维护计划生育政策。另外，向“未婚妈妈”征收社会抚养费只是一种行政性收费，并非罚款。社会抚养费，是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用，是一种行政性收费，是专门治理违法生育行为的一种法律手段，也是违法生育的公民从经济上需要承担的一种法律责任。征收社会抚养费的依据是《社会抚养费征收管理办法》，自2002年9月1日起施行。所以征收社会抚养费属于行政征收的范畴，而不是行政处罚。

相关规定

2002年国务院发布的《社会抚养费征收管理办法》第三条规定，不符合人口与计划生育法第十八条的规定生育子女的公民，应当依照本办法的规定缴纳社会抚养费。

 

【网友声音】

@兔主席：关于未婚妈妈，中国人和西方态度确实有别，有文化因素，中国人认为正常情况下不太可能出现未婚妈妈，想不出什么理由，推断未婚妈妈很可能是小三，按经验一刀切；此种人又有道德负罪，还假定有人抚养，因此，社会对这些女性及其子女缺乏同情；西方人性和婚姻态度比较开放，年轻未婚妈妈很多。

@小墨花园：本来未婚妈妈们就是弱势群体，应该受到社会的关爱，而不是让大家觉得做未婚妈妈很可耻，这样只会造成更多婴儿被抛弃。

@小楼昨夜听秋雨的围脖：我不赞成未婚先孕的行为，但不能否认未婚妈妈也应享有生育权。我反对第三者行为，但道德规范不是可以简单的通过法律手段来约束的。法律法规是惩恶，扬善靠的是思想教育，身体力行，请政府官员从自身做起为民众树立榜样。罚款只能让政府涉嫌敛钱的嫌疑，并不能制止富人包养小三并生育婚外子女。

@胡其君：是什么造就了社会上如此之多的未婚妈妈？小三又有多少是被政府官员和有钱人包养？为何不思索如何去解决社会问题，不去找那些有钱的包养者？除了罚钱，还会做什么呢？

@雾满拦江：小三倒也罢了，感觉罚未婚妈妈太没天理，你凭什么剥夺女性的生育权？如果有女生不想嫁人，但只想生个宝宝，凭什么不可以？你又凭什么罚人家款？

向“未婚妈妈”罚款 人文关怀何在

虽然当代女权运动在不断发展，女性的社会地位在不断提升。但相较男性而言，女性的弱势依然存在，单亲母亲更是社会中的弱势群体。不论原因如何，一个单身女性独立抚养孩子的巨大压力可想而知，而武汉针对“未婚妈妈”罚款，人文关怀何在？

未婚妈妈首先面对的就是巨大的社会压力，巨大的道德压力便让大多数未婚妈妈抬不起头。其次，未婚妈妈往往岁数较小，没有足够的经济能力单独抚养孩子成人。经济与道德的双重压力不仅折磨着未婚妈妈，对于孩子的成长则更为不利。研究调查，单亲家庭的孩子普遍有着一定的心理问题，轻则孤僻、自卑，重则叛逆、仇视社会，这不利于家庭的稳定，更可能成为潜在的社会隐患。

未婚妈妈这个群体当中有的是自愿，有的则是受到欺骗，不同的原因造就的是相同的不幸。未婚先孕是男女双方的问题，单方面追究女方的责任未免有失公允。本已造成家庭悲剧的她们还受到世俗的影响，她们和她们的孩子们需要更多的理解和关怀。中国没有针对未婚妈妈权益保障的相关组织，未婚妈妈的权利本就得不到应有的保障，武汉的计生规定不仅不给予其一定帮助，反倒对其进行罚款，人文关怀在这里丝毫得不到体现，有的只是站在道德层面的严厉审判。

武汉计生规定针对未婚妈妈的罚款，其主观目的是起到震慑作用，减少未婚妈妈的存在。殊不知，本已弱势的她们比起威慑更需要的是关怀，惩罚只会给生活本已不易的她们更添压力。一个社会对弱势群体不加以帮扶，其道德水准难道就真的令人信服？如何使未婚妈妈走出曾经的阴影，而后返回正常生活的轨道，才是未婚妈妈问题的解决办法，同时也彰显了整个社会的人文关怀。

对未婚妈妈罚款，真能防“小三”？

毋庸置疑，未婚生育、非婚生育等现象，违反了现行的计划生育政策，挤占有限的社会资源，对此进行规范合情合理合法。但如何进行有效规范，既维护法律法规的权威性，又呵护妇女基本的生育权，却是一个大问题。

“未婚妈妈”现象，原因非常复杂，婚前性行为，“一夜情”意外，故意隐瞒超生，甚至不想结婚只想生儿育女，等等。不管是哪种情况，一旦认定“不能提供对方有效证明”这一事实成立，那么对“未婚妈妈”来说，必将为此付出巨大的代价，生孩子和抚养孩子都非易事，生活很可能陷入窘境。在这样的情况下，再被征收高额的社会抚养费无疑会雪上加霜，妇女和孩子的权益将无法保证，还会导致堕胎或弃婴等现象增加。另外，“新规”的可操作性不强，“明知他人有配偶”在现实中难以认定；对未婚生育的男方缺乏有效约束，仅罚“未婚妈妈”涉嫌不公。

公众更担心的是，简单的“罚款”方式，会成为富人超生的合法理由，而成为普通民众的生活重担。上流人士总有各种“合法超生”的途径，挤占了大量的社会资源，如何有效约束这一部分人群才是政策的重中之重，比如张艺谋是否超生迄今没有一个明确的答案，怎能不损伤计生政策的权威性？

面对违反计生政策的现象，有关部门必须进一步提升执法水平和智慧，让善意的政策在实施过程产生良性效果，维护法律权威、社会公平。

 

武汉回应拟对未婚妈妈罚款：仍在征集意见

近日，有媒体报道称，武汉“未婚妈妈”、“小三”生育后将面临罚款，引起各方争议。记者2日向武汉市卫计委、武汉市法制办等部门求证得知，“武汉拟对未婚妈妈罚款”系误读。

当日，记者在武汉市法制办官方网站上看到，引发争议的文件为《武汉市人口与计划生育管理若干规定》（征求意见稿）。其中，第26条原文为“未婚生育且不能提供对方有效证明，或明知他人有配偶而与其生育子女的，当事人应当依照《湖北省人口与计划生育条例》的规定缴纳社会抚养费”。

对此，武汉市法制办相关人士解释，该规定正在征求市民及各部门意见，非正式出台的文件；征集意见期间，争议较大的部分或将作出调整。另外，此前媒体报道中，将“社会抚养费”解读为“罚款”的说法也不准确。

【启示与思考】

对“未婚妈妈”、“小三”生育后要求缴纳社会抚养费的出发点，意在维护计划生育政策的权威性，遏止未婚先孕，倡导合乎中国国情和传统伦理的生育行为，想法很好，但恐怕会落入不合法理、操作尴尬的困境。

首先，罚款不是解决超生这个现实难题的法宝。在高速流动的现代社会，现代婚恋观念和家庭观念日趋复杂而多元，男女双方生育孩子，其具体情况也很复杂，涉及感情、传统文化等各个领域。有确实受男方蒙骗的，也有心甘情愿自己想要一个孩子的，还有不懂基本生理卫生和避孕知识的年轻人“一失足成千古恨”的……对于这些非主观因素造成的未婚生育，用罚款来一刀切，不但侵犯女性的生育权，还会导致弃婴行为的增加，间接导致弃婴死亡率的增加，是不难预见的问题。

其次，只对未婚妈妈罚款是一种典型的男权思维。生育孩子非女性一方可为，而妊娠和生育的过程对于女性的身心更是一次磨难。相对而言，未婚妈妈们本就是弱势群体，现在只对未婚妈妈罚款，让她们在负罪感之下，还要加上经济处罚的重压；相反，那些以玩弄、欺骗女性为乐的不良之人反而有了逍遥的借口，逃避的法门，无疑是对女性平等权的进一步伤害。

再次，对未婚妈妈罚款只是在惩罚穷人。前不久，导演张艺谋的众多孩子成为舆论焦点，虽然事实尚未厘清，但明星、富豪超生是众所周知的事实。我国征收社会抚养费由来已久，对于有钱人而言，大有“本钱”来承担非婚生子女的罚款和养育费用，而对未婚妈妈罚款丝毫不能动摇其“超生”的冲动和根本。当生育政策都倾向于财富而不利于穷人时，不仅客观上引发“向钱看”的婚育方式，也将计划生育政策的权威性和严肃性大大消解。

出轨、小三、未婚先孕等是道德问题，不能简单的通过干预、粗暴的手段来加以规范。法规出台应当考虑到执法成本、社会成本，要考虑到法律的可操作性，更要有利于促进社会公平，维护社会稳定。从以往经验看，罚款不是目的，靠罚款也解决不了超生问题，对未婚妈妈翻倍收费将会让“生育罚款”误入歧途。

计划生育是我国国策，可长期以来面对“超生”问题，很多地方政府采取的就是罚款了事。可是目前这笔巨额罚款由谁来监管、谁有权利用都是问题。这个过程需要公开透明。

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责任编辑：蔡畅

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