【案例】莫让“临时工”成为“替罪羊”的代名词

 

【百姓心声案例】

编者按：近来，临时工一个接一个地出事，前仆后继地在“危机公关”中担责扛罪。有网友戏称：临时工觉悟高，有啥责任一肩挑；临时工是块砖，哪里需要哪里搬；临时工任务多，甘为领导背黑锅……对于这些，网友称之为“临时工现象”。针对这一现象，应当通过精简冗员，让行政之手即使想伸向市场和社会，也会因“人手不够”而明显力不从心，从而倒逼政府部门痛下决心削减行政审批。

让我们共同关注本期经典案例。

【事件介绍】

 

2009年，网上流传的“硚口城管打死大学生”一事。武汉硚口区长回应称，打人者是临时聘请的协管员，已经被全部辞退。

2010年，残疾人李付俊的铁皮房被强制拆除时，他本人被扔到距执法地点约30公里远的樱桃沟附近。对此，郑州市二七区执法局淮河路执法中队武队长承认，这事和淮河路办事处市政科4个临时工“执法不当有一定关系”，4人已被辞退。 

2011年7月，“中华脊梁”被曝颁奖盛典活动主办方要求参会者交纳9800元即可申报奖项。主办方称公章被盗用，承办方称文件系临时工伪造的。

2011年9月，江西修水县一女子到派出所为孩子办户口，与户政人员有所争执，办事女警竟然发怒拿起台面资料砸向办事居民。修水县公安局回应，已将“发飙女警”、义宁派出所户政员蒋某予以辞退，蒋某为聘用人员，并非在编警察。

2012年3月7日，浙江省温州市公车撞死3人后逃逸，据称肇事者温州市平阳县民政局的驾驶员金某是临时聘用的。 

2012年3月16日，27岁的湖南人谌某在深圳遇到执法人员把一开残疾车的老汉打倒在地，心中不忿与执法人员发生口角，被三名执法人员拖上城管车，殴打后丢弃于高速路隧道口附近。东门街道办执法队向媒体发出情况说明，称打人者是步行街上的“临时劝导员”，已作劝退处理。 

2012年5月16日，广州天河区元岗校前大街三巷菜市场，穿写有“城管”字样制服的男子陈某与一菜贩发生争执，并持“杀鸡刀”追砍致对方受重伤。事后，元岗街道办称，陈某不是城管，没有执法权，只是村里聘请的市场管理人员。 

2013年3月，辽宁省西丰县委书记闫立峰被曝违规坐150万元豪车，套用武警部队假车牌，多次出入大酒店等情况。闫回应称，车辆是从朋友处借的，后自己感觉不太合适已退还；军牌系司机所套用，大酒店是司机自己去的，这名司机是临时工，事发后已主动辞职。

2013年6月3日，延安城管暴踩商户头部的视频出现在网络上。延安城管部门回应，打人者为临时工，并对这6名协管员予以解聘。

……

近几年，临时工暴力执法、乱执法事件时有耳闻，在一些执法事件中，打人的是“临时工”、公车私用的是“临时工”，雷人雷语的也是“临时工”……而事发后，临时工又往往成为“替罪羊”的代名词，特别是在一些执法纠纷中，“临时工”很容易被拿来作“挡箭牌”，成为最后的责任人，等到问责时，执法部门一句轻描淡写的“已辞退乱执法的临时工”，就可以大事化小、小事化了。 

 

专家分析临时工现象：常被正式工推到前面办难事

2013年6月3日，延安城管暴踩商户头部的视频出现在网络上。延安城管部门回应，打人者为临时工。临时工群体再次引发公众热议。

文化程度不高、工资低、待遇低，是当前临时工群体普遍现象，也是临时工易引发公共事件的原因之一。如何破解临时工管理难题，使其更好地完成社会管理职责？学者认为，同工不同酬，同工不同“质”，是问题的根本原因。与在编人员同工同酬，吸引高素质人员加入，进而提升临时工的整体素质，才是治本之道。

为什么总是临时工？“被推到前面办难事”

近年来，“临时工”总伴随着负面新闻。引发大火的，挪用善款的，让电梯出事的，粗暴执法的，甚至还出现过借官方之名颁发“中华脊梁”的。

郑媛媛是延安城管“踩商户头”事件中，涉事的女“临时工”。在她眼里，工作时，脏活儿累活儿都是他们协管员干的。比如，查扣商贩或商户违规物品，他们会把物品抬上车；比如巡街，他们会到最远区域；在办公室，他们还会帮执法队员跑腿儿，送文书材料。

平时，临时工还“要和执法队员们处好关系”。郑媛媛说，因为队里要考核他们的工作，执法队员们会给他们做考评，如果考评不合格很可能被辞退。

延安南山大队一名不愿具名的协管则讲述，今年一次清查流动商贩的执法行动中，执法队员指挥四名“临时工”去堵商贩的车，自己却跟在后面，并不介入。协管员和商户有些推搡，最后协管员控制了商贩，把收缴的东西放到城管车上。

国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯表达了这样的看法：在实际工作中，有些公安、城管的正式人员把“临时工”推到前面，难办的事情“临时工”干，容易“背黑锅”的事情“临时工”上。

现实中，“临时工”的整体文化水平也不够高。

以延安为例，城管部门的临时工大多为初中毕业，少数为高中或以上学历。

郑媛媛称，延安城管局招聘协管员时，她正上大专，考入凤凰大队后就退了学。

记者搜索多地协管员招聘公告发现，招聘大多只要求初中、中专或高中以上学历。没有职业技能要求。

而一些地方对“临时工”的培训也不重视。

延安城管局一名协管员告诉记者，刚入职时，支队会为他们培训相关的法律法规和执法程序。工作后，有的大队培训更像“走过场”，两三个月也没有一次培训，工作一段时间后有的法规就会忘记。

据《南方日报》报道，广州一工作6年的城管协管员表示，入职以来没培训过，执法业务培训公务员才有，“我们都是根据经验工作，或者老协管员带新人”。

当地城管内部人士还对媒体透露，如今，政治工作、党团学习、纪律教育等制度形同虚设。对于随时可能遇到暴力冲突的协管员，没有任何针对性的防御培训。

到底有多需要他们？为招到人使劲降标准

延安市城管局和人事部门招聘时，设了三个标准：没有犯罪记录、35周岁以下、初中以上学历。

在延安城管局党委书记侯世怀看来，招聘门槛的原因是工资水平太低。“每月910元，用人单位和人事部门给其上‘五险一金’。”

城管局执法监察支队副支队长段玉亭表示，前几年他们招到了几个大学生，不到2个月都走了。“连自己都养活不了，谁愿意留下？”

工资太低，两仨月换批人是常事。郑媛媛说，2009年，和她一起到凤凰大队的协管员现在已经走了近80%。有的大学生纯属是过渡，找到其他工作后马上跳槽。

浙江淳安县城管协管2009年的招聘公告里，尽管限定应聘者具有大专以上文化程度，但基本工资为900元，不解决住宿。

为什么不能提高待遇？“我们集体越级反映过，但还是没有解决”，广州一协管员曾对《南方日报》说。

为什么不能少而精地招人？汪玉凯认为，由于协管员基本属公益性岗位，需要解决困难群体就业问题。同时，在有限财力下，如果招的人太少，在一些涉及执法的部门，可能管理不细致。

 

他们是怎么来的？城市化进程催生协管

新中国成立后，就有了双轨制用工模式。那时，“临时工”主要承担政府机构、事业单位、国企的保洁、做饭等保障性工作。

文革时期，教育行业出现临时工群体。中小城市以及乡村学校的民办教师便是该群体的主流。

上世纪90年代，国务院发文推行公务员制度改革。各部门各省市开始制定“三定方案”（定机构，定编制，定职能）。相对于有编制的“编内人员”，临时工被统称为“编外人员”。

执法领域，公安、城管行业的“临时工”群体始于改革开放初期。他们协助普通民警、城管执法人员，负责治安维护、交通管理、市容市貌维护等。

随着中国城市化进程的快速发展，城市管理问题变得棘手。各地政府开始通过“社会公益性”岗位招聘辅助性执法人员，包括治安协管员、交通协管员、城管协管员等，但没独立执法权。

延安市城管局执法监察支队副支队长段玉亭透露，目前延安市城管监察支队一线执法人员50余人，平均年龄44岁。“这几年，延安人口增加到227万，城管管理面积增加了好几倍，只靠在编执法人员根本不够。”

目前尚没有公开资料显示，全国究竟有多少“临时工”。曾有报道称：东部沿海一县农业局正式编制40个，“临时工”达100多人。

国家行政学院教授竹立家称，个别经济发达城市，执法部门的协管员数量和编制内人员数量相当，甚至超过在编人员。二三线城市，协管员数量达到编制内人员的20%或者更高。

如何解决临时工之困？“与在编者同工同酬”

“临时工”乱象已引起有关方面重视。

近日，南京出台文件，规范“临时工”。对“临时工”进行总量控制，不论市级机关，还是事业单位，任用编外人员必须向市编制办报批，人员经费由市财政纳入预算，统一划拨，行政机关编外人员不得超出行政编制的10%。

同时将使用编外人员较多的部门作为重点，要求制定实名制管理、薪酬待遇标准、分级管理等。此外，所有编外人员公开选聘。

而湖北省在2007年10月，就要求清理全省机关事业单位临时人员用工，推行临时聘用人员“人事派遣制度”；河北曲周县在同年12月，全部清退县里临时工。

在竹立家看来，给“临时工”正式的编制身份，才是解决问题根本。这个身份“不是事业单位编制，而是和在编人员相同待遇的政府雇佣身份。因为有和执法人员相同的待遇，更高素质人员会参与到招聘考试中来。”竹立家说。

但是，政府财力能否负担协管员的待遇？竹立家认为，20年前，我国财政收入是GDP的五分之一，现在财政收入是GDP三分之一，政府财力完全可以承担这部分支出。另外，当前确实有部分公共事业部门人员存在“吃闲饭”现象。人事部门可以考虑对“吃闲饭”的岗位进行清理，减少财政压力。

【临时工大事记】

1962年10月14日

国务院颁布《关于国营企业使用临时职工的暂行规定》第一次对临时工的使用管理作出规范

1989年10月5日

国务院颁布《全民所有制企业临时工管理暂行规定》第一次对临时工作出明确的法律定义，该规定第二条规定：“全民所有制企业招用的临时工，是指使用期限不超过一年的临时性、季节性用工。”

1995年

《劳动法》开始实施后，所有用人单位与职工全面实行劳动合同制度，用人单位在临时性岗位上用工，可以在劳动合同期限上有所区别，就企业而言“临时工”的称谓或用工形式已经过时。

1996年11月7日

劳动部办公厅对《关于临时工等问题的请示》的复函明确指出，过去意义上相对于正式工而言的临时工名称已经不复存在。

现状

机关事业单位临时工已非传统意义上的临时性用工，统称“编制外聘用人员”更准确。

媒体三问“临时工” 为什么“惹事”的总是他们？

到底有多少“临时工”？

事实上，1995年我国的劳动合同法实施后，法律意义上已经无正式工和临时工之分。然而，“上有政策下有对策”，一些用人单位将过去的“临时工”转变成“劳务派遣人员”。尽管劳务派遣应当在临时性、辅助性、替代性的工作岗位上实施，部分企业和机关事业单位却越来越多地使用劳务派遣人员。

到底有多少“临时工”？恐怕没有人会知道具体数字，但是业内人士透露，相当多的行政机关和事业单位都有“临时工”。

比如，为了应对城市管理点多面广人少的矛盾，湖南邵阳曾一次性雇用1000多名市容环境监督员，并把监督员所收取罚款中的80%作为给监督员本人的奖金。再如河南审计部门2009年曾进行过一次排污费的专项审计，结果表明，6县(区)环保局财政供给人员仅159人，编外人员多达606人，占总人数的近八成。

广东某区交通部门负责人王某告诉记者，他们有正式交警200来人，招聘的协管员则远远超过这个数字，而据他了解，有些城管部门“临时工”的比例更加夸张：“很多活儿都是临时工在干。”

记者在调查走访中初步掌握的情况是，在不少地方的城管、交通、治安等部门，正式编制人员与“临时工”的比例一般都在1：3左右，多数“正式工”一般从事着相对清闲的工作，而大量“临时工”则被安排到脏、累、危的工作一线。

 

为什么“惹事”的都是“临时工”？

延安城管执法打人，算是最新一起与“临时工”有关的大新闻。细细梳理发现，近年来，“临时工”大都与负面新闻联系在一起。无论大事小事，几乎都是“临时工惹的祸”。

王某告诉记者，有了协管员后，许多工作都由他们完成，只有涉及执法时正式交警才会出面。一方面是许多脏活、累活都由“临时工”来完成，另一方面，相对低下的文化素质和收入水平，同时缺乏相应的培训，使得“临时工”在处理相关业务时容易“惹事儿”。

据王某透露，他们招聘的协管员许多是没工作的，至于学历等方面没有具体要求。协管员每个月到手只有2000元出头，而同样岗位的正式工收入要多很多。王某所在的部门还会为协管员购买完整的五险一金，还有零星的业务技能培训等，但是在许多地方，五险一金和培训对“临时工”来说，难以体现。

综合媒体公开报道，被曝光的延安城管局有些大队的人员培训尤其是对“临时工”的培训像“走过场”，两三个月也没有一次培训。而广州一名工作6年的城管协管员甚至表示，入职后没有培训过，“都是根据经验工作，或者老协管员带新人。”政治工作、党团学习、纪律教育等制度形同虚设。

多地协管员招聘公告显示，其对学历要求多集中在初中、中专或高中以上学历，职业技能则无规定。例如某地城市管理处公开招聘城管协管员，要求应聘人员具有高中及以上文化程度的退伍军人及大中专毕业生，年龄在18至30周岁，无犯罪被罚记录；五官端正、身体健康；具有本地户口，待遇为每月1200元，但不含缴纳社会保险五金。

“‘临时工’执法或者所谓‘协助执法’不符合法律原则，其实质是部分政府机关不作为、懒作为。”云南省凌云律师事务所执行主任李春光说，“个别部门只拿财政待遇而不干活，只享受权利而不承担义务，有功自己拿，出错有人顶，其危害不可小视。”

“临时工”何时能真正成为历史？

记者梳理发现，“临时工”行使执法权的形式主要有三种，一是政府部门、执法机关中的劳务派遣工、临时雇用人员，以协管、协警、联防人员为代表；二是基层政府尤其是公共服务窗口的临时聘用人员；还有一种是“外包执法”。

据了解，一些执法部门聘用劳务派遣人员作为协管人员，本意是为了弥补政府职能部门力量的不足。王某告诉记者，招聘这么多协管员也是没办法，一方面编制不够，另一方面现在工作量太大，“那么多路口、行人，光靠正式职工根本管不过来。”

“承担的是21世纪的工作量，使用的却是上个世纪的编制。”国家行政学院教授竹立家认为，在政府部门、执法机关的劳务派遣工问题多发的根源是用工双轨制。“旧编制制度造成吃空饷、编外人员大量存在，进而导致公权力使用不规范。”

“临时工”何时能真正成为历史？记者了解到，一些地方开始了针对性的管理措施。南京市明确规定行政机关编外人员不得超过行政编制的10%。甘肃省也发文规定行政执法机关聘用的合同工、临时工，只能从事于行政执法有关的辅助工作，不得单独从事行政执法活动。福州市纪委规定，单位临时聘用人员、借用人员违反机关效能建设制度的，还将追究相关负责人的责任。

云南真宇律师事务所主任冀蓓红认为，应当严格明确协勤、协管人员不能作为执法主体，加强对他们的管理培训等，同时应建立“临时工”责任人和涉事部门之间的行政过错责任调查和责任追究联动机制，消除“临时工”执法的灰色地带。

“临时工”现象如何休？

临时工是为了适应行政事业的发展而应运而生，是体制的产物，不仅是对行政效率的提升和完善，也是对资源的合理利用和节约。然而，“临时工”现象近年来却屡屡中枪，到底他们是替罪羊还是真有其事，我们都不想去深究，但是到底怎样才能更好的使用和更为合理的使用呢？

首先，我们需要将临时工看成是我们整体的一部分。临时工既然已经加入我们政府单位，那他们的行为也就代表我们党委、政府，我们就应该视他们为正式职工，而不应该仅仅因为编制问题，就放任对他们的管理。

其次，我们要加大对临时工的管理。临时工或许在素质修养和文化内涵方面都是不足的，也可能他们的意识还没有能够达到人民公仆的境界，毕竟他们是后来的加入，也就需要更多的关注和管理，让他们尽快的融入集体。

最后，就是意识的培养。干部的身份是公仆，是代表人民行使权力，权力是属于人民，我们应该坚守全心全意为人民服务服务的宗旨。我们不能有高高在上的官本位思想，也不能觉得自己高人一等，这也就需要我们的慢慢的熏陶和教育、引导。

临时工不应该成为一个有争议的群体，也不能成为我们监管不力的借口，我们需要更多的付出，去使得临时工也能够更好的服务于我们的工作，服务于我们的人民。

 

“临时工现象”越来越严重的背后说明了什么？

临时工成为一些公共事件被问责的主体，因为这样的成本最低：既可以此弃“卒”而成功保“帅”，又不用因为问责临时工支付太高的暗补。不过，即便社会用工制度再健全，即便临时工这一落后用工机制真正全身而退，担责扛罪现象未必一定大幅消减，眼见的大量现实是，时下问责中副职顶缸现象一点也不亚于临时工。似乎只要可以逃避问责，无论是临时工还是副职，不过是被问责主体的天然“备胎”。

在这些怪象中，真正应该反思的是，为什么问责机制屡屡无法击中责任的真正“穴位”？到底是被问责主体技高一筹，还是问责机构本身在打马虎眼呢？不妨以近日曝光的辽宁贫困县西丰县县委书记坐豪车一事为例，此事件至少涉及两大违规，一是车辆严重超标，二是套用警车牌照。结果“涉事官员回应称，车辆是从朋友处借的，后来感觉不太合适已退还，军牌系临时工司机所套用，事发后司机已主动辞职”。官员不能坐超标车，这方面的文件汗牛充栋，无须赘述。姑且不论是否套牌，军用牌照为地方官员所用，这本身就是违规。涉事官员以低智思维将皮球全踢给驾驶员本不奇怪，奇怪的是，当初还信誓旦旦严查的当地监管部门居然就此顺势一歪，默认结果，不再祭出问责下文。如此不难看出，临时工不仅仅是被问责主体安排的卸责对象，还像是监管部门与被问责权力的公然合谋。

客观上看，人都有规避风险的本能，虽然我们渴望一些被问责官员当回爷们儿，挑起被问责的重担，但这并不现实，因为对他们而言，现实中有规避风险的太多选择。令人无比愤慨的是，那些原本被公众寄予厚望的监管机构对于这些怪象不是如他们承诺的那样，一究到底，严惩不贷。正是因为惩戒无力，才使得“临时工”担责现象愈演愈烈，有恃无恐。只要问责机制不敢正视问题的本质，不敢较真碰硬，回避那些最应问责的权力，新的顶缸现象依然会层出不穷。

【启示与思考】

在有些行业尤其是垄断行业中，有很大一批人是没有编制的底层员工，干着最辛苦的工作，却拿着最微薄的工资，我们把这类人称为临时工，可“临时工”三个字如今演变成一种奇怪的社会现象。

临时工如今有了新的含义，用来形容专门被官方或企业用于顶罪的员工。城管暴力执法了，是临时工干的；政府机关人员醉驾了，是临时工干的；上班打牌被曝光了，临时工干的；强拆民宅了，还是临时工干的。临时工简直无所不在，无所不能。临时工的存在，不仅助长了相关单位的懒惰作风和侥幸心理，更让很多真正的责任人免于责任追究和法律制裁。

临时工的出现并不偶然，鉴于政府部门或者企业的“正式工”身份和地位的要求，一些不好解决或者上不了台面的问题就让临时工冲在前面。难题解决了再好不过，一旦捅了篓子就祭出“临时工”这面挡箭牌，反正“临时工”也没有编制，借坡下驴正好将其辞退。

现在有些问题，临时工就是个替罪羊，退一步讲，就算是临时工干的，相关部门就能够撇得清关系吗？最起码，监管不力的责任是无论如何推脱不掉的。这恰恰说明，我们有些单位在用人制度上存在着漏洞，“临时工”们屡屡做出违法乱纪的事，为何行政执法部门仍要聘用他们？不要以为辞掉几个临时工就能够转移民众注意力，真正要反思的是用人制度有没有缺陷，临时工的背后有没有人指使。

现在有一种现象是，有些政府部门雇佣了一大批临时工来负责日常工作，而那些捧着铁饭碗的正式工却人多事少，工作没有压力，上班闲聊天打游戏。这无疑是本末倒置的做法，想来很多地方政府要求清理“临时工”很可能有这方面的考虑。

不少地方正在试行公务员聘任制，好处显而易见。在目前公务员队伍效率不高的背景下，公务员聘任制免除了机关“进一个人就要终身负责”的后顾之忧，降低了机关的用人成本，也使单位聘到了专业性比较强的人才，对在职的公务员形成了一种“鲇鱼效应”，从而提高了政府的效率。

从法律上说，其实，早在上世纪90年代，临时工这个计划经济的产物就已经不复存在了。但事实上，很多部门企业仍然在启用大量的临时工，这本身就是对法律的亵渎。怎样破解“临时工”难题，还需要从用人制度做好详细部署。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2013/0628/720654.shtml