【案例】“温情罚单”莫忘“下不为例”

 

【基层执政案例】

编者按：山西太原交警任建刚，三年来，他开出了近万张没有处罚金额，只有“下不为例”的特殊罚单。而这些“温情罚单”一经曝光，却遭遇了态度两极的评价。让我们共同关注本期经典案例。

【事件介绍】

 

交警开温情罚单写“下不为例”被疑滥用职权

只警示不罚款，这样的“温情罚单”，太原交警任建刚3年来共开出近万张，引发大量网友关注。除了引来叫好声，也有观点认为，这样随意执行法规涉嫌执法违法。

罚单只写“下不为例”

“学生通道，请勿停车。下不为例，请您配合。”任建刚是太原市交警支队小店二大队五中队代理副中队长，他所管辖的区域大部分为中小学和居民区。许多家长到学校门口接孩子常会违章停车。任建刚经常给违章车辆贴上罚单，不过罚款处写下的不是金额而是以上字样。

任建刚做交警已经15年了，每天的工作就是疏导交通，处罚违章车辆。“对待违章车辆，不管是教育还是罚款，都是让司机遵守交规，有些时候教育效果好一些，罚款反而会激起逆反心理。”任建刚说，“从2010年10月开始，就试探着在自己的权限内开警示性的罚单，效果还不错。”

车主张先生曾经被任建刚“罚”过，至今仍保留着那张“温情罚单”。他说，当时要办的事比较急，把车随手停在了路边，出来一看被贴了罚单，非常恼火就去找任建刚理论。仔细看了内容后，发现只有提示，没有罚款。“本来是咱违章了，人家交警执法这么人性化，倒把我整得不好意思了。”张先生说。

日前，任建刚开“温情罚单”的事儿被放到了网上，引起各地网友的共鸣，盛赞任建刚的人性化执法举动。

受父亲影响理解司机苦衷

任建刚的父亲是太原市的第一批出租车司机，他常告诫做交警的儿子，要多理解司机的苦衷，别动不动就开罚款单。

任建刚说，在法律给定的权限下，他根据道路的实际情况，试探人性化执法。对情节轻微、短时间停放的违法停车，在不影响道路通行的前提下，任建刚会仅做批评教育，司机不在，就开“下不为例”的“温情罚单”。对“屡教不改”者，任建刚坚决进行处罚。

在任建刚的摩托车储物箱和办公室抽屉里有很多检讨书，这些都是被贴“温情罚单”的司机所写。“司机已经意识到自己的违法行为，并且保证再也不犯。我觉得这就达到了处罚的目的，不必非要罚款。”任建刚说。

“被贴过‘下不为例’罚单的人再违章的也有，但是比较少。”任建刚说。

温情不代表软弱执法

开“温情罚单”并不代表软弱执法。对逆向停车、压占盲道等违法行为，任建刚会严格依法执行。“有些的确不像话，我是一个执法者，首先有义务维护法律的严肃性。”

任建刚介绍，刚开始贴“温情罚单”时数目要多些，一天可能有二三十张。随着时间的推移和群众认识的提高，现在每天不到十张。任建刚的行为感动了不少司机和群众，天热时有人给他送水，下雨时有人送伞。

“温情罚单”再惹争议：“下不为例”谁说了算

“太有爱了！真正的为人民服务！”

“典型的乱作为！法治政府的败笔！”

两种截然相反的态度都指向山西太原交警任建刚，三年来，他开出了近万张没有处罚金额，只有“下不为例”的特殊罚单。而这些“温情罚单”一经曝光，却遭遇了态度两极的评价。

 

激辩：“下不为例”遭遇两极评价

交警任建刚的管段是太原市坞城中路，在这里违章停放的车辆，有时会碰上这样的罚单：没有相关处罚信息，备注栏中却写着“学生通道，请勿停车。下不为例，请您配合”。

对此，任建刚解释说，自己的执法原则是，教育为主，罚款为辅。对于机动车违法停放情节不严重、短时间停放的违法停车开具“特殊罚单”，而对于逆向停车、压占盲道这些违法行为的车辆，还是要依法进行处罚。

这则消息经过央视新闻，人民网等主流媒体的报道和转载后迅速传播开来，相关舆情热度也从6月19日起大幅走高。任建刚接受采访时所说的“罚款不是目的，交警和司机也不是猫和老鼠的关系”，被许多人转发引用，并招呼本地交警学习。网友们怒赞：这样的“业界良心”，才是“真正的为人民服务”！《人民日报》的官方微博也评价这样的执法方式“很有爱”。

然而，随着关注者越来越多，质疑之声也渐渐响起。“都这么献爱心，法律尊严何在？”

实践：并非孤例——警告、提示都可代替罚单

“下不为例”的罚单虽然新鲜，但记者在采访中发现这种做法并非孤例，多地交警在实际执法中都有过类似的做法。6月20日，“太仓公安交警”官方微博表态：“看到同行的做法得到大家的肯定，也对自己的工作做了一下总结，对工作数据做了下统计，自2012年1月1日至今，我们开出‘下不为例’罚单为110656张。”

“北京对交警执法规定的比较严，自由裁量的空间很小，但也有特殊情况，比如上、下班高峰，交警的工作以疏导为主，碰上违章车辆处理起来就是尽快让他开走”，一位北京交警告诉记者：“在小区集中的地方或者学校、医院门口这些特殊地段违章停车，也是劝导为主。当然长时间停的话，肯定就罚了。”

至于“下不为例”这样的罚单，这位交警认为在北京不大可能出现：“因为正式的处罚通知单填写必须规范，稍微填错，单子就作废了，不允许这么写。但是，从‘人性化’执法的角度，会有一些服务性质的自制提示单，不是法律明文规定的格式，只是告知你尽快挪车。我印象里在一些学校附近曾经做过。”

而一位山东交警也告诉记者，遇到类似情况可以用“警告”的方式来处理，不一定要“浪费”罚单。

较真：“下不为例”违例？

任建刚的“下不为例”还引发了人们对交警执法弹性的争议，不少人对这种“自由”的执法方式是否合法心怀疑虑。

浙江泽大律师事务所合伙人何远认为，这种“温情罚单”在性质上属于一种书面警告，“《道路交通安全法》第八十七条规定：‘对于情节轻微，未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警告后放行’，但实际上，这里有个立法漏洞，那就是‘情节轻微、未影响道路通行的’，而车主又不在场时，交警不能根据该法第九十三条的规定处罚，因为那一条有一个限制条件——必须是‘妨碍其他车辆、行人通行的’违法行为，交警才能‘处二十元以上二百元以下罚款’，同时可以拖车。”

在报道中，任建刚开具“特殊罚单的对象，只限于‘违法停放情节不严重、短时间停放的违法停车’，这种情节轻微的行政违法行为，既然不能按照第九十三条处罚，就只能按照第八十七条给予口头警告，但是，车主如果不在场，交警不可能一直为了给他口头警告等在那里。”

在他看来，任建刚的做法恰恰符合《道路交通安全法》第八十七条的立法本意，“而且还弥补了一个立法漏洞”。

但他的好友北京市振邦律师事务所合伙人熊定中，却表达了相反的意见：“原法条不仅不是立法漏洞，甚至是立法严密的体现：警告的默认前提一定是车主在场，这样才能保证车主立即消除违法状态，从而让违法情形止于轻微。如果允许警察留置书面警告，那如何确定车主何时看到警告并停止违法？一天后看到呢？

违章停车当然会是对交通有不良影响，只是说较短时间影响轻微，例如降低了5分钟的车辆通行效率。而当警察来到时，车主不在，无从判断会继续影响多久，认定这个损害结果将持续扩大且无法当场矫正，有何问题？就算是双向八车道，你以为你停一道就不影响？

点评：不妨由公民来判定

庞胡瑞(人民网舆情监测室主任分析师)：

大多数网民对任建刚的“温情罚单”给予了认可和称赞，其中，被提及最多的就是他的“人性化”执法。近年来，我们耳边听到最多的是执法如何暴力，执法者如何与群众“打成一片”，而太原市交警“下不为例”的温情罚单则让“执法”也有了温度。

有网友担心，执法办案只要一沾上“人性化”的边就会给“情大于法”、“以情代法”留下发挥的空间，使执法失去严肃性和公正性。但实际上，“人性化”不是“人情化”，人性化执法是在不降低执法标准的前提下，对公民包括犯罪嫌疑人的正当权益给予保护。人性化执法不仅维护了法律的“刚性”，还渐显出法律柔性的一面，即必要的人性和人文关怀。“刚柔并济”的人性化执法追求的正是公正执法与执法效果的完美统一。

目前，很多地方的基层执法者都在工作方式上做出了各种创新尝试，这些措施效果如何，还能在哪些方面进行完善，不妨敞开门听听公众的意见。也有人提出，这些新做法不必急着鼓励，也不必急着“一棍子打死”，将工作方法“晒”出来请群众看看，让当地民众参与讨论监督，双方良性互动一旦运转起来，执法者的工作必然事半功倍。

 

建议：不罚款也要录入信息，下次再犯双倍处罚

“如果全市交警都是这样，我们的道路将会怎样？”大连市公安局交警支队科技处警官朱朝晖在微博中这样回复网友。

一边是拍手叫好，一边是忧心忡忡。

虽然相关报道中举出了“下不为例”之后自觉遵守交规的司机个案；但三年近万张罚单，平均一天十张的罚单数量仍然让一些人担心这种做法的实际效果，那么，有没有既人性化，又不枉不纵的执法思路呢？

在反复讨论之后，一些网友给出了自己的建议：“不罚款的单子必须也录入信息，下次再犯就把上次的罚款一起交了，或者罚得更重。看报道说此举受到附近居民的欢迎，小区附近都是长期占道的吧？三年下来要是没有明显效果，说明‘下不为例’也没用啊。”

搜罗：如此“下不为例”

“交警哥哥帅吗？”“说下不为例的时候特帅！”几乎每一个遇上交警“下不为例”的车主都充满了惊喜，不过，有的“下不为例”合情合法，有的只能让旁观者一声叹息——

@谁可信赖(北京)：交警：“靠边停一下，注意安全啊！”我：“怎么了？”“今个您的车限行。”“不可能，我的车是星期一限行啊。”“嗨，您觉得今个是星期八吗？”“哦，对不起，我忘了，着急接孩子。”检查驾照后，说：“接孩子啊，那您走吧，下不为例啊。”——首都交警真好，人性化执法，赞一个！也谢这位大哥啦！

@恒者自然(吉林长春)：态度决定一切啊！今日犯了尾号限行条令，因为着急，没听交警说话。估计哥的形象在他面前成了微笑不语的神秘人士，他连忙说换条例不扣分。哥还是没听他说话，开始和同事打电话，他脸色一变，叹气：下不为例。于是哥披着神秘光环去也。

@万众-翼心(黑龙江牡丹江)：刚才为了抄近道，下了桥在一小段人行道中逆行，不幸被交警大哥当场拿下，罚款200，扣3分！装无辜、装可怜、装懊恼、装受伤，均无效。只好厚着脸皮套近乎，嘿嘿，竟然是一个小区的！俗话说，远亲不如近邻，最后交警大哥没办法，抛出四个字：“下不为例！”——只要找到能让对方接受的切入点，谈判就会成功。

@头猫23(广东韶关)：今天省了200元！早餐时，汽车停在路边，忽然听见：“谁的车啊，有人抄牌！”急忙冲过去，好话连篇，下不为例。交警抬头狠说：“胖子，下次再乱停，车都砸了。”喔！好凶的警察！认真一看，原来是多年不见的高中同学！自然省回200元！看来无论何事：努力+小许运气！

@文化传媒人默冰子(浙江杭州)：6年半的驾龄，没有一次交通违法记录，证明我是一名遵守交通规则的好市民。但这个美好记录却被打破了。因未看清路标，在单实线变道，被交警现场处罚。但看我认错态度好，十分诚恳，警察叔叔对我作了口头警告。不然，罚钱不够，还要扣3分，记住，下不为例！你信不信？反正我信。

@夏呆呆同学(浙江杭州)：从满记出来看见车车上一张罚单。停在湖滨路首次被抄牌，刚想打电话向陈叔叔求救，幸运地瞥见交警叔叔正在马路对面抄牌抄得不亦乐乎。急忙奔过去撒了个谎，说是孩子要上厕所找了半天。交警叔叔很年轻(应该叫哥哥)说：“把罚单拿过来吧，下不为例！”今天遇上贵人了！难道是美人计奏效？哈哈！

@秋心夕林(辽宁营口)：“单行线你不知道吗？”第一次被交警拦下心里老紧张了。“我今儿啰嗦几句教育一下你……就不罚款了。”这条路自己这么走了好几回，第一次还特地问过一个出租车司机，可被告知非单行线。出租车司机信不起啊。谢谢今天这个不以罚款为目的的警察，以后肯定记住了，下不为例。

@爱的风信子NY(四川成都)：瓜交警也太装疯了，把本人车贴了条条，本人让他算了，他当场就把条拿回去了，说下不为例。本以为就此算了，结果一个星期过去了短信通知被罚了。

“温情罚单” 背后的人性化执法

当前，积极构建社会主义和谐社会已成为社会的广泛共识。在构建以人为本和谐社会的今天，警察人性化执法是现代法治的必然要求。

一方面，交警任建刚开出的“温情罚单”中，并没有对乱停乱放现象进行纵容。交警任建刚通过人性化的执法，以温馨而严肃的提示告诫乱停乱放的司机：下不为例，这对违停驾驶人既有积极的教育意义，另一方面，又可起到“预防针”的作用，做到“温情”与“处罚”并用。

在此，笔者想起一则事例：为推进2013年春运期间道路交通管理，做好安全宣传提示工作，淮安市公安部门印制“平平安安回家、欢欢喜喜过年”温馨提示卡片1万份。在春节长假期间，组织执勤民警对轻微交通违法驾驶人（车辆）发放（张贴）提示卡。这一做法立即获得许多市民的赞赏。

相信无论是交警任建刚的“温情罚单”或是淮安市公安部门的“温馨提示卡”，某种程度上都达到了“此时无声胜有声”的教育效果。显然，这样的“温情罚单”和“温馨提示”比金额处罚更有教育意义。

而今，各地公安机关执法规范化建设的提出，及“人性化执法”的践行，反映了近几年来公安机关执法理念的转型。公安机关开展执法规范化建设以来，公安部在不断深化社会主义法治理念教育的基础上，提出理性、平和、文明、规范的执法理念，各地公安机关也结合工作实际，探索出“人性化执法”、“说理执法”等有效做法，取得了较好的效果。

人性化执法不是空洞的。在执法的同时，不仅要讲究人情道理、方式方法，还要讲法律法规。

生活中需要严格的法律，也需要一份理解和宽容。执法部门执法时的一份理解，换来的是更加有力的执法力度；执法对象的一份理解和宽容，换来的是更加有序的社会秩序。公安机关在“人性化执法”过程中，不仅要注重法律效果，还要注重社会效果，这对于构建和谐社会是大有益处的。

“温情罚单”的底线是不能越法

回到对任建刚“下不为例”罚单的评价上来，似乎并不能简单地给出一个“对”或“错”。每一张“温情罚单”背后，都对应着一个具体的违法行为。

对于违法停车，太原交警任建刚3年开出近万张“下不为例”罚单，他认为罚款不是目的，人性化执法会收到更好的效果。多数网友对此表示支持，认为这种温情执法会让世界更美好、更宽容；也有人觉得这是在践踏法律的尊严，有违法治精神。

罚款的确不是目的，人性化执法也为国家所反复倡导。在暴力执法并不鲜见的今天，任建刚的温情执法的确让人眼前一亮。网络民意多数支持也在意料之中，这不仅是对人性化执法的认同，作为潜在被罚者，网民基于自身利益最大化也多会欢迎“下不为例”。而反对者中以执法者居多，当然，他们不是反对执法的人性化。他们的理由在于，既然法律规定该罚，不罚就是违法。同样的违法停车，你“人性化”不罚，我依法执罚。其结果却是，“人性化”的广受赞誉，依法的却被骂，这难道公平？

 

听起来似乎都有理。还有网民出主意，让民意决定。问题是，在发言的网友中，有多少是有车族，有多少是受违法停车之苦的普通市民。基于自身利益最大化作出的选择，未必都是合法或合理的。说“下不为例”带来了好的效果，更是无从证实。因为“下不为例”并不记入数据库，很难做到“二次违法就罚”。或许有人会因任建刚的“温情”而感动，并开始努力避免违停。但无法否认，同样会有人因任建刚的“温情”而对违停变得无所谓，甚至肆无忌惮。或许遇到其他交警正常执罚时，还会拿任的“温情”说事：你这交警怎么当的？为啥不学学任建刚！

事实上，网上还真有不少人号召交警都来学习任建刚。尽管我内心里也愿意遇上一位“温情”的交警，而不是期待一条“死板”的法律。但推而广之，又觉得这事儿挺可怕，它会让法治的确定性荡然无存。因为我无法依现有规定来预测，我的违法停车会带来什么后果。

不妨来看看《道路交通安全法》第93条的规定，“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离。机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款。”显然，法律给现场执法交警的自由裁量权是有限的，这意味着，“温情执法”也有界限。这界限就是法律的底线。

回到对任建刚“下不为例”罚单的评价上来，似乎并不能简单地给出一个“对”或“错”。每一张“温情罚单”背后，都对应着一个具体的违法行为。我更愿意说，法律允许不罚的，不罚为宜。依法应当罚的，还得照单执行。法亦容情，但情不能越法。

“温情罚单”也可能是双刃剑

“温情罚单”不能理解为纵容违法，对于轻微违法，任建刚开具无罚款额度的“温情罚单”，对于逆向停车、压占盲道这些违法行为，他还是会依法处罚。如此看来，既有灵活性，又有底线，既有处罚，又让司机心怀感激，这样的“温情罚单”确实可圈可点。然而，在对“温情罚单”感动之余，笔者觉得有些问题需要厘清。

首先，“温情罚单”有显著效果吗？确实能达到教育人的目的吗？新闻中被他处罚过的司机，都“充满感激”，有的司机说“再也不好意思去乱停乱放了”，看来，柔性执法确实能打动人。然而，从三年开具近万“温情罚单”来看，违法的司机显然不在少数，近万“温情罚单”似乎也过于“泛滥”。如果“温情罚单”只是让司机“感激”，却并没有明显减少乱停乱放现象，那么，这样的执法很难说是成功的。

再者，对于轻微违法，是不是一概不罚款，恐怕也应该区别对待，有些司机长年累月地轻微违法、反复违法，对于这样的司机，显然不能无限“温情”，而应该依法用多种手段来帮助他们认识到错误。如果一个城市乱停乱放现象很严重，那么，“温情罚单”也可能会产生“破窗效应”等弊端，导致原本不违法的司机也随大流乱停乱放，反正最终收获的只是“温情罚单”而已。换言之，“温情罚单”也可能是把双刃剑，在对违法司机“温情”时，也要考虑守法司机的感受。

当然，在一些地方热衷“罚款经济”的现实语境下，山西太原交警反其道而行，探索“温情罚单”，实属难能可贵。但也有改进的必要，一是“温情罚单”应该用在刀刃上，不能大面积使用；二是要深入调研，弄清“温情罚单”对纠正违法乱停乱放等现象到底有多大效果，必要时作相应调整。

【启示与思考】

交警的工作就是为了让市民能畅通、平安出行，而不是为了罚款。如果“温情罚单”能够使得司机们以后不再违章，同时又能协调警民关系，无疑值得大力提倡。

虽然没有一部法律法规将执法规定为罚款，但在公权部门执法过程中，罚款的举动可谓频繁，频繁到近乎可以把执法与罚钱画上约等号。车放错了地儿，罚款；饭店消防不达标，罚款；工厂环保不到位，罚款；小商贩占道经营，罚款；生孩子生多了，罚款；听说，武汉打算对未婚妈妈和小三怀孕生子也拿出了解决问题的法宝——罚款。

不可否认，作为惩罚措施之一，罚款有一定的作用。但是，罚款绝不是万能的，也不是执法的最佳途径。执法的终极目的，在于督促人们遵守法律法规，从而产生社会纠偏、摆正正义的结果。但现在许多公权部门在部门利益的驱使下，动辄罚款，将执法变了味，演变成了创收敛财的工具。时间一长，执法者的正义性丧失，甚至成了社会混乱的导火索之一。目前，交警与司机，城管与小贩等关系有时就像猫和耗子，正源于此。

山西太原交警此举在当前如此现实语境下，实属难能可贵。但是在执行过程中，也有值得探讨和改进的地方。虽然相关报道中举出了“下不为例”之后自觉遵守交规的司机个案；但三年近万张罚单，平均一天十张的罚单数量仍然让我们担心这种做法的实际效果。那么，如何能够将执法做到既人性化，又不枉不纵，这是我们今后的工作思路重点。

让执法回归正常，不仅有利于官民之间的和谐、重塑公权部门的形象，而且真正有助于促使社会良性发展。这需要各级政府部门抛掉“罚款”经济的拐杖，恪守权力尺度，体现执法温度，以求真务实的态度去解决各项问题，真正推动中国的法治进度。

我们感怀于山西太原交警的“温情罚单”，同时也希望司机们能够自觉遵守交规，真正做到“下不为例”！

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责任编辑：蔡畅

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