【案例】探索“内地版”廉政公署的反腐新思路

 

【反腐倡廉案例】

编者按：2012年9月8日，全国第一个整合惩防腐败多职能的机构—珠海市横琴新区廉政办公室揭牌成立，该办公室将统筹纪检、监察、检察、审计等部门职能联合防治腐败，为我国反腐倡廉体制机制的创新探索经验。让我们共同关注本期经典案例。

【事件介绍】

全国首个“廉政办”广东横琴新区挂牌将统筹纪检、审计等部门职能

 

2012年9月8日，全国第一个整合惩防腐败多职能的机构—珠海市横琴新区廉政办公室揭牌成立，该办公室将统筹纪检、监察、检察、审计等部门职能联合防治腐败，为我国反腐倡廉体制机制的创新探索经验。

据了解，横琴廉政办将设综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部等4个部门。廉政办各部门对内是横琴新区的纪检、监察、检察、审计等内设机构，对上分别是珠海市纪委、监察局、审计局、检察院派驻机构，接受横琴新区党委、纪委和市纪委的领导，业务工作分别由市纪检、监察、审计、检察等部门对口指导，廉政办主任由市纪委委派。横琴将不再单设纪检、监察、检察、审计等部门机构。

“一直以来，这些部门都是反腐败协调小组的成员单位。如果按原来体制，在横琴都要单独设纪委、监察局、审计局、检察院、预防腐败局等部门，成立廉政办后这些部门不再单独设置，节省了人力、物力，精简了机构。但廉政办的部门对外接受上级对口部门的业务指导，同时也是上级对口部门的派出机构，这是横琴廉政办在体制机制上的创新。”广东省纪委有关负责人说。

据介绍，在职能整合上，廉政办对纪检、监察、检察、审计等多个部门的职能进行整合，在惩治预防腐败方面实现信息等资源的共享，形成“一个平台办公，多双手抓落实”的“一体化”防治腐败格局，摆脱某一职能部门“单打独斗”防治腐败的局面，各部门之间的联系和协调也更加紧密，利于凝聚反腐合力。

据了解，横琴廉政办的成立，是广东实现反腐倡廉建设由多个职能部门“协作反腐”向整合力量“整体防治”转变的有益尝试，既是体制机制的突破，也是惩治预防腐败思路的创新。

广东省委常委、省纪委书记黄先耀强调，横琴要切实发挥廉政办整体惩防的职能作用，力争将横琴新区建设成在全省、全国拿得出、叫得响的“廉洁新区”，为全省的惩治预防腐败工作提供经验和借鉴。

珠海市委书记李嘉表示，横琴廉政办是一个“体制机制的联合体，功能整合的试验场，一体化工作的新平台”，横琴新区要加大创新力度，借鉴港澳地区反腐败的经验，真正建成反腐倡廉工作的示范地区，其先进经验也将在珠海其它地区推广。

据透露，珠海还将利用特区立法权研究出台预防腐败条例，努力建成有珠海特色的惩治和预防腐败综合体系。

珠海试水内地版廉政公署引发四大争议

9月8日,珠海横琴新区廉政办公室挂牌成立。广东省纪委称,这是中国第一个整合惩防腐败相关职能的机构,集纪检、监察、检察、审计四大职能于一身,横琴新区将不再单设纪检、监察、检察、审计等部门机构,这是在反腐体制机制上的创新。

记者获悉，横琴新区廉政办将设综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部等4个部门。广东省纪委相关负责人表示,横琴新区廉政办的成立,摆脱了某一职能部门“单打独斗”防治腐败的局面,是实现反腐倡廉建设由多个职能部门“协作反腐”向整合力量“整体防治”转变的有益尝试。

多部门“协作反腐”机制

暴露缺陷

有研究腐败问题的专家认为,“联合反腐”是目前防治腐败的趋势和方向,多个职能部门“协作反腐”的机制已日益暴露出一些缺陷。

“比如,监督的时候可能存在‘缺监’的情况。对一些官员行为的监督,或是对部门的监督,通常会超越特定部门的监督范围。比如,监察机关只履行监察职责,审计机关只履行审计职责,有时候没有形成协同关系。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水对《中国青年报》记者说。

力争将横琴新区

建设成“廉洁新区”

广东省委常委、省纪委书记黄先耀表示,要力争将横琴新区建设成在全省、全国拿得出、叫得响的“廉洁新区”,为全省的惩治预防腐败工作提供经验和借鉴。广东省委常委、珠海市委书记李嘉说,横琴新区廉政办是“体制机制的联合体,功能整合的试验场,一体化工作的新平台”。

廉政办的规章制度

人员设置待后公布

记者联系横琴新区以了解廉政办具体运行情况。横琴新区党群工作部一位工作人员表示,横琴新区廉政办是由珠海市纪委主导,对具体情况暂时还不太清楚。

广东省纪委宣教室一位工作人员对记者说，横琴新区廉政办的规章制度、人员设置和其他相关情况，将随着其今后实际运行的深入，再更多地向社会公布。

 

争议一：“内地版”的廉政公署?

广东省纪委相关负责人在介绍横琴新区廉政办时提到,此做法借鉴了港澳地区反腐败的经验。这让不少人期待和猜测，横琴新区廉政办能否成为内地的廉政公署?

在很多专家看来，香港廉政公署之所以能够发挥高效的反腐作用，是因为其独立性。

广东省纪委有关负责人表示,横琴新区廉政办的4个部门分别是珠海市纪委、监察局、审计局、检察院的派驻机构,接受上级对口部门的业务指导。廉政办主任由珠海市纪委委派。

有专家认为，横琴新区廉政办的部门设置要遵循我国相关职能部门的“垂直管理”原则。也有人提出,作为创新试验区的横琴新区,既然探索新的反腐机制,能否也尝试新的管理格局?

庄德水说：“廉政办的每个小部门都对应着上面的大部门。所以,廉政办同上级对口部门的关系怎么理清,权力怎么整合,这就显得很重要。不能独立行使监督权的话,这个机构可能不会有实质性的作用。”

争议二：谁来监督它?

一个问题是,如果把几乎所有相关机构的反腐职能整合在一起,形成一个强有力的反腐机构,那么谁来监督它?

在香港,廉政公署虽然有极强的独立性,但是同样会受到制约和监督。庄德水介绍,廉政公署的廉政专员要向议会汇报重要事项。“他们有些权力的运用,包括扣留证件,是需要法院来批准的。所以说,他们滥用权力的机会比较小。”同时,廉政公署还要接受市民和媒体的监督。

争议三：能否提高反腐效率？

清华大学廉政与治理研究中心主任任建明认为,“廉政办”是一次综合性反腐措施,体现了“纵向垂直,横向改革”的反腐理念。横琴新区通过成立一个机构将相关职能部门整合起来,有助于提高行政效率和反腐效率。

“如果真的能把这些职能部门机构整合在一起,可以提高监督和办案的效率。比如纪委进行案件调查和最后处理,如果走司法程序就涉及案件移交到别的部门的问题。如果整合在一起,廉政办就能够直接对案件进行处理。这是‘联合反腐’的优势。”

湖南省纪委预防腐败室副主任陆群提出,横琴新区廉政办目前实现的是对相关机关和部门反腐职能的简单整合,这样做是否会“存在党政不分、行政权和执法权不分的问题”?

在庄德水看来,横琴新区廉政办内部之间的权力如何进行分割和整合,如何协调运转,“是非常重要的问题,也可能是这次改革能否成功的关键”。

争议四：模式是否可推广？

据了解,横琴新区是在2009年才成立的特区,横琴新区管委会组建还不到3年。

中央党校学习时报社副编审邓聿文说,廉政办的反腐模式是否能向全国推广,还有待实践检验。珠海市横琴新区之所以能首设廉政办,因为它是特区中的“特区”,可以利用中央赋予的权限来探索反腐新思路,但在全国其他地方,目前至少还没有这个条件。

“这毕竟是在特殊的地域设立的特殊办公室。从整个党政机制的运行情况来看,推广廉政办有很大的挑战性。这不只是纪检监察的问题,还涉及行政管理体制改革。很多改革在试验的时候是成功的,在推广的时候就会遇到很多的障碍。部门之间根深蒂固的利益关系,可能对改革造成很大的冲击。”庄德水说。

【启示与思考】

2012年9月8日成立的珠海横琴新区廉政办公室引发更多的关注。广东省纪委称，这是中国第一个整合惩防腐败相关职能的机构，集纪检、监察、检察、审计四大职能于一身，是在反腐体制机制上的创新。

这条新闻引发热烈探讨，网友纷纷将它与香港廉政公署联系在一起比较，并且期待这个令人耳目一新的“横琴廉政办”能成为内地版廉政公署。

众所周知，香港廉政公署之所以能成为反腐利器，最根本的原因是在制度上最大程度保障其反腐权。其中最为人熟知的，就是廉署只对特首负责，不受任何其他部门和官员的牵制。这样的制度设计，确保了香港廉署最大的行动自由权和执法权，这也是它令贪渎者生畏的根源所在。

反观内地预防腐败的机构，其在党内有纪检，在政府有监察，在司法有检察，在经济有审计。但这种反腐模式的局限性是，各守一摊难以应对腐败的多样化，本是“协作反腐”却很难形成协同关系，造成反腐产生漏洞和低效率。因此，“联合反腐”是目前防治腐败的趋势和方向。

从形式上看，横琴新区廉政办就是由多个职能部门“协作反腐”向整合力量“整体防治”转变的有益尝试。但它形式上的联合，本质上是联合还是协作呢？

从整个党政机制的运行情况来看，横琴新区廉政办将面临许多挑战：如何解决党政不分、行政权和执法权不分的问题；对应着的几个上级部门话语权如何平衡；如何将权力分散、重复建设的反腐力量重新聚合；由纪委委派包含了检察监督权在内的廉政办负责人，是否造成检察权体系的混乱及检察权的独立性不足……

香港廉政公署之所以能够发挥高效的反腐作用，是因为其独立性。横琴新区廉政办能否成为内地版的廉政公署，取决于是否能独立行使监督权。如果没有，这个机构可能不会有实质性的作用。同时，廉政办内部之间的权力分割和整合，可能是这次改革能否成功的关键。

除了反腐本身需要制度和机制的创新外，还需要一些基本的制度改革，如转变政府职能，减少权力调节的领域；政府的决策和政策制定要公开化、透明化，加强公众对公共事务的参与；强化媒体和舆论的监督等。但是不管如何，珠海市横琴新区利用中央赋予的权限来探索反腐新思路，给反腐提供了另一种可能性，带来了更多希望。

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责任编辑：单梦竹

文章来源：http://www.71.cn/2013/0706/721746.shtml