开放型公共经济政策如何打破“寻租理论”

原题：以开放型公共经济政策打破“寻租理论”——访国际关系学院党委书记刘慧

国际关系学院党委书记刘慧　　程冠军摄

编者按：进入今年以来，中央出台了“八项规定”，国务院也提出了“约法三章”。当前，党的群众路线教育实践活动正深入开展。加强对“三公”等行政经费使用情况的监管，已成为党委政府工作中的重中之重。杜绝“四风”，首先要管好“三公”。如何从制度化的层面构建开放的、透明的、科学的政府采购机制，进而落实好党的群众路线教育实践活动？为此，记者专访了国际关系学院党委书记刘慧。

重新构建公共经济政策的迫切性

记者：布坎南的“寻租理论”认为，在寻租中“追求满足私利的个人尽力使价值最大化，其行为造成社会浪费而不是社会节省”。您如何看“寻租理论”对政府采购的影响？

刘慧：布坎南的“寻租理论”认为,政府采购主体或政府机构的公共权力在实际运行中被扭曲，发生腐败，造成政府资金被浪费。按照国际组织的归纳，政府采购中的腐败行为导致的问题有，第一，限制市场竞争，导致垄断，同时使社会生产无效率；第二，公共资源的流失和基础设施的低效率；第三，阻止国外的直接投资，而直接投资对发展中国家更为重要；第四，腐败导致了政府公信力的下降，间接结果是社会的不稳定；第五，导致信息流通不畅，使中小企业丧失了商业机会。

记者：党的十八大提出，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。并提出要完善宏观调控体系，完善开放型经济体系。经济全球化、世界一化形势下，作为中国社会经济的重要的有机组成部分的政府采购必然越来越开放，当前，中国政府应该以什么样的公共政策和发展战略推动这一领域的发展？

刘慧：随着我国国际经济地位的变化，我国世界政治地位也发生变化。不管我们自己是否愿意，但事实上我国已经被置于世界舞台中心：我国在国际组织、世界区域组织中的位置越来越明显，参与的国际事物不仅包括政治、外交、经济，也包括维和、国际空间、环境保护等等。我国在经济贸易其他领域申明立场和主张时仍然需要别国的支持和票数。我国是世界经济一体化的组成部分，随世界潮流而动是经济发展的必然规律，也是政府采购发展的必然规律。作为以贸易开放为基石的大国，我们的政府采购不可能完全依靠自己自足；作为WTO的成员方，我国正在面临实践承诺，谈判加入《政府采购协议》。

就中国启动加入《政府采购协议》谈判，中国财政部官员已经申明了中国的立场，“无论我们在改革中遇到什么困难和问题，中国建立开放的政府采购市场的最终目标不会改变。”“加入《政府采购协议》是中国在入世时做出的承诺，现在履行入世承诺充分表明，中国政府是一个重承诺、守信用、负责任的政府。”

改革开放是我国的国策，国际经济与贸易对我国1979年以来的经济发展起到了关键的促进作用。与此同时，我国的政府采购走的也是一条外向型发展的道路。我国基本建设和大型工程的建设本着长远发展、保证质量和技术先进的精神，大量引进外国的设备、技术和资金，重要的政府采购项目的很大比例是用国际招标方式进行的。例如发达地区和省份的办公设备用具的采购、医疗设施的采购、通讯器材的采购等等。这种开放属于无条件的开放，是没有以对方开放市场作为交换条件的开放。

基础设施是我国经济建设的重点领域，也是拉动经济发展的火车头。我国基础设施建设每年增长幅度快于GNP的增长，也快于城镇居民人均生活费的增长。我国的基础设施的建设主要表现在交通、通讯设施的建设上。如，上世纪90年代以来，“国家不断加大对公路建设的投资力度，公路建设规模和投产规模以惊人的速度增加”，“1998年以来，每年投资都在3000亿元左右”。为应对2008年后期国际金融危机对我国经济的影响，我国政府推行扩大政府开支、扩大内需的政策，几年来在大规模基础设施建设和公共服务建设的带动下，为“保八”做出了巨大贡献。

回顾起来，我国的公共市场政策主要立足于国内要素和需求，并没有主动地将公共需求的满足与公共生产的发展有机地联系起来，也没有从世界高度和世界眼光布局我国公共市场的政策和战略。其结果，因技术或资金原因进口的政府采购项目基本定位于“互通有无”、“对外依存”，本应凭借公共设施建设和生产而迅速成长的国内许多企业与这个时代的契机失之交臂。由此可以断言：未来，作为中国社会经济的重要的有机组成部分的政府采购必然越来越开放，以什么样的公共政策和发展战略推动这一领域的发展就成为急需解决的问题。这既是我国市场经济整体发展的需要，也是公共管理体系建设的内在要求。

公共政策必须体现开放性

记者：开放的中国需要开放的发展战略，也需要开放的公共市场发展战略。那么，中国的公共经济政策应如何体现开放性？

刘慧：综观世界各国政府政策和发展战略的制定，没有哪一个国家可以孤立地完成，也没有哪一个国家是没有借鉴国际组织的相关制度而使本国政策体系得以完善的。开放的中国需要开放的发展战略，也需要开放的公共市场发展战略。世界银行在今2月27日发表一篇报告《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》，其中指出，中国将在2030年成为世界公共产品的大国。前提是须完成向市场经济转型，开放市场以促进竞争和创新，确保机会均等，籍此实现形成新的经济增长结构的目标。报告列举理由建议中国采取新的发展战略，调整政府和市场、民营部门以及社会的作用，以达到2030年建成高收入国家的目标。报告为中国的未来发展提出六大战略方向，包括：完成向市场经济转型；加快开放型创新的步伐；推进绿色发展；增进机会均等，扩大面向全民的卫生、教育和就业服务；加强国内财政体系及其现代化；将中国的结构性改革与国际经济变化联系起来，与世界各国建立互利共赢关系。分析表明，上述问题解决后，中国还将保持较快增长，并尽快实现高收入国家的目标，在国际公共产品交易中保持优势。也说明了中国政府采购制度与国际市场的相互依存的关系。

十八大报告提出必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。当我们把表面的、比较容易的改革进行完之后，接下来，更多就涉及到体制和机制的改革，确切说是结构的调整，而不是简单的利益调整，更不能简单地看作是个人利益的调整。全面建成小康社会步伐的快慢取决于机制体制的改革。因此，未来的中国应该有一个全新的、开放的公共经济政策和战略。

我国新公共经济政策面临的问题

记者：当前，我国的新公共经济政策所面临的问题有哪些？应该如何解决？

刘慧：首先，需要解决公共经济政策的出发点和站位的问题。我国经济政策与对外开放在实践中往往被割裂成两张皮，因此就有经济发展政策和国际贸易政策。两个政策的指向性都十分明显：一个是服务于国内，一个面向于国外。这种政策思维在我国加入世界贸易组织初期尚可行得通，但之后即经常遇到障碍。例如实施某种政策鼓励了某个行业和企业，立即受到别国投诉和世界贸易组织贸易争端解决机制的裁决，相关政府部门收回政策。然后别的部门再出现相同问题，再收回。如此往复。此类问题的根源是，国家已经站在开放的国际环境下，国家利益已经放大到领土以外，但政策制定仍然停留在封闭经济的思维中。这种限制发展的思维定式不解决，公共经济政策的出发点就存在偏差，其内容必定难以满足社会发展需要。

其次，需要解决公共经济政策的领域和范围问题。其中一个新课题是，民间资金的加入对政府采购的界定和范围有无改变？我国《政府采购法》规定，“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。“事业单位和团体组织”是否包含差额拨款和自负盈亏的事业单位？包含国有企业吗？在多项资金来源的投资项目中，财政性资金占多大比例就被视为政府采购？大型基础工程建设项目显然属于政府采购性质，但没有被列在政府采购的集中采购目录以内，难道就不算是政府采购吗？种种问题出现在法律的执行过程中。

长期的计划经济观念容易给我们造成一个思维定式，认为政府采购的资金只能由政府财政支出，基础设施的建设只能由政府投资。若如此，当政府采购的资金受到政府财力限制时，政府采购的规模也就不可能再有所扩大。我国基础设施的建设、政府采购市场的扩大就永远受财政资金数量的制约。因此，新的公共经济政策和制度应当适应公共资金多元化的发展趋势。

新经济公共政策应向中小企业倾斜

记者：前不久，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定再取消和下放一批行政审批等事项，并出台了支持中小企业发展的金融和经济政策。您认为政府采购政策应如何支持中小企业？

刘慧：公共经济政策应当由宗旨、目标、实施战略、制度体系构成，即解决政策落地的问题。例如，社会公平正义怎样落实到具体政策制度中？在执行公开、公平、公正原则时如何实现政府采购政策功能的发挥问题？如，鼓励中小企业参与政府采购、保护就业和少数民族和落后地区问题等等。在立法和管理机制方面，我国仍处在起步阶段，经验不足，特别是应对未来国际问题的处理手段和经验不足。我国采购机构可能遇到更多更复杂的质疑和投诉等争议处理问题。目前我国没有相对独立的负责解决供应商或投标人投诉的机构。一旦要建立此种机构，我国政府管理模式就要随之发生变化，一些负责受理政府管理其他经济问题的投诉和对政府部门进行监督和制约的机制也要相应建立。

我国目前迫切需要加强工程采购和服务采购的规范化管理，落实实施细则。地方建设项目中要协调地方政府采购的法规和政策，避免过度的地方保护和无序竞争。当前宏观经济政策重视扶持中小企业，其主要原因是中小企业吸纳大量社会就业。从中国的国情出发，我们应该把扶持劳动密集型的中小企业作为国家经济发展的基本国策，在经济出现下滑的情况下，尤其应当予以保护。然而，在政府采购加强对中小企业扶持的一系列政策面前，我们的具体实施和操作办法显得不足。如何在大规模采购中支持和保护中小企业，如何利用采购竞争导向企业机构调整？如何在采购环节支持政府的应急系统建设等等，这些是公共政策设计与实现的新课题。

改革最深层次的问题是解放思想的问题。公共政策的设计制定的理念上要进一步解放思想。国务院办公厅近日下发了《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》。《意见》从多个角度阐释了如何“盘活存量、用好增量”，意在加强引导金融对经济结构调和转型升级的支持作用。这说明我们在政策的制定上已经有了新的突破。这是一个很大的进步。

责任编辑：葛立新

文章来源：http://www.71.cn/2013/0712/722600.shtml