把握制度“笼子”建设的四重要素

“把权力关进制度的笼子里”，这是针对当前党风廉政建设存在的问题和薄弱环节提出的新要求，也是实现反腐倡廉工作法制化、制度化的重要命题。权力是一柄双刃剑，我们既要有效遏制权力桀骜不驯的一面，又要恰如其分地发挥其正面作用，为民所用、造福于民。这其中的重点就是要把握好“笼子”的基础、结构、环境、监管等关键要素，以“强筋劲骨”构建制度的“铁笼”。

制度“笼子”建设需具备以下四重要素：

  要素之一：根基必须坚实稳固

权力天然具有扩张性，扩张的权力如猛虎。关牢猛虎，首先要从制度机制上防止权力过分集中和扩张甚至滥用，筑牢制度“笼子”的根基，保证“笼子”承受得住各种冲击和摔打。

从查处案件的情况来看，当前对制度破坏力最大的仍然是“一把手”等关键岗位和权、钱、物较为密集的关键部位。因此，应合理配置权力。重点解决好“一把手”权力过载问题，坚持集体领导下的分工负责制，推行党政“一把手”不直接分管人事、财务、工程项目建设等重要工作。

健全和完善民主议事规则和运行机制。凡是可以由领导班子集体讨论和票决的事，不由“一把手”拍板；凡是可量化的事项，不要笼统模糊，摆正“一票”的角色，防止个人权力独断专横。

有效分解权力。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，科学分解部门和个人权力，特别是要对直接面向人民群众服务、直接分配财政资金、直接接触工程建设的重要部位和关键环节的权力进行分解细化，从而实现权力运作的不同层次之间、同一层次不同环节之间的相互牵制和制约，从根本上改变权力过于集中的状况。

严格界定权力。孟德斯鸠在《论法的精神》中有一句名言：“有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”由于权力边界概念不清，一些党员领导干部缺乏应有的空间感，一旦大权在握便如入无人之境，不知在哪停顿、在哪休止。因此，要针对不同性质和层次的领导机关及职务类别的权力需求，对权力的内容、适用范围、适用对象、适用程序，以及超越职务权限用权或违规用权应受的惩处等从制度和法律层面上作出明确规定，使在权力行使的对与错、是与非之间，在被鼓励的、被允许的行为与被反对的、被禁止的行为之间有条清晰的红线，让权力在法制轨道上健康运行。

要素之二：结构必须缜密得当

当前反腐败斗争中有一个突出现象，就是有时候腐败问题的发生，不是没有制度，而是有制度，但由于制度设计不科学、不合理，脱离实际、缺乏可操作性或执行不力而不起作用，使制度“笼子”成为一碰即破的“纸笼子”，成为虚张声势的“稻草人”。邓小平同志说过：好的制度能够使坏人成为好人，坏的制度则使好人可能变成坏人。一个切实管用的制度“笼子”，既在于“笼骨”的坚实有力，又在于架构的科学合理；既不能牛栏关猫，让权力进出自由，又不可简单机械，让权力僵化憋死。

因此，应加强制度建设的整体规划和统筹协调，消除制度缝隙，做到既重视基本制度，又重视具体实施制度；既重视单项制度建设，又重视整体配套制度建设；既重视实体制度建设，又重视程序性制度建设，使各种制度互相联系、彼此衔接、环环相扣、互相依存，形成整体合力和闭环效应。

积极推行制度廉洁性评估机制，防止公共权力部门化、部门利益制度化，防止制度未行先衰、带病上岗，使“笼子”产生人为“漏洞”。

坚持以结果为导向，进一步建立健全制度执行问责机制，营造良好的制度执行氛围，用好的制度保证好的结果，防止出现选择性执行制度，或搞“灵活变通”，上有政策、下有对策；或搞“下不为例”，出现制度执行“空当”。

切实增强“笼子”刚性，更好地发挥制度“笼子”的约束功能，使任何行为都有章可依，任何错误都能被依法惩处，真正做到既关住“老虎”，又不放走“苍蝇”。

要素之三：环境必须透明通光

阳光不到，霉菌难去。“笼子”的价值在于透明，避免了权力的暗箱操作，即便有人想暗中搞些什么小动作，也得冒着身败名裂的风险。因此，应始终让制度“笼子”处于通透明亮的环境中，确保阳光照得进去，保持权力的“鲜透亮”。

加强党务、政务、企务等各类公开工作，做到凡应当公开的权力事项全面公开，并定期梳理，理清职权目录、权力运行流程图和行政裁量权基准等，切实使权力在阳光下运行。

积极运用“制度加科技”，大力推行权力公开信息化建设，保证权力行使全部、全面、全程上网公开透明并得到固化，使抽象的权力变得可视、可控、可查、可纠，压缩暗箱操作和权力滥用、私用的空间，既让掌权者清楚、更让旁观者明了权力行使的过程，让阳光照进权力行使的每一个角落。

健全完善群众参与机制。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，人民对权力的监督总是最有效、最细致的，对于“笼子”有没有漏洞，哪里有漏洞，如何进行修补，群众最有发言权，要通过建立健全公众参与、专家咨询、公示、听证等重大事项决策制度，畅通监督渠道，广泛听取民意，让权力在群众监督下运行。

进一步发挥舆论监督、网络监督的作用。及时曝光游走于制度之外的权力，让权力在媒体的放大镜下工作，让被曝光案件涉及的主责地方、主责部门及责任人躲无可躲、逃无可逃，真正把“笼子”的“钥匙”交给人民。

要素之四：监管必须到位有力

把权力关进制度的“笼子”，就是束缚掌权者自身的手脚，因此必须随时做好防范权力冲出“笼子”的准备，给制度“笼子”接上防范的高压线，使其真正带电运行，形成有效的“打击压”，让权力“出笼死”。

增强惩治的必然性。加强制度执行情况监督检查，严肃查处违反制度的行为。一旦权力窜出“笼子”，不论是否造成后果，首先要对这种不遵守制度的行为进行处理，然后再根据行为的性质和后果追究责任，切实维护制度的严肃性和权威性，做到制度面前人人平等，制度面前没有特权，不管什么人，“出笼”必受惩，“老虎”、“苍蝇”一起打。

增强惩治的及时性。权力的异化往往从细微之处开始，“针大的窟窿斗大的风”，小的问题一旦被忽视就很容易演变成大案要案。对“出笼”行为必须露头就打，快速处理，及时纠正，这样既能提升腐败案件的处理速度与效果，又能对“蠢蠢欲动”的权力起到很好的警示、警醒和警戒作用。

增强惩治的严厉性。综合运用法律、组织、经济等处罚措施和手段，加大惩治力度，特别是要对严重损害群众利益的滥用权力行为予以重罚，让“出笼者”得不偿失，使人人敬畏制度，以有力的惩治保证权力规范运行，让用权者清楚而直观地明白只有降低用权的舒适度和随意度，才能保证和提高人民群众的满意度和幸福度。

（作者：中共江苏省扬州市委常委、纪委书记）

责任编辑：董洁

文章来源：http://www.71.cn/2013/0715/722744.shtml