【案例】“放开落户限制”迈开实现真正城镇化的第一步

 

【中国梦想案例】

【事件介绍】

 

中国明确各类城市城镇化路径 小城市将放开落户

在6月26日召开的第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告中称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。专家说，这是我国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径。

3年2505万农业人口落户城镇

报告提出，各地正积极稳妥地推进户籍制度改革。2011年，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》印发实施。国家发改委、人力资源和社保部等相关部门出台了配套措施，18个省(区、市)出台了具体实施意见，14个省(区、市)探索建立了城乡统一的户口登记制度，初步为农业人口落户城镇开辟了通道。据公安部统计，2010-2012年，全国农业人口落户城镇的数量为2505万人，平均每年达到835万人。

特大城市落户条件须合理设定

未来城镇化如何发展？徐绍史介绍，很重要的一条是，要有序推进农业转移人口市民化。按照因地制宜、分步推进、存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾异地就业城镇人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。同时，努力实现义务教育、就业服务、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口。

保障城镇常住人口合理住房需求

徐绍史提出，要实施最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，合理满足城镇化用地需求。建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制，为实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖和城镇基础设施建设提供资金保障。

同时，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。

农业人口实际落户量或超2500万

中国社科院工业经济研究所主任陈耀表示，改革开放以来，我国城镇化率提高34个百分点，基本上一年提高一个百分点。近几年城镇化速度也比较快，一些县、地级市等农村转城镇户口已很宽松，只要有固定工作，住房，基本可实现。

因此，实际的农业人口落户城镇的数量，有可能比2500万还多。

　首次明确提出城镇化路径

报告提出，要全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

陈耀表示，近年我国城镇化进程是按照此路径进行的，但这还是第一次明确提出。

现在我国城市化率跟国际比还较低，初步测算，城镇化率每年提高1个百分点，到2030年大约有70%的人住在城里。目前很难有明确的时间表。

 

农民工市民化存两大问题

对北京等特大城市而言，城镇化的步伐必然走得较慢。陈耀表示，农民工市民化，主要是有两方面的问题。

其一是市民化的成本是否能够负担，市民化要求公共服务均等化，这就涉及社会保障、教育、医疗、住房等各方面的需求，这需要地方政府测算总的成本。而此前有学者表示，一个农民工市民化后的成本为20万，陈耀说，地区经济发展差异巨大，目前还无法给出一个科学的数字。

其二，要考虑城市管理能否跟上，大城市市民化放开后，如何创新社会管理也是一个难题。北京、上海等地一旦放开户籍，大量人员的涌入会给城市的经济社会发展带来很大的冲击。因此要与经济社会发展能力适应。当前很多城市已经根据已有的供给能力，在逐步解决农民工市民化的问题。但希望北京这种特大城市把户籍放开，时间还很漫长。

陈耀称，城镇化要分步骤来。现在大家片面地追求速度而不考虑质量，是不合适的。当前现有的城镇化中，17%是属于伪城镇化，城镇化率存在虚高。因此，现有的问题是如何让这部分人真正转为市民，且存在很大的难度。

特大城市可在远郊先改户籍

对很多特大、大中城市而言，户籍管理制度改革到底难在哪里？

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁此前接受采访时表示，在特大城市，当地农业人口转向非农业人口兴趣已经不十分强烈。

李铁称，大城市的户籍管理体制改革，首先可以考虑针对已在大城市长期定居、稳定就业、举家迁徙的外来人口。他们总量中占比并不高，解决他们的落户不会带来太多财政上的负担。在操作环节上，一些特大城市可以在周边的建制镇和远郊区县，率先进行户籍管理制度改革，比如可以考虑把在主城区的长期举家迁徙的外来人口落户到远郊区县和小城镇。

“十五”规划首提城镇化

资料显示，“城镇化”被官方首次采用确认是在13年前。2000年10月11日，在中共第十五届中央委员会第五次全体会议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，正式采用了“城镇化”一词。

这份建议里专门用500多字阐述“积极稳妥地推进城镇化”。

时任国务院总理的朱公式基在对该建议进行说明时要求，“中国的城镇化不能照搬别国的模式，必须从自己的国情出发，走有中国特色的城镇化道路”。

2001年8月，一份专门针对“十五”城镇化发展的重点专项规划全文对外刊发。对于城镇化制定了5大政策措施，包括改革户籍管理制度，要求各地可根据当地需要及综合承受能力，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，调整城市户口迁移政策。

此后，对城镇化，在党的十六大到十八大的报告中都有提及。

2007年党的十七大提出要“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”。至此，“大城市”和“城市群”成为主流认识。

十八大更是要求工业化、信息化、城镇化、农业现代化良性互动、同步发展。

到2012年12月15日-16日，中央经济工作会议上要求，“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”。

国务院“放开落户限制”传递啥信号？

贝聿铭说，对于一个城市来说，最重要的不是建筑，而是规划。国务院及时作出“放开落户限制”的决策，不得不说是一项国家发展和进步的“规划”。这从客观上传递出国家关注民生、重视民生、积极解决民生问题的决心和信心并付诸行动，为创建服务型政府、和谐社会创造良好条件，也为推进城乡一体化进程打下坚实基础。

每个人都是社会的一个细胞，城市的发展和进步离不开每一个细胞的作用，而城市又反过来给每一个细胞注入活力。正如鲁迅所说，巨大的建筑，总是由一木一石叠起来的，我们何妨做做这一木一石呢？人民群众是城市的建设者，做好人民群众的民生工作才是各级政府筑牢国家发展这个大建筑的基础。“民惟邦本，本固邦宁”“喊破嗓子不如甩开膀子”，把人民群众最关心、最直接、最渴望的问题解决掉，才是实现人民幸福的最有效途径，“放开落户限制”正是实现这一途径的有力保证。

 

霍华德在《明日的田园城市》中这样说道，一座城市就像一棵花、一株草或一个动物，它应该在成长的每一个阶段保持统一、和谐、完整。同样，一个国家亦如此，城市的发展要综合考虑各方面的因素，比如环境污染、居住拥挤、交通堵塞、房价高企等“大城市病”，要因地制宜，切忌一刀切的做法，最终达到城市发展适应国家的进步，创造和谐的社会氛围。

“空谈误国，实干兴邦”，“放开落户限制”是加快城乡一体化进程的重要实践，更是一种实干和以人为本精神的具体体现。这不仅能够为国家管理城市事务、合理分配优势资源提供方便，也为广大人民群众带来发展的成果，让人民群众得实惠。正如《礼记·乐记》中所说：“乐者，天地之和也；礼者，天地之序也。和，故百物皆化。”只有真正务实为民，为群众做真事、解难事、办好事，才能创造更加和谐的社会，才能实现伟大的中国梦。

放开落户限制怎样更得人心

放开落户限制，乍一看是广大公民尤其是农民朋友的天大喜讯，也确实有利于推进中国城镇化。但细看举措，却仿佛一碗好饭里掺进了沙子，让人欲爱不能。这一方面缘于，“放开”是分层级、有保留的，从小城镇到特大城市，“放开”的尺度依次是：全面放开、有序放开、逐步放宽、合理设定；另一方面在于，即便是这有限“放开”的脚步也是姗姗来迟，近年来很多中小城市的户籍政策其实已经放得很宽松，但其吸引力并不大。国家发改委在此基础上做“顺水人情”，公众却未必领情。

现实情况是，近年一些农民外出务工之后，即便选择回到家乡县城或地级市购房，很多也不急于落户。相反，在一些地方，还流行着大学毕业生找关系“非转农”。譬如浙江义乌，3年前轰轰烈烈搞旧村改造，不少大学生就要求变回农村户口，义乌市政府在多方考量后，最终做出了让农村大学生“非转农”的办法，并对获此资格的一批“幸运儿”进行公示。

跳出农门的大学生为何要“返农”?当时有人估算，在义乌周边农村，一个农村户口获得的宅基地、征地款等至少价值100万元。而若将户口放在中小城市，除了“面子”上好看，实在得不到像样的实惠。且问，在类似语境中，“放开”进城落户限制，有多少实际意义呢?相比之下，大城市的就业条件和福利、公共服务更好，尤其是在北京、上海这样的特大城市，由于高考户籍制度的原因，考生进名校就读的机会远远高于其他地方。这些城市的落户限制不放开，只是进行“合理设定”，这岂不是在继续制造户籍等级藩篱?

由是观之，放开落户限制要让公众领情，关键还在于两点：一是放开的脚步还要更快些，不能只投诱饵不投食，对于大城市、特大城市的落户“留一手”；二是要逐步剥离附着在户口上面的既得利益，实现城乡居民的基本公共服务、福利、权益均等化。户籍改革的目的不仅仅是为了推进城镇化，其实保障城乡居民的权益均等才是终极目标。如果“放开”不能朝这个目标前进，那就等于隔靴搔痒，不仅没有触及户籍改革的核心问题，而且推进城镇化的作用也会大打折扣。

或许有关部门担心，一下子彻底放开，会不会像开闸泄洪，造成人口都涌往大城市，超过其承载能力?这种担忧貌似有理，其实大可不必。当前世界各发达经济体的经验表明，大部分人口选择在大都市生活和工作。特别是一些中心城市，聚居的人口占本国人口的比例之大十分惊人，但人家工作、生活照样井然有序。因为，只要真正实现了大小城市和农村居民的权益均等，公众的迁徙选择便会日趋理性。就如市民挤一辆公交大巴，如果大巴上并无升学、社保等额外的特殊利益，而路上又有其他车辆可供选择，犯得着去把大巴挤爆吗?

人口的迁徙首先是一种权利，放开落户限制，就要从本质上促进这种权利的平等。唯其如此，公众才会领情，城镇化过程也才会少很多纠纷和障碍。

小城市放开落户限制 切忌被看作“顺水人情”

上世纪90年代，英伦城市群曾发起了一场以“复兴的名义”为主题的城市群改革运动。建筑大师罗杰斯曾在其撰写的《迈向城市的文艺复兴》中提到，要达到城市的复兴，并不仅仅关系到数字和比例，而是要创造一种人们所期盼的高质量和具有持久活力的城市生活。需要说明的是，在此，我们关注的不是英伦城市改革运动，而是这一运动中所传递出的理念，我国新型城镇化可以为之借鉴。

李克强曾为新型城镇化正名，指出，新型城镇化是“以人为本的城镇化”，由此，如何开展城镇化的讨论一直轰轰烈烈。这其中，舆论大多数认为，户籍制度限制是城镇化过程中的最大拦路虎，但因为户籍制度改革是一项长期、系统的过程，不可能一蹴而就，城镇化又再一次陷入酝酿中。

但如今，城镇化思路又向前迈了一步。发改委称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。专家说，这是我国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径。

中小城市户籍制度藩篱有望被打破。只是“以人为本的城镇化”并非只是“放开”那么简单。

户籍制度其实是个伪命题。

 

户籍制度是极具中国特色的一项制度，这也是中国城镇化进程比其他发达国家城镇化进程困难要多的原因。严格的户籍制度曾经为中国的稳定做出过巨大贡献，计划经济时期，物质匮乏时期，“文革”时期，户籍制度是保证社会秩序稳定，经济发展，人民安定的一件利器。即使到改革开放时期，户籍制度也仍然发挥着对改革开放保驾护航的作用。可以想见，在中国这样一个大国，假设没有管理严格、井然有序的户籍制度，会对社会产生怎样的影响。

但评论一项制度好还是不好，必须基于当时的社会历史背景。在当时社会经济不发达，人们居住地点固定的情况下，户籍制度的弊端并没有表现出来，但现如今社会的发展，人们迁徙的日益频繁，对户籍制度造成了很大的冲击，由于户籍制度的限制，人在北上广、而户口在老家、孩子高考必须回户口所在地，异地办理社保困难重重，这些现象已经严重阻碍了人才的合理流动，人们谈户籍色变的情况比比皆是。

正如一位网友表达的那样，如果医疗、就业、教育等保障都均衡的情况下，户口在哪里都一样。户口不再仅仅是地域的区别，而是由此带来的更深层次的社会福利的差距，因此，诚如有人调侃的那样，“哥要的不是户口，而是社会保障”。

现如今，放开小城市落户计划已经出台，总体来讲是值得肯定的，在城镇化的进程上终于可以破题。但要防止如某些人评论的那样，放开小城市落户只是“顺水人情”，因为，小城市户口的吸引力已经越来越弱。

诚然，目前，中小城市的户口已经越来越贬值，换句话说就是越来越不值钱。上世纪80年代，考大学“跃龙门”是一件可喜可贺的事情，这里的“跃龙门”指的就是可以农转非，农村户口可以变为城镇户口，也就是吃“商品粮”，但事隔30年后，现在农转非已经没人渴望了，反而“非转农”成为香饽饽，有人愿出高价把城市户口改为农村户口，前两年，就有沿海城市许多人为了某些私立比如拆迁款等千方百计非转农的事例。调查显示，户籍在农村的受访者，态度则模糊得多。交叉分析显示，18-40岁年龄段者，仅三成明确表示，若有机会愿意落户城市，近四成受访者选择了态度模糊的“看情况”；40岁以上组别中，要“看情况”者更是占了六成。

【启示与思考】

未来城镇化发展将围绕逐步全面放开户籍入手，通过打破各级城市落户限制，释放改革红利，将农业人口转移为城镇居民，建立完善的社会保障制度，以实现真正的城镇化，让更多人分享到经济发展带来的好处。这是我国首次明确提出各类城市具体的城镇化路径。

改革开放以来，我国经济保持高速增长态势，其中一个重要因素就是人口红利，来自农村的大量廉价劳动人口，提供了低成本的用工环境。然而，长期以来从农业转移出来的劳动力，在为经济发展做出巨大贡献的同时，所分享到的改革红利却很少，除了微薄的工资收入之外，缺乏养老、教育、医疗、住房等社会保障覆盖。

造成此种局面的重大障碍莫过于户籍制度和城乡二元结构，因此渐进式、分层化的改革很有必要。无论是从投资需求、消费需求的拉动，还是从产业结构调整变迁的角度来看，人口合理流动、向城市适度集中，都有着较为积极的作用。

但应该注意的是，第一，开放的户籍更需要配套的公共资源。农民进了城，城市的基础设施建设和公共服务供给如果跟不上，城市布局负担将进一步加重，而农民并不能从中真正获利，城市居民和进城农民之间的利益调整很可能困难重重。第二，农业转移人口市民化必然带来巨大成本，中央政府、地方政府和农民自身在成本分担方面需要科学合理的设置。

户籍制度改革牵一发而动全身，逐步放开落户限制后，土地制度的改革、社会保障制度的完善不可回避。农民以土地资本换取进城资本，在城市中如果无法更好地谋生，没有一定的经济依托，即使拥有了城镇户口，仍将处于底层。而“转非”以后的农民如果回农村，由于失去了宅基地和口粮田，与土地挂钩的社会保障也随之失去。如果缺乏更合理的土地制度和社会保障制度作基础，放开落户在政策上或许表达了“松绑”、促进人口流动的愿景，但在市场规律上，很可能造成对农民的“双重捆绑”，除了推进小城市商业地产、增加土地储备以外，这一政策的积极效应有待观察。

因此，在城镇化过程中，无论是从以市场为主导的原则出发，还是从以人为本的原则出发，政府在对待农民土地流转和户口流动问题上，都应该摒弃单纯的行政手段，明确征地、土地交易中的权限，让资源按照市场规律调整。

欢迎继续关注经典案例。

（转载请注明来源：宣讲家网站71.cn，违者必究。）

责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2013/0723/723916.shtml