许耀桐：政治体制改革是实现“中国梦”的重要保证

 

 

许耀桐，国家行政学院教授、博士生导师，原科研部主任。兼任北京大学政府管理学院教授、政治学理论与方法专业博士生导师，国家社会科学基金项目学科评审组专家，国家科技部发展战略咨询专家，马克思主义理论研究与建设工程专家。主要研究领域为政治学原理和方法、政治体制改革、政治文明与民主政治发展、社会主义理论与实践、党的建设和党内民主等。专著、合著、主编的著作和教材有：《社会主义的本质和特征》、《马克思主义干部学说与实践》、《中国基本国情与发展战略》、《政治文明建设与民主政治发展》、《政治文明：理论与实践分析》、《西方政治学史》、《中国基本政治制度》、《政治学》等20余部；发表论文300余篇。

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政法职业学院的各位领导，各位老师，同学们，新闻界的各位媒体朋友们，今天非常高兴受到邀请来到政法职业学院，能够就中国梦与政治体制改革问题跟大家做一个交流。

这个问题我觉得非常重要，但是也是不太好讲的。但是我感觉我们也应该把它探讨清楚。我们大家知道，中国梦是习近平总书记在十八大后不久就提出来的，他本人对中国梦赋予很高的一个理想境界。中国梦就是我们民族复兴的梦想，同时，也是我们每个人得到发展，得到进步的这样一个梦想。

这样一个中国梦，要实现它是需要各方面的努力的。其中就包含要坚持政治体制改革。政治体制改革也是十八大重要的内容。十八大报告一共有12个部分，其中第五部分就谈到要坚持走中国特色社会主义政治发展道路，推进政治体制改革。

今天我为什么要谈这个题目，首先是我自己的专业学习研究的一个范围。另外，我也感觉到政治体制改革是保证我们中国特色社会主义能够顺利发展，同时能够实现我们中国梦的一个重要的方面、重要的保证。

今天上午时间有限，我想主要就这个专题谈三点体会。第一个方面，关于政治体制改革的总思路和总方针的问题。第二个方面，政治体制改革现在究竟存在哪些问题？第三个方面，我们要实现中国梦，究竟应该怎样去推进政治体制改革，包含了哪些主要内容以及这个问题究竟中央做了哪些部署？主要就是这三个问题。

 

一、政治体制改革的总思路和总方针

下面我先说第一个问题，政治体制改革的总思路和总方针问题。我们应该看到，十八大强调一定要走政治体制改革道路。十八大强调我们要始终把改革创新精神贯彻到治国理政的各个环节。其中政治体制改革是非常重要的。

（一）总思路

现在我认为我们社会上对政治体制改革还是有不同看法的。一个可能是从左的方面来看，觉得政治体制改革风险很大，对于政治体制改革非议比较大。另外一方面可能是从右的方面来看，觉得政治体制改革无非就是学习方走西方的道路。这样非常危险。

我认为在我们十八大精神当中，对政治体制改革讲的非常清楚，我们“既不走老路，也不走邪路”，我们就是要走中国特色社会主义政治发展道路。我认为这是非常正确的。

现在政治体制改革到了哪一个程度？哪个阶段？我们认为现在包括政治体制改革在内，当然我们所有的改革都进入了一个深水区阶段，也就是习近平总书记说的，我们现在要攻坚克难，要闯险滩。所以这是深水区的改革。

那么深水区的改革需要我们调整思路。过去我们的改革很成功，30多年来，我们有一句话可以概括，叫“摸着石头过河”。现在进入深水区改革了，要不要“摸着石头过河”，这个也有争论。我个人认为“石头”总是有的，那么有“石头”我们就要摸，不过过去由于是在浅水区，“石头”我们能够看得见，伸手也能摸到。今天我们是深水区，深水区“石头”藏在很深的地方，我们凭着眼睛看不到，我们在深水区摸也不容易摸到。

既然又肯定有“石头”存在，那么还要“摸石头”。“摸石头”就是解决问题，那么这就表明我们不能用以前那个简单的方法，就是简单地用眼睛看，用手去摸，今天我们可能用高科技的方法。比如说当过海军，要用声纳去探测石头的位置在哪儿，还有就是用GPS来扫描，来定位“石头”在哪儿。

我们今天也可以说“摸着石头过河”没有错，但是它的摸法不一样，需要采取更高的一种策略、更高的手段。这么这种更高的策略、更高的手段，我认为就是中央提出来的顶层设计。顶层设计就是要有一个协调机制，要统筹规划。

我们具体地说，这样的顶层设计应该有三大特点：

第一，它要有整体主义。我们今天的政治体制改革不应该像过去那样——当然过去是对的，它是看到什么问题，好解决的就先解决，比较大的、比较难的暂时放到后面一下，这是过去允许的。今天我们可能还不能这样，因为今天像习总书记说的，留下来的都是很难的问题，是大的问题，又是必须克服的问题。我们知道大的问题就要系统地、全局地、整体地去看待它、解决它。所以顶层设计一个要讲整体主义。

第二，要有缜密的理性思维。政治体制怎么改革，我们必须要有一个坚定的目标，然后有一个非常细致的通盘考虑。

第三点，我们还要强调执行力。我觉得有些人误读了顶层设计，觉得顶层设计就是讲比较虚的，或者说我们看图纸它是蓝图性的，了解一个大概，不是这样的。

其实顶层设计既有宏观上的一个设计，还包括到每一个部分，每一个层次，每一个环节具体的设计。所以我认为，顶层设计它也包含着直接的施工图，我们照着这些施工图就能够操作起来，因此它也具有很强的操作性。

我这一说大家可能会有点想法，这个顶层设计事无巨细，都要考虑到，我们可以做到吗？我认为可以做到，因为顶层设计最早也是从自然科学开始的，比如说我们的“神十”，从火箭怎么发射，然后“神十”在外太空跟“天宫一号”怎么对接，我们三个宇航员怎么操作，设计都考虑得非常全面。

自然科学是这样，我们社会科学——改革是社会科学，跟自然科学也有可比性，我们的精确度跟它有点差别，不一定要求的那么严格，这也是自然的，也是允许的。再一个，自然工程的对象是物，是材料这些东西，它不像社会改革主要是人，人有利益问题，还有各方面地位问题什么的，会复杂一点。但是总的来说它是有可比性的。所以我们说政治体制改革实行顶层设计是完全能做到的。

（二）总方针

那么政治体制改革还要讲一个改革的总方针问题。我们的总方针十八大也讲的很清楚，就是要“继续积极稳妥”地来推进政治体制改革。我曾经把这六个字提炼出来，就是“继续积极稳妥”，作为我们改革的总方针来对待。

“继续积极稳妥”，这在改革的总方针上是属于渐进改革。

在改革的策略方面，我们知道向来有两个对立的策略，基本就是两个，一个叫激进改革，一个叫渐进改革。激进改革现在看来弊病很大，原来的苏联它搞的就是激进改革，结果把国家搞垮了，把党也搞垮了。所以我们不主张采取激进的方式。我们要采取渐进的方式来保证改革能够顺利地推进。所以中央为什么提出“继续积极稳妥地推进政治体制改革”？那就是30多年来我们是“积极稳妥”，那么今后怎么样？还要“继续”。

所以这六字方针叫做“继续积极稳妥”。我认为这是需要我们坚持的方针，要按照这样的方针来推进我们政治体制改革。可能改革30多年了，有的同志觉得老是这样，能不能快一点？不要急躁。中央非常明确，30多年来我们是这样改的，我们今后30年还要照着这个渐进的策略来办。这是我要讲的第一个问题。

 

二、政治体制改革面临的若干问题

第二个问题，我们也来分析一下政治体制改革面临的若干问题。

（一）四个低迷

首先，在谈政治体制改革到底有没有存在问题的时候，我想比较实在地说，根据我看到的材料，现在有这么一些概括，从民间民情的情况来看，好像有这么一个说法，我们现在有“四个低迷”。

一个低迷是民众现在对党政方针政策支持度比较低迷。过去我们知道，党中央要发一个号令，全国人民是关心鼓舞，热烈拥护。现在可能就有一些想法了，你的政策方针怎么样？我到底能不能得到好处？很可能对我还有影响。他的想法就比较多了。

第二个低迷，对我们党政机关作风满意度好像也不是很看好。过去我们党政机关确实形象非常高大，老百姓非常相信。现在可能也有一些想法。

 第三个低迷，对我们党政领导干部的信任度也有一些想法。过去我们党政干部形象也是非常高大的，甚至群众觉得就是他们的父母官，各个都是包青天。现在我们由于一些阴暗面的披露，由于一些贪官的落马，对我们党政干部形象有很大的冲击、影响。有的群众可能觉得当官的说不定都有点问题。

第四个低迷，老百姓对一般的公务员不买账。我在国家行政学院工作，我们培养的对象就是公务员。我们大部分还是一般的公务员，一般的公务员很辛苦，勤勤恳恳地在岗位上工作，但是现在老百姓也不太买账，他觉得你形式主义的东西多了，官僚主义的东西多了，我办事不太方便。客观上肯定也有这种情况。所以他对你的评价也不很高。这是我刚才分析的四个低迷。

（二）四个不如

那么从我们官员这个阶层，或者说基层的一些官员，也有“四个不如”的说法。一个是感到干得好不如关系好。第二，感到老实厚道不如能说会道。所以这次我们搞党的群众路线教育，党中央特别强调一定要提拔那些干实事的、为人忠厚中肯的这样的干部。第三个感觉，感到亲近群众的不如亲近领导的。第四，感到勤于职守的不如捞个实惠。这个在基层官员当中，可能大家讲的比较多一点，所以出现这么四个不如。

刚才我说了“四个低迷”也好，“四个不如”也好，说来说去就涉及到我们政治体制改革的问题。我们政治体制改革，就是要通过我们的改革去解决这些问题。

（三）八大问题

讲到政治体制改革，我刚才是从现象上去做了这样一个归纳。具体地说，我们政治体制改革面临着哪些问题？从理论上分析，我认为有八大问题。

 第一，政治权力过分集中。这个是邓小平说的，他用得很好，不是“高度集中”，“高度集中”还是好的，我们就是要“高度集中”，“过分集中”这才是贬义词。邓小平讲得非常科学，他从来讲“过度”或者“过分”集中。

我们分析一下什么叫“过分集中”、“过度集中”？就是把决策权、执行权、监督权集于一身。我们有些领导，某些班子，它能够把这三权集于一身，那就容易造成我想怎么说我就怎么说，我想怎么做就怎么做，最后出了问题还能够自己来处理。这就很容易造成权力的滥用。一个人他不可能举起自己的右手狠狠地去打自己的左手，所以出了问题肯定是大事化小，小事化了。

第二，权力缺乏监督。刚才说现在基本上还是权力处于内部自身的监督，缺乏外在的监督。从监督这个角度来说，外在的监督更有力。我们共产党，我们的每一个权力也都要有外在的权力监督。所以这个监督我们现在比较软弱。

我这里可以举一个例子，我们在北京党政一把手监督的情况，曾经有一个课题。这个课题就反映了我们监督效果不好。因为我们是体制内自己监督自己，而且没有分开的。我们的纪检当然还是做了很多工作的，但是客观上，理论界早有分析，因为它属于同级党委的领导下，在同级党委领导下也不好说能够进行强有力的监督。所以这里面有一些调查数据，当年做这个课题的时候得到的一些，从这里可以看出，特别是对一把手的监督还是不够有力的。

第三个问题，民主选举流于形式。我们要发展社会主义民主政治，那么社会主义民主政治最重要的是要搞好选举。因为选举是体现当家作主的一个最根本的标志。你想想，没有选举权了，那你拿什么当家作主？我们现在恰恰民主选举，形式性的东西比较多。比如说把你提为候选人，然后在选举过程中也没有候选人自己介绍的机会，让选民更好地去了解候选人有什么态度。包括我们一些投票原则还受到了一些影响。

我这里举一个《学习时报》早在2005年就讲的一件事。他说现在我们的投票还是比较乱的，有些规定跟我们无记名投票、秘密投票原则相冲突。为什么？因为这篇文章讲，现在我们怎么搞选举？有的是规定，你同意了就不要画任何标记，不要画任何标记就是不要动笔。你要不同意要打×，弃权的要画圈，那当然要动笔了。大家想想这个规定就侵犯了我们选举人的利益。为什么？因为大家都有经验，坐在一起画票，本来规定赞成的要打钩，反对的画×，弃权的画圈，你这一规定就搞得大家不敢动笔了。因为一动笔你就等于说你不是反对就是弃权。你有秘密吗？没有秘密了。本来党组织的选举规定是尊重大家的选择权，你可以保守这个秘密，你用不着跟组织上或者是领导说我赞成了谁，反对了谁，弃权了谁。但是这样通过这么一个规定，把我们的选举权给破坏了。我讲的就是这个意思。

第四个问题，选人用人上存在着三种“邪恶”的现象。当然首先我要肯定，因为刚才说选举，我们有些是票决产生的干部，那叫民主选举。那么除了票决干部，我们更多是通过选人用人来提拔我们的干部。那么在选人用人方面，我把它归纳为“一正三邪”。

“一正”，一条正道。我们要肯定，这是好的。按照德才兼备、任人唯贤的干部路线来挑选我们的干部。

但是我们现在也有三种不好的现象，一种是靠溜须拍马裙带关系得到提拔。再一种就是靠拉帮结派拉票上去的。第三种，更为严重的就是跑官要官。

大家看到前两天中央政治局开会，检查中央八项规定的落实情况，当然这也是党的群众路线教育的一部分，中央政治局率先带头的。习近平总书记在他讲话当中提到了，我们现在有一个“跑官要官”的情况，一定要杜绝。大家知道，跑官要官，这是很危险的。我们政治局就把这个比喻为是“政治之癌”。这是政治上的癌症。如果出现跑官要官，大家想想这对我们党的伤害是非常严重的，是不能够容忍的。

第五个问题，科学民主决策执行不力。这也是习近平前两天在中央政治局开会的时候专门讲到的，他提出五条要求。其中的第二条就是要“坚决贯彻民主集中制”。现在在决策方面，往往有些地方没有很好地执行民主集中制，就是一把手说了算。所以有这么一句流行的话，叫做“一把手绝对真理，二把手相对真理，三把手和三把手以下服从真理”。

第六个问题，干群关系紧张。我们也做过课题，凡是干群关系不好的，我们总结一下，大概有三种情况。

一种是干群隔阂，难以沟通。干部归干部的，群众归群众的，走不到一块，这叫感情出现断裂。

第二种，正面冲突，剧烈对抗。因为平常谈不拢，万一出现一点不太和谐的，那么立马会变成突发性事件、群体性事件。我们大家也知道，现在突发性事件或者说群体性事件每年都是比较多的，根据公安部统计的数字，2008年以来每年在10万起以上，去年好像是16万多起。

正面冲突，剧烈对抗，我举一个例子，严重到什么程度？2009年的7月24号发生了“7.24通钢事件”。吉林省通化钢铁公司，通钢的老总陈国军被工人活活地打死了。这个现象大家想想，我们学过法律，自己的老总，一把手被工人打死了，打人当然不好了，打死人这是犯法的。可是这是工人激愤之下把你打死的，你要抓一个杀人犯还不好抓的，因为这是群体的一种行为。我们分析这个事件，它归根到底是干群关系极度紧张。因为陈国军他搞企业重组，他说了很不得体的话，他说我要搞企业重组，我让你们全部下岗。你让大家没有工作，那不是让大家等死嘛？难怪工人会被你逼急了。因为你叫我死，我还不如让你先死，你死了可能我们就活了。所以这个背后是深刻的干群关系极度紧张。你说这个事情怎么处理？

因为大家你一拳我一拳地造成了这样的悲剧，这样你还不好说哪个是杀人犯。陈国军他死得也冤枉，但是也没有办法。我们组织上也只能最后对家属、子女给予优厚的待遇。但是这个死确实是他自己造成的，因为造成了干群关系的极度紧张。所以我举这么一个正面冲突的例子就这么严重。

第三种关系，隐性对抗，后患无穷。工人群众对干部有意见，他表面不说，但是他把积怨、嫉恨隐藏在心里。我们认为这种关系是最严重的。为什么？因为这涉及到民心、党心的问题。如果我们共产党把民心、党心丢掉的话，那是非常危险的。苏共为什么把政权丢了？因为它失去民心、党心。所以它自己垮台的时候，按照我们习总书记说的，没有一个好男儿站出来替你说话。因为大家本来就对你没有好感了，所以你要垮了就垮了，谁关心你啊。所以这就是党心、民心的重要性。我们说共产党人也是有危险的，出了危险的时候，如果我们跟人民群众关系好，他就会保护你。

我这里还要讲一个故事。大家都熟知《沂蒙颂》的故事。《沂蒙颂》讲什么？就是讲我们解放军排长、共产党员方铁军在生命垂危的时候，我们老百姓救了他。这在生活中是有原型的，这是真实的故事搬到舞台上了。因为方铁军生命垂危，英嫂就想，我再跑回家去拿水说不定就来不及了，你就死掉了，所以情急之下，英嫂挤出自己的乳汁喂给他喝，把他救活了。那么第二天要抓共产党，在这千钧一发的时候，老百姓宁可牺牲自己小孩的生命也不说出来，保护着我们共产党。所以从这个故事我们应该体会到，我们共产党人不能脱离人民群众。

第七个问题，政绩弄虚作假。我们有些官员为了自己提拔就编造数据，也有王怀忠的例子，编造政绩。

第八个问题，腐败非常严重。从公开数据披露来看，我们改革开放30年，根据国家预防腐败局提供的数字，有420余万共产党员出问题倒下去。我们省部级以上高官有465人出问题，其中受到司法责任追究的90余人，有那么几个人还掉了脑袋，被处决了。今年1月9号中纪委和监察部发布了去年大案查处的情况，一共有30315人受到处分，平均每天是83人。这是关于政治体制改革，我分析有这么八大问题。

 

三、推进政治体制改革的八大措施和基本精神

（一）八大措施

那么我们怎么来改革呢？根据中央的部署，我们主要有八大措施。

第一个措施，我们要坚定地走中国特色社会主义政治发展道路。我刚才说了，我们要走自己的路，让别人去说吧。我们要坚定地走自己的路。这条路是我们中国特色的路，也是人民的路，也是胜利的路。我们要充满信心。

第二，我们政治体制改革要按照中央说的，发展三个“更加”的民主：更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

第三条措施，我们一定要落实“四个民主”：搞好民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

第四条措施，我们一定要支持和保证人民通过人民代表大会来行使国家权力。我们怎么让人民群众来行使国家权力？要通过人大。不能像有些国家，把人民逼到街上去了，搞民粹主义。也不能够采取高压手段把人民群众逼到房间里去，那容易搞密谋的，也是很危险的。所以我们应该通过我们的民主机构行使国家权力，我们最大的民主机构就是人民代表大会。所以今年我们开“两会”，大家都关心人大，都盯着人大，也都给人大提建议，提想法。这个就是有序地来保证我们的民主参与。

第五，多搞民主协商，我们叫做协商民主制度。为什么中央在十八大当中特别强调协商民主？民主有三种方式：第一种，竞争式民主。我们需要选举民主、票决民主。第二种，谈判式民主。有些利益纠纷它要通过谈判来解决，谈判也是一种民主方式。第三种，协商式民主。现在看来，这种民主形式更好，因为第一种民主形式比较残酷，一方有得，另一方就有失。一个职位，两个人竞争，一个人上了，另一个人就得不到了，但是也需要。谈判式民主，那是各有所得，也各有所失，谈判肯定是有所让步有所得。协商式民主为什么好？因为它是多赢共赢，大家都没有损失，是利益的最大化。它采取的方法就是交流、沟通，最大限度的达成共识。正因为这样，中央提倡在基层社会多搞协商式民主。

第六，强调我们党要尊法、守法。因为政治体制改革就是要依法治国。这次十八大报告讲的特别明确。我们任何组织和个人都不能有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法，以权压法，徇私枉法。

第七，要建立权力运行、制约和监督的体系。我们政治体制改革也要把我们的权力配置搞好，使我们的权力运行起来，一方面要公开，另外要受到制度的制约。所以习近平讲得很好，“要把权力关进制度的笼子里”。

最后一个措施，要搞好公开化、规范化。公开化，我们现在提出了四大公开：党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开。我们的监督也提到了四个监督：党内监督、人民监督、社会监督、舆论监督。通过这样的四个公开和四大监督才能保证我们的权力有序地按照法制来运转。

（二）政治体制改革的基本精神

我今天要讲的主要就是这些内容。最后我想花一分钟再做一个小结。根据十八大的精神和十八大开完以后中央不断强调的内容，我们怎么把握政治体制改革的基本精神？我讲三句话：

第一，我们政治体制改革必须坚持党的领导，坚持人民是主体。我们一定要强调发展三个“更加民主”，就是更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，密切我们的党群关系。我们政治体制改革，如果搞得党心也散了，民心也散了，党群不是一种血肉联系了，这是最危险的。所以第一点要把握这样的精神。

第二，政治体制改革必须解决权力的三大问题：它的来源问题、它的配置问题、它的制约问题。

第三，我们政治体制改革要坚持三大原则，我们要“积极、稳妥”，这是总方针里面谈到的。我想还要加上“有效果”。积极了，稳妥了，最后还要有效果。

我们坚信，在推进实现中国梦的过程当中，我们也一定会取得政治体制改革的成果。谢谢大家！

责任编辑：刘莹

文章来源：http://www.71.cn/2013/0724/724033.shtml