【案例】莫让“公务员提前退休创业”造就另一种社会不公

 

【基层执政案例】

【事件介绍】

 

安徽：公务员创业可提前退休 新政将对创业项目严格审合

7月9日，安徽省人社厅出台《关于服务民营经济发展的若干意见》，在诸多扶持政策当中，最为抢眼的一条跟公务员相关。新政规定，允许符合条件的公务员，申请提前退休进行创业。记者了解到，不少公务员对该政策的看法分为两派。

[新政出台]

公务员可提前退休创业

在7月9日公布的《关于服务民营经济发展的若干意见》中，共有20余条针对性扶持政策，与公务员相关的政策只有一条。

《意见》第7条内容为，“对工作年限满30年，或距国家规定的退休年龄不足5年且工作年限满20年的公务员，本人申请提前退休进行创业的，经任免机关批准，可以提前退休进行创业。对有创业项目，符合相关条件并依法辞去公职的公务员，所在机关应当予以批准，不得设置法律规章规定以外的附加条件。”

此外，《意见》还提到，允许事业单位工作人员离岗创业，并给出了实施细则。提出离岗创业申请的事业单位工作人员，经单位审核同意、主管部门批准，报组织人事部门备案，可以在3年内保留其人事关系；高校、科研院所等事业单位科技人员携带科技创新成果创办民营企业的，6年内保留其人事关系；其间要求返回原单位的，按原职级待遇安排工作。对经组织批准辞去公职到民营企业创业的，一次性发给相当于本人3年基本工资的补偿金；另按本人实际工龄计算，每1年工龄，加发本人1个月基本工资的补偿金。事业单位工作人员离岗期间，工龄连续计算，档案工资继续调整；离岗期满3个月内不办理任何手续的工作人员，按自动离职处理。

[两种声音]

公务员不再是只进不出

一直以来，公务员在岗期间，都不允许从事创业行为。公务员要想创业当老板，只能辞职或等到退休。此次新政的出台，不少公务员能够提前圆创业梦，因而政策支持者众多。

刘阳阳是合肥市县区基层公务员，入职还未满5年，但是早就动了创业的念头。“当公务员确实比较稳定，但是，现在公务员并不像大家想的那样好。”刘阳阳说，基层公务员工作压力大，周六要正常上班，周末有时也要加班，并不是传统观念上的“坐办公室”。除了工作压力山大，公务员的收入也不能让刘阳阳满意。“说实话，在县区像我们这样的基层公务员，工资基本上只有两三千，算起来都不如工厂里的一线工人。”跟刘阳阳持有相同观点的公务员，其实不在少数。

新政出台后，刘阳阳就多了一项选择，等到符合提前退休条件时，就能一边拿退休金，一边选择去创业。“有了退休金，生活就有了保障，如果没有这个保障，很多人是不愿意离开公务员队伍的。”刘阳阳坦言，新政规定距离退休年龄不足5年，也就是意味着女性要达到50周岁以上，这一点让她感到压力。“到了50周岁，估计也没有创业的劲头了。”刘阳阳说，如果退休年龄能够再放宽一点，对基层公务员就更加有利。

 

新政可能只是空中楼阁

政策好不好，关键要看能不能发挥功效。在合肥某市直机关公务员小楚看来，新政看起来很好，但在实施当中可能会遇冷，成为空中楼阁。

“创业是有风险的，每个人都清楚这一点。”小楚的观点跟刘阳阳截然不同，他认为公务员的工资并非一成不变，随着工作年限和岗位的变化，工资待遇也会得到提升。更为关键的是，公务员在职期间，能够享受到不同的福利、待遇。“如果退休去创业，只能拿到退休金，不仅享受不到福利待遇，而且还要承担创业失败的风险。这笔账算下来，很多公务员可能会三思而行。”

小楚入职已有十余年，在他看来，新政的“适用”人群，应该是普通的工作人员，但他们承担风险的能力较差。相对而言，领导级别的公务员，应该更有能力和条件创业，但小楚认为，领导主动提前退休去创业，可能性应该是微乎其微。总的来说，小楚并不看好新政，用他的话来说，新政可能只是空中楼阁。

[深度追访]

创业将成为退休借口？

近年来，关于退休年龄提前还是推迟的问题，都是每年两会的热点。在省人社厅的新政中，公务员提前退休的“门槛”包括两方面，一是要达到一定工作年限，另外就是要去向是“创业”。可以说，对后者并没有明确界定。这也留给我们很大的疑问，创业会不会成为提前退休的“借口”？

什么叫做创业？最准确的解释是，创业者对自己拥有的资源或通过努力能够拥有的资源进行优化整合，从而创造出更大经济或社会价值的过程。可以看出，创业的定义是十分宽泛的，甚至经营一家小商店，也属于创业的范畴。再者，创业也没有时间的界定，从事创业一个月、一年都是创业。

从新政的内容可以看出，新政并没有详细解释“创业”的门槛和细则。那么，就不能排除一种可能，有的公务员能以“创业”为理由，达到提前近5年退休的目的。“如果我不想上班了，我就可以随便找个创业的项目‘挂靠’一下，批准退休以后再回家带孙子。”小楚这样的担忧，其实不无道理。

公务员提前退休的政策，是不是存有隐患？7月9日上午，记者就此采访了安徽省人社厅法规处，得到的回应是，虽然新政中没有提及，但实施过程中，会对创业项目进行严格审核。

“申请提前退休，首先要满足一定工作年限，其次就是要有创业意愿和项目。”省人社厅法规处相关负责人介绍说，政策的实施细节随后可能会出台。在现有的认识上，申请提前退休的公务员，创业项目需要在退休之后，因为，公务员在职期间不能有创业行为。但是，如果想要顺利提前退休，那么必须要有创业项目，而且创业项目要通过严格审核。

“肯定会对创业项目进行甄别，这方面工作涉及具体的业务部门。”该负责人认为，在严格把关的前提下，新政不可能成为提前退休的“借口”。

新闻链接

武汉最早出台公务员退出机制

2004年，武汉市发布《关于建立健全公务员退出机制的意见》，引入了鼓励、淘汰、惩戒机制。据报道称，武汉市对已满5年最低服务年限，自愿辞职领办、创办、租赁企业、从事个体经营、到非公企业、非财政拨款事业单位的公务员，将一次性给予5年至8年基本工资的辞职补偿金。关于淘汰制度，对试用期不合格、聘用期考核不合格、竞岗落岗者等，将进行淘汰；连续2年考核不称职者，予以辞退。

吉林创业公务员保留两年职务

2012年，吉林省发布《关于进一步促进小型微型企业发展的意见》，其中也提到鼓励公务员从事创业活动，并为其保留2年职务。

吉林省鼓励政府机关工作人员和事业单位科技人员从事创业活动，政府机关工作人员创办企业的，按管理权限，经批准同意，允许一段时间内保留原职务级别、编制、人事关系及工资福利待遇，但最长不超过2年，超过2年的要办理相关辞职手续。

 

公务员“下海”带编制有补偿 专家:安徽新政易成为腐败温床

进一步，能“下海”当老板；退一步，还能回原来岗位继续捧公务员的“铁饭碗”——7月9日，安徽省人社厅出台《关于服务民营经济发展的若干意见》，其中有一条关于公务员相关的政策最为抢眼:鼓励公务员提前退休或辞职创业，对于事业单位工作人员离岗创业的，可以在3年内保留其人事关系，其间要求返回原单位的，按原职级待遇安排工作；对这部分创业人员，一次性发给相当于本人3年基本工资的补偿金。

能出能回，可进可退，这样的“优越”政策一出世便吸引了舆论的关注，有人认为这是地方为搞活民营经济的一种探索，也有人认为显失公平，必将“后患”无穷……

7月10日，《法制日报》记者采访了数位行政法教授及法律专家，他们就安徽省这项“新政”表达了自己的看法。

对话嘉宾:

王振宇　中国政法大学公共决策研究中心副主任

熊文钊　中央民族大学法学院教授、法治政府与地方制度研究中心主任

王克稳　苏州大学法学院教授、宪法学与行政法学专业博士研究生导师

易破坏市场秩序导致权力寻租

记者:怎么评价安徽推出的鼓励公务员下海政策?确实能起到搞活民营经济的作用，还是会有一些不合适的隐患?

王振宇:“鼓励公务员下海创业”，这样的政策有没有觉得“似曾相识”?其实我国之前也已经有过至少两次公务员“下海潮”，历史证明，所谓的公务员创业，在相当程度上就是利用原单位的公权力、利用原单位中积累的人脉来赚钱。许多实例已经证明了这不是个非常好的办法。

第一，每个工作身份，都有其特殊的属性，选择考公务员，就应该兢兢业业为人民服务、踏踏实实干实事，退休后国家给予退休金作为生活保证。而新政正是打乱了公务员这份工作本身的内在逻辑。

第二，安徽政府部门所说的出台初衷，是营造“全民创业”的氛围，但是，大量带有“公”字头身份、掌握权力资源的人投身商海，反而容易破坏市场平等竞争秩序，导致权力寻租，甚至挤压其他创业者的发展空间。地方政府怎么连这个基本的道理都没搞清?

易滋生腐败成为洗钱途径

王克稳:安徽这个政策有很多不合适的地方，可能会让现有的腐败加剧。表面上看，公务员辞职以后，不再掌握公共资源与公共权力，但事实上，公务员这种特殊的身份，往往会让他们拥有强大的人脉关系。那是不是应该对这部分人的“创业”进行监督制约?我认为这是最关键的问题。我的理解是:至少这部分人的经营活动，不能跟原来掌握的公共资源有重合的地方，否则这个政策在一定程度上就会沦为滋生腐败的温床。

还有一种应该杜绝的情况是:官员在位的时候利用职务之便，帮了别人很大的“忙”，可能会带来一笔巨大的“收入”，怎么把这笔钱洗白?我就担心，安徽这个政策出台以后，贪官们多了一个洗钱的途径——在位时拼命捞钱，捞够了就趁着还没被发现，赶紧辞职，离岗“创业”，办企业、开公司，把手里的黑钱通过经商的名义洗白，把非法所得成功转变为“合法财产”。

“带编”下海对纳税人不公平

记者:根据新政，公务员“可进可退”，事业单位不仅可保留3年的人事关系，其间要求返回原单位的，按原职级待遇安排工作。怎么评价这一条规定?

熊文钊:公务员法规定了公务员可以提前退休的条件，退休后鼓励发挥个人专长，参与社会发展。这些和安徽这个新政中提前退休的前提是相符的，所以，我倒是宁愿把新政的这些内容，看做是地方力求在不违反相关法律的情况下，推行的一系列改革措施。但是，就保留人事关系、“可进可退”这一点，我觉得很有问题。

既然要提前退休，我们完全可以按照现有法律去一步一步来操作，但退就是退了，怎么还能再退回来呢?鼓励官员什么都想要、什么都想占着，还能例外保护，留好退路?这明显不是公平之道。

王振宇:我们来探讨一下，公职人员提前退休下海以后，他们原有的岗位会有新的人员进来。如果这部分下海的人又退回来了，还要占用岗位，那就比原来的编制名额还要多，机构还要膨胀，怎么能达到中央政府一贯要求的减少冗员、提高效率的目的?

而且新政还规定，“一次性发给相当于本人3年基本工资的补偿金”。公务员要去做生意赚大钱，纳税人必须要掏兜给他所谓“补偿”；这些人若再回来，“待遇不变”——哪有这么不合理的规定?

 

安徽称“公务员带编下海”系误读

安徽近日出台的“允许公务员、事业单位人员创业”的相关规定，在网络上引发质疑。安徽省人社厅15日回应，允许离岗“下海创业”的为事业单位工作人员，针对公务员的政策是“允许提前退休或辞职创业”，未突破《公务员法》规定。

今年7月初，安徽省人社厅出台《关于服务民营经济发展的若干意见》，其中第7条“允许公务员提前退休或辞职创业”和第8条“允许事业单位工作人员离岗创业”，引起广泛关注。对此，安徽省人社厅相关负责人表示，安徽本次政策系被一些媒体“误读”。他解释，第7条和第8条是两条相互独立的政策，并不存在允许公务员“带编下海”，以后还能重回岗位的规定。

据其介绍，安徽“允许公务员提前退休或辞职创业”的政策依据是《公务员法》第八十八条规定：公务员工作年限满三十年，或距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年的，可以提前退休。

而对于如何防止公务员“下海”后以权谋私，安徽省人社厅相关负责人介绍，《公务员法》和《中共党员领导干部廉洁从政若干准则》都有严格规定，“公务员提前退休或辞职后创业，仍然受这些法规约束。”

安徽此次出台的政策中，对符合条件、经过审批的事业单位工作人员离岗创业，允许3年内保留其人事关系；高校、科研院所等事业单位科技人员携带科技创新成果创办民营企业的，允许6年内保留其人事关系，其间要求返回原单位的，按原职级待遇安排工作。

安徽省人社厅介绍，本次政策出台的初衷是为了支持和服务全省民营经济快速健康发展。但是，即便如此，安徽此次出台的人事政策仍引发了公众有关“权力寻租”的担忧。

【启示与思考】

商海多风浪，下水须谨慎。对于那些在市场大潮中浮浮沉沉的草根经济人来说，公职人员的“中国式下海”方式，真令人羡慕——年轻点的公务员可以拿着退休金“下海”经商，年富力强的高校、科研机构官员能够实现“两栖生活”，甚至在海里赚上一把之后，还能随时返回原单位继续回炉当官。他们不只是背负游泳圈参与冲浪，更是系着权力脐带、利用更多优质公共资源轻松“赶海”。

做官与经商必须保持距离，让一个保留人事关系乃至职级待遇的公职人员下海，实际是在打造“官商”结合体。根本没有量化指标、无法用制度考量的“创业”口号，很容易被某些人扭曲为借壳腐败。现实中并不鲜见这样的恶例，少数半是商人半是官的腐败分子，一脚跨在体制之内掏空公共资源，一脚跨在体制之内挟权力实施不公平竞争，将更多民营企业淘汰出局。

让更多小微企业强壮起来，使民营经济实现持续健康发展，打造公平的创业环境比什么都重要。无论从哪个角度看，以红头文件鼓励公职人员戴着红帽子“下海”，都不是什么好事。

可以说，一份旨在服务民营经济发展的文件，加入了允许乃至鼓励公务员提前退休进行创业的所谓优惠政策，其结果只能加剧民营经济创业环境的不公、无序。更何况在公务员及事业单位公职人员退出机制中，还有必要的限制性条款，比如《公务员法》第一百零二条规定：“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”若不筑牢和把紧这扇“旋转门”，失度的“下海”扶持政策，只能进一步加剧期权腐败、权力变现、官商勾结等社会风险。

服务民营经济发展，是政府应有的责任、该做的工作。不过，这也需要尊重市场的规律。比如进行政策扶植、给予税收优惠、开放更多市场等，都是有效的手段。如果拿着公共财政补贴私人创业，或者是明修栈道暗度陈仓进行权钱交易，不仅有悖政策初衷，而且会损及市场竞争的公平环境。

当前，我国经济增速放缓，很多地方为了促进经济增长，想了很多办法。但是，作为对经济社会发展会产生很大影响的公共政策的出台，需要科学的调研、合理的程序，更需要把前因后果、得失利害都想清楚。贸然出台，如果无效果甚至“反效果”，就不仅是“制度浪费”，更会有损整个社会的公平正义。对此，决策者不可不慎、不可不察。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2013/0731/725443.shtml