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政府购买公共服务:万里长征第一步

2013年08月07日 10:33

 

今天,“购买公共服务”进一步彰显了中央深化改革的决心,各地区各部门都要积极行动起来。只有以“壮士断腕”的决心加快转变职能、下放权力,打破市场分割与垄断,同时又把该管的事管住管好,才能真正消除制约转型发展的体制机制障碍,使企业和产业在竞争中优化升级,为经济转型提供“源头活水”。

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国务院总理李克强7月31日主持召开国务院常务会议,研究推进政府向社会力量购买公共服务。会议明确,将适合市场化方式提供的公共服务事项,交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。(《京华时报》8月1日)

为“购买公共服务”叫好

7月31日召开的国务院常务会议,对政府向社会力量购买公共服务作出了明确部署。下决心进一步打开转变政府职能这扇大门,凡市场、社会能办好的,尽可能交给市场、社会力量承担,把该放的权力放到位,激发各类市场主体发展活力和创造力,对于促进经济稳定增长,无疑是不花钱能办事、少花钱多办事的“良方”,既有利当前又惠及长远。

转变职能、简政放权,把该由市场发挥作用的领域真正交给市场、社会,更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用,是推进经济体制改革必须努力的方向。这些年来尤其是党的十八大以来,我国在这方面迈的步子越来越大。行政审批改革就是一个例证。今年8月1日起,继多次取消行政审批事项之后,又有一批行政事业性收费“寿终正寝”。这种勇于向“自我开刀”的做法,削弱了一些政府部门的“权力”,大大减轻了企业负担,对经济发展形成正向推动。

同时也要注意到,一些本适合市场化方式提供的公共服务事项,长期以来仍由政府垄断甚至包办,不但导致政府机构“臃肿难消”、行政效率不高,而且也给财政带来较重负担,对企业发展形成明显“挤压”,对服务业发展、经济转型构成制约。有研究表明,当下服务业发展的最大障碍在体制机制上,无论是金融、通信、物流,还是养老、医疗产业、非义务教育,都存在行政性垄断、审批过多的问题,市场准入的门槛较高甚至很高,而这些产业恰恰是我国进入中等收入阶段后发展潜力巨大的产业。相比之下,信息消费领域由于市场化程度较高,近几年快速发展,2012年我国网民总数已达5.6亿人,电子商务交易规模超过8万亿元,今年一、二季度分别达2.4万亿元、2.5万亿元。此次国务院常务会议明确,将适合市场化方式提供的公共服务事项,交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。如果这项政策得以不折不扣落实,不仅会有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题,而且更会为服务业大发展扫清障碍,为“转型换挡期”的中国经济注入新动力,以政府权力的“减法”换得市场活力的“加法”。

社会越发展越需要专业化分工。在现代市场经济中,政府是经济管理和调控主体、涉及发展全局的重大利益协调主体,承担着创造良好环境、提供公共服务、维护社会公平的职责;市场是把政府同各类微观经济运营主体连接起来的桥梁,在配置各类资源中发挥基础性作用。政府行为和市场行为各司其职、各有优点、各有缺点。如果政府这只看得见的手与市场那只看不见的手配合得好,就会收到一加一大于二的效果。相反,政府权力一旦超过边界,市场的活力就会下降,政府的公信力也会受损。对于后者,我们是有深刻教训的。现在钢铁、光伏等很多行业产能过剩之所以加剧到这个程度,一个非常重要的原因就是地方政府没有把该放的权力放到位,以公权介入市场竞争。

能不能冲破既得利益樊篱,让政府把该放的权力放到位,决定着市场化改革的成败。改革开放30多年来,正是我们以“敢为天下先”的胆魄率先在东南沿海放活市场、“杀出一条血路”,才有了现在活力无限的“珠三角”、“长三角”,才有了如今经济社会发展的巨大成就。今天,“购买公共服务”进一步彰显了中央深化改革的决心,各地区各部门都要积极行动起来。只有以“壮士断腕”的决心加快转变职能、下放权力,打破市场分割与垄断,同时又把该管的事管住管好,才能真正消除制约转型发展的体制机制障碍,使企业和产业在竞争中优化升级,为经济转型提供“源头活水”。(经济日报 马志刚)  

 

政府购买公共服务为经济增长添新动力

“凡社会能办好的,尽可能交给社会力量承担,加快形成改善公共服务的合力。”7月31日召开的国务院常务会议强调,当前要研究推进政府向社会力量购买公共服务,放开市场准入,释放改革红利。

笔者认为,政府向社会力量购买公共服务有助于增加公共服务产品,更好满足百姓需求,也有助于减少机构运行和养人的成本,节省行政成本,提高资源配置效率。同时,这个举措将会带来一系列巨大的连锁效应,在理顺政府、市场和社会的关系同时,也有利于促进中国经济增长。

其实,近年来,我国不少地方都在积极探索政府向社会购买公共服务,将一些教育、医疗、就业等公共服务交由社会力量承担,政府以“购买”方式提供必要的补助。

巧合的是,7月31日,北京市发改委在第五届投资北京洽谈会上发布了《引进社会资本推动市政基础设施领域建设试点项目实施方案》。根据方案,轨道交通、城市道路、综合交通枢纽、污水处理、固废处置等六大市政基础设施领域降全部向社会资本开放,并随方案推出了126个试点项目,总投资约3380亿元,拟引进社会投资约1300亿元。

业界认为,政府向社会组织等社会力量购买公共服务,意味着政府、市场和社会的关系将得以进一步理顺,凡是社会和市场能解决的公共服务,政府都将逐渐退出。如养老院,仅靠政府力量解决不了社会需求,可以鼓励社会组织承办,政府给予资助,提高社会力量投入的积极性。

比如,出于对“银发经济”的看好,各大房地产开发商及保险企业纷纷在养老地产上“各显神通”。除万科、保利、远洋等房企均涉足该领域外,中国人寿等保险巨头,以及中国石化等央企也纷纷投身养老地产。

随着中国进入老龄化社会,养老地产是一片可挖掘的蓝海。经中国社科院老年研究所测算,目前中国养老市场的商机大约为4万亿元,到2030年有望增加至13万亿元。这无疑将为经济的发展注入极大的动力。由此,我们可以推测,如果政府在多个领域向社会力量购买公共服务,那么,其对经济发展所起的作用将是巨大的。

总之,笔者认为,政府购买服务将为经济发展增添新的动力,也为民间资本找到了一条切实可行的发展渠道。同时,一方面能简化政府负担,另一方面则可以作为一个切入点带动整个服务业发展。在经济转型背景下,政府购买服务的加速推进利好整体服务业发展。同时,让社会上大量的资金进入基建等领域,既可以充分减轻政府的投资压力,也有利于通过竞争使基础设施提高使用效率和服务水平。(证券日报 择远)  

推动购买公共服务在规范中前行

近些年来,国内不少地方都在积极探索政府向社会购买公共服务,将一些教育、医疗、就业等公共服务交由社会力量承担,政府以“购买”方式提供必要的补助。实践证明,通过购买方式将政府不能做、不便做和做不好的公共服务转移给社会组织承担,有助于政府转变职能,释放改革红利,使群众得到更多便利和实惠,也让社会组织和服务业有了发展的广阔空间。此次国务院常务会议进一步明确,“将适合市场化方式提供的公共服务事项,交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担”,释放出推进政府购买公共服务的强烈信号。

当然,政府购买公共服务作为新鲜事物,还存在一些不完善的地方,从各地情况来看,也遇到了这样那样“成长的烦恼”。没有规矩,不成方圆,推动购买公共服务在规范中前行,有不少工作要做。

其一,制定指导目录,明确购买范围。尽管《政府采购法》将服务和货物、工程一并纳入政府采购范畴,但相比后两者的详实,服务只是被笼统定义为“除货物和工程以外的其他政府采购对象”,缺乏具体明确,就会带来实际操作上的随意性,以及一些地方政府借助外包推卸公共服务职责的可能性。我国香港地区将公共服务分为三类,其中核心服务必须由政府承担,辅助服务和商业服务则可通过政府购买的方式由社会组织提供。通过制定指导目录,对购买公共服务的范围和领域加以规范,才能厘清政府作为公共服务生产者和购买者之间的角色界限,让政府尽责和社会出力相得益彰。

其二,阳光透明运作,加强社会监督。和其他政府采购一样,公共服务购买也容易滋生暗箱操作的猫儿腻。一些地方和部门“崽卖爷田不心疼”,没有把有限的资金真正用到刀刃上,甚至将其视作权力寻租、利益扩张的工具,故意选择下属社会组织或其他有利益关联者。对此,必须坚持阳光透明的原则,通过设定招标资质门槛,畅通信息发布渠道,强化惩处问责机制,杜绝政府购买公共服务中的腐败行为。

其三,完善科学评审,保障服务质量。政府向社会组织购买公共服务,对项目管理水平提出新的考验。有关部门需要在调研和论证的基础上,制定公共服务评估的具体指标和标准,建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制,通不过评审的不能参与采购竞标,从而确保群众享受到丰富、优质、高效的公共服务。(张枫逸 中国青年报)  

 

购买公共服务要明确权责

把政府规模控制在一定范围内,是现代政治的准则之一。政府职能无限扩大,不仅不利于提高服务能力,也容易产生效率低下、腐败滋生等问题。而通过引入市场机制,向社会组织和机构购买公共服务,既可以减轻政府的压力,提高政府管理和服务社会的效率,也能促进社会组织的良性发展。国务院此次明确提出向社会力量购买公共服务,契合了现代政府的管理理念,也是转变政府职能的题中之意。

政府购买公共服务,不像采购电脑、文具等硬件那么简单,它的实现最终要靠每一个个人的行动,此时,人就是影响政策能否实现的最大变量。政府外请的服务者与内部管理者最大的差别就是身份,说白了,就是人们常说的“有编制”与“没编制”的区别。这种身份壁垒的存在,已经让一些地方的改革陷入“增量不提质”的矛盾之中:参与公共服务的人数增加了,但由于内耗太多,反而使服务的质量和水平得不到提高。

其一表现为权责不清。政府购买公共服务不是请人为自己代劳,而是将政府不便完成或者完成得不好的社区服务、慈善救助等交由可以更好完成的社会组织来实现。但在现实中,个别部门把辅助理解成代劳,让不具有执法资质的聘用人员参与执法工作,最终出现问题后便一推了之。

其二表现在有进无退,搞假的“增量改革”。一方面,向社会购买公共服务,以便提高服务的能力和效率;另一方面,仍然保留那些不适合现代社会管理理念的机构和部门。结果,聘用来的人累死累活、牢骚满腹,本该裁撤的人却乐得轻松、坐享其成。

其三表现是监管缺失。所谓市场化方式,是公正公开、竞争择优选择最好的服务主体。但眼下,政府招标过程中暗箱操作、层层转包的现象屡见不鲜。而对于公共服务,我国当前还没有完善可靠的评价机制,很容易出现评价模糊、长官意志,让市场招标偏离市场原则。

政府提出向社会力量购买公共服务这一举措,释放出积极改革的信号。但在实际操作中,我们也要注意一些地方和部门将好经念歪的可能,做到提前谋划、加强监管,以推动政府职能的转变。(光明日报)   

购买公共服务,必须先斩断利益链

国务院总理李克强7月31日主持召开国务院常务会议,研究推进政府向社会力量购买公共服务;不久前,云南省也公开宣布“政府退出公益慈善募捐市场,除发生重大灾害外,不再参与社会募捐”。这两则新闻透露出一个重要信息:政府权力必须后退,把更多的空间和自由还给社会,激发社会与民间的活力。这样的全面部署和深水改革,是多地试点、多方博弈的结果。就以向社会购买公共服务为例,广东早已开始进行实际操作,甚至广东省政府去年5月还出台了《政府向社会组织购买服务暂行办法》的规章,初步将这一创新制度化,其购买的公共服务包括保障房后期管理、助老助残、外来人口管理、慈善救济监管及服务等。

从社会发展规律来看,政府向社会购买公共服务已是国际惯例,因为政府不可能全知全能,无法在公共服务方面满足所有需求,而且庞大繁琐的行政体系也容易在一些方面形成官僚主义、形式主义,更加剧公共服务供给和公众日益增长的公共需求之间的矛盾。这种情况下,它山之石可以攻玉,市场规律、企业规律就可以在政府创新转型中有用武之地,那些交给市场能更好完成的事务就让更专业的力量来做、那些阻碍和限制公共利益的权力就应当适时退出。

权力一旦退出或者交给社会,公共服务、公共利益就能天然获得积极发展吗?没有那么简单,无论是既有的政府采购领域,还是广东试行的政府购买公共服务改革,都或多或少出现一些问题。归纳起来就是:权力之手并没有真正退出,权力的背后还存在有利益。因此,斩断利益链才能断了权钱交易的空间。

 

如何斩断利益链?须过三道关:第一道关是公开,第二道关是程序,第三道关是监督。

公开是政府公共行为实现正义的前提,拿上面改革来说,政府购买公共服务的每一个步骤、每一道程序都必须公之于众,让所有人的眼睛都能轻而易举看得到、认得清;政府退出公益慈善募捐市场,就是要把包括公益慈善组织领导身份这一类细节都完全公开,杜绝行政权力“明修栈道暗度陈仓”甚至“瞒天过海”、“偷梁换柱”。

程序制定非常重要和必要。政府购买公共服务是一项专业活儿,如何招标、如何保证购买的服务质高价优、如何杜绝官员与社会企业的私下勾兑,都需要从程序制定开始,扎下一道道未雨绸缪的篱笆。2013年社科院的《法治蓝皮书》披露,部分地方政府采购办公用品过程中,有79.86%的商品高于市场价格。这种极不正常的现象说明背后极可能藏有猫腻。程序的科学严密和刚性是杜绝猫腻的常规武器。

最后是监督,这一环节必不可少,它是驶向目的地的最后一站路。当公开有了、程序有了,仍然可能因种种原因而出现权钱交易的漏网之鱼,这个时候强有力的监督就是最后一道防线。这种监督不仅要靠体制内的既有力量,也要靠体制外的专业力量,有时后者的独立和专业更能扮演好“一夫当关万夫莫开”的角色。

权力要退出只是第一步,从“要退出”到“真退出”,必须像过三峡一样过三关,三关经得起考验,改革才算实至名归,最终推进社会的重大进步。(华商报 马九器)   

政府购买公共服务尚需法律推进

向社会力量购买公共服务?原因不外如下,一是因为社会等组织以其专业性、志愿性、公开性等特点有着政府以及作为其延伸的企事业单位或组织所不具备的优势,所以从现代社会治理的角度,社会组织的建设性参与不可或缺。其二,是转变政府职能,建设现代有限责任政府,实现小政府大社会的目的性要求。

所谓政府公共服务购买,是指将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会性组织来完成,并根据社会组织提供服务的数量和质量,按照一定的标准进行评估后支付服务费用。于现代性政府而言,是目前各发达国家普遍的做法和未来的基本趋势。

在我国,实际上也已经在十几年前就开始了探索。1996年中国开始政府采购试点,就开始了通过向社会组织购买的方式,为公众提供优质的公共服务,尤其是国内的一些重点城市,如上海、北京、无锡、浙江、广东等地,都进行了有益的尝试。内容涉及到教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老、残疾人服务、社区发展、社区矫正、文化、城市规划、公民教育、环保、政策咨询等诸多方面,成果丰硕,而且已经粗具规模。

2005年12月19日,国务院扶贫办、亚行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”,这是第一个通过规范程序招标进行的公共服务购买,标志着国家层面政府服务购买开始进行规范化试点。

推动政府向社会组织购买公共服务,改变了由国家通过行政体系以及作为其延伸的企事业单位,来承担各种公共服务供给的计划经济时代的做法,这意味着政府从直接提供公共服务向公共资源协调者的角色转变,这毫无疑问是政府在有意识地改变自己履行职能的方式,也是推进行政管理体制改革和政社合作互动的重要内容。

政府向社会组织购买公共服务,也使得社会组织有机会参与到公共服务的供给中来,这不仅提高了供给效率,满足公众的多元化需求,而且为社会组织的自我发展与壮大提供了更广阔的空间。

但是就目前的实际情况来看,也存在着一些制约性因素,如在制度上,公共服务购买尚未在国家制度层面被纳入政府采购范围,缺乏相应的法律制度保障。一些地方政策虽然有所创新,但公共服务购买的制度化必须有待政府采购法律法规及相应财政制度体系的完善来予以明确的保证。同时,公共服务购买开展不足,存在着购买的资金规模小,购买领域局限,购买对象范围狭窄等问题。在购买模式上,独立竞争性购买不足,致使寻租行为多发,加上在程序上公共服务购买欠缺规范流程,资金信息不公开,公开竞争未成为一般原则,只能依靠内部监督……阻碍了政府与社会性组织之间的良性互动。

 

正是在这个意义上,才有此次会议中要求“在既有预算中安排支出,以事定费,规范透明,强化审计。同时,建立严格的监督评价机制,全面公开购买服务的信息,建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制,评价结果向社会公布”这样极有针对性的举措。至于这些措施如何能够真正起到作用,还要假以时日,通过实践来反复锤炼。

文章来源:http://www.71.cn/2013/0807/726596.shtml