实施“五位一体”民主治村模式

克什克腾旗位于内蒙古赤峰市西北部，总面积20673平方公里，辖13个苏木乡镇，总人口25.6万人。全旗共有农村牧区基层党组织124个，农牧民党员6033人。近年来，克旗针对部分嘎查村“两委”职责不清、合力不强，嘎查村级事务管理不规范、决策机制不完善等问题，全面推行以一套办法、二制考核、三务公开、四会议事、五步监督为主要内容的“五位一体”民主治村模式，巩固了党在农村牧区的执政基础，促进了全旗经济社会各项事业的健康发展。

一、背景与起因

随着农村改革的不断深化，以党组织为核心的嘎查村级组织建设遇到了许多新情况、新问题，全面加强党的基层组织建设，是摆在我们面前的一个重大课题。党中央明确提出，“必须加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政能力”。要适应农村牧区发展形势，巩固党在农村牧区的执政基础，提高党在农村牧区的执政能力，就必须要健全党组织领导的村民自治机制。克旗积极推行以党支部为核心的“五位一体”民主治村模式，主要有以下几方面原因。

（一）党的需要。党的十六大以来，党中央站在新的历史方位上，高度重视农村牧区工作，连续八年下发了中央1号文件，特别是在农村牧区民主政治建设、构建村民自治架构、基层民主推进上的力度进一步加大，嘎查村一级在基层政权的地位、基层改革发展和稳定的地位越来越凸显出来。一些嘎查村级班子由于制度缺失，管理混乱和腐败现象滋生蔓延，群众意见大，党群干群关系紧张，基层的和谐稳定存在严重隐患，上级党委对此非常关注。全面推行嘎查村级组织规范化管理，是加强和改进党的建设、维护基层稳定、促进社会和谐、巩固党的执政之基的迫切需要。

（二）县乡的需要。中国自古就有“皇权”不下县的传统，总结朝代兴替之规律，其中一条就是失去了对广大农村牧区的有效管理。当今的农村牧区由于税费改革、村官直选、转移支付，割断了传统的县乡对嘎查村的直接控制，村民自治给了嘎查村级组织更大的自由裁量权，个别嘎查村把村民自治演化为村委会自治或村主任自治；有些嘎查村成为针扎不进去、水泼不进去的“独立王国”；甚至有些嘎查村被宗族黑恶势力把持，这些不是村民自治制度的问题，而是配套制度以及制度跟进上的问题。县乡如何找到有效监督管理嘎查村级组织的抓手，是解决问题的关键之所在。嘎查村级组织规范化管理正是适应了这种需要，使嘎查村级政权运行有了明确方向和严格程序，使嘎查村干部的行为有了规范性的要求，并置于群众和各级组织监督之下，这也就找到了实现嘎查村有效治理的途径。

（三）嘎查村的需要。健全制度、公开程序、阳光操作，使村官有了“行动指南”。一大批怀着对农牧民深厚感情、几十年如一日生活在这片土地上默默无闻的村官由于缺少规范的制度，付出很多，得到的认可却很少，有的甚至被误解为“不图利、不起早”，这些村干部也想通过一种制度规范，给群众一个明白，还自己一个清白，轻装上阵，理直气壮地、大胆地开展工作。营造风清气正、心情舒畅、上下一心的发展环境，也是嘎查村级组织和有为村官的迫切要求。

（四）群众的需要。近年来，电视、广播、互联网等信息传播媒体不断深入农村牧区生活的各个层面，嘎查村民委员会换届选举、村民自治制度的实施，使农牧民民主意识、法制意识、维权意识不断增强，农牧民对嘎查村务的知情权、参与权、选择权、监督权表现出越来越浓厚的兴趣，特别是在关乎到自己切身利益的重大事项上，其维护自身利益的意识和行为尤为突出。农牧民民主管理意识的觉醒，参与管理愿望的强烈，使得过去那种少数人说了算，甚至采用愚民政策的方式，已经行不通了。全面推行嘎查村级组织规范化管理工作，被充分尊重并行使好自己的民主权力，是群众的迫切愿望和需求。

二、做法与经过

克旗采取“试点先行、逐步拓展”的工作思路，2008年在经棚镇13个村开展了“五位一体”民主治村模式试点工作，较好地促进了村级各项工作的顺利开展。2009年年初，在全旗124个嘎查村全面推行。经过几年来的实践，全旗嘎查村级组织规范化管理工作迈上了一个新的台阶。

一套办法。旗委本着务实、管用、有效的原则，在深入调研、广泛征求意见的基础上，制定了《克什克腾旗嘎查村级组织规范化管理办法（试行）》（以下简称《办法》），共十章、47条，为规范嘎查村级组织行为、实现民主治村提供依据。一是规范嘎查村级组织管理。明确界定了嘎查村“两委”班子的关系和各自职责权限，嘎查村党组织处于领导核心地位，领导、支持和保障嘎查村委会依照宪法和法律开展村民自治活动，做到统揽但不包办；嘎查村委会在党组织的领导下，积极主动地做好职责范围内的工作，做到自治但不单干。同时，规范了党员大会、嘎查村民代表会议、团代会、妇代会等工作程序和行为，保证嘎查村级组织在党组织领导下按照规定和各自的章程开展工作。二是规范嘎查村干部管理。对嘎查村干部的任职条件、职数、培训、工资来源、考核、诫勉、调整与罢免进行了规范。三是规范党员管理。对嘎查村党员发展、党员活动、党组织关系等事项进行了规范，实行民主评议党员制度，注重对党员的日常管理和动态管理。四是规范农牧民管理。对嘎查村规民约的制定依据、涉及内容、遵循原则进行了规范，引导群众顾全大局、严格依法办事，实现嘎查村民的自我管理、自我教育和自我服务。为增强嘎查村级组织规范化管理的知晓度和实用性，组织苏木乡镇逐户发放了《嘎查村级组织规范化管理工作手册》，逐村制定了规范化管理流程图版，将低保申请、土地承包流转等24项与群众密切相关的事项细化上墙，为干部群众依法办事提供了依据。

二制考核。通过对“两委”班子及成员实行捆绑式考核，使其形成利益共同体。一是嘎查村“两委”班子年度创业承诺制考核。采取苏木乡镇党委考核与述职测评相结合的方式，对嘎查村“两委”班子及其成员进行综合考评，按嘎查村干部考核得分的百分比兑现嘎查村干部工资。同时，将嘎查村干部年度综合考评得分的平均值定为嘎查村班子的年末综合考评分值，作为奖优罚劣的依据。二是嘎查村“两委”班子成员任期目标责任制考核。采取任职前向广大群众公开竞诺，年末和届末向广大群众公开述职的方式，对嘎查村“两委”班子成员实行任期目标责任制考核。健全考核奖惩机制，对连续3年考核被评为“优秀”的嘎查村干部在给予一定物质奖励的同时，作为推选苏木乡镇事业干部的后备人选；对连续2年考核被评为“基本称职”或当年考核被评为“不称职”的嘎查村干部，进行诫勉谈话；对连续2年被评为“不称职”的嘎查村干部，其职务自行终止。

三务公开。对党务、村务和财务实行全程公开，提高嘎查村级组织各项工作的透明度。一是规范公开形式。除利用公示栏、广播、会议等形式进行公开外，积极探索通过邀请群众代表列席嘎查村“两委”会议、嘎查村民代表民主听证、质询等方式，拓宽公开渠道。二是规范公开内容。对嘎查村“两委”任期目标及完成情况、重大决策事项、嘎查村“两委”民主评议情况、支农惠农政策等群众关心的热点、重点问题及办理情况都必须进行公开。三是规范公开时限。根据公开的内容分为长期、定期和随时三种形式进行公开。对于长期性的内容，采取以纸质形式或制度上墙等方式进行长期公开；对于阶段性的工作，利用公开栏进行定期公开；对于临时性、动态性和常规性的工作进行及时公开。

四会议事。在嘎查村务管理上，采取“四会议事”的形式，确保决策科学民主。一是嘎查村党支部会议提议，对嘎查村民、嘎查村级组织的提案，由嘎查村党支部委员会提出初步实施意见和方案。二是嘎查村“两委”联席会议商议，对嘎查村党支部的提议进行商议论证。三是党员大会审议，把嘎查村“两委”商议的意见交党员大会审议表决。四是嘎查村民会议或嘎查村民代表会议决议，把审议意见交嘎查村民会议或嘎查村民代表会议讨论表决，决定后由嘎查村民委员会组织实施，如适合“契约化”管理，则由契约双方当事人按约定组织实施。

五步监督。充分发挥苏木乡镇党委和嘎查村务监督委员会的作用，通过“五步监督”扎实推进嘎查村民主化进程。第一步，事前过程监督。嘎查村务监督委员会列席“两委”联席会议和党员大会，对商议和审议事项的过程进行全程监督。第二步，审核监督。对党员大会审议通过的事项，嘎查村党支部和村委会形成报告，报苏木乡镇党委政府论证审批。第三步，决策监督。嘎查村务监督委员会对嘎查村民大会或嘎查村民代表大会表决的事项进行全程监督。第四步，备案监督。嘎查村党支部和村委会对嘎查村民大会或嘎查村民代表大会决议事项，经嘎查村务监督委员会审签后，报苏木乡镇党委政府备案。第五步，结果监督。在嘎查村务监督委员会的监督下，嘎查村委会或契约双方当事人严格按照决议的要求组织实施。实施结束后，由嘎查村务监督委员会审核签字盖章，向苏木乡镇党委政府报告，并向嘎查村民进行公示，接受群众监督。

三、成效与反响

通过推行“五位一体”民主治村模式，初步实现了“五个转变”。

治理由人到法。过去人们总认为，选好一个人，就能管好一方民，带富一个村。随着经济社会的快速发展，农村牧区利益分配格局不断调整和基层组织职能的转变，原来“谁是主官谁说了算”已不适应新形势下民主治村的要求，如果没有一套好的制度约束，“好人”可能也会办“坏事”；有了好的制度约束，想做“坏事”的人也只能做“好事”。过去由于嘎查村管理制度不科学、不完善，导致嘎查村务管理不民主、工作不透明、监督不到位，嘎查村干部工作随意性大，有的甚至为了一己之利不惜损害集体和群众的利益，造成群众意见大、矛盾纠纷多、上访不断，直接影响了农村牧区的发展和稳定。“一套办法”填补了这一空白，凡事都要按程序通过会议解决，真正做到了用制度管人、用制度管事、用制度管权，变“主观随意”为“规范管理”，实现了治理由人到法的转变。红山子乡大浩来图村，过去因为村党支部书记和村委会主任缺少规范的制度约束，总认为“我是负责人，凡事我说的算”，致使权大于法，群众意见纷纷，各项工作难以开展，班子软弱涣散，被列入全旗的后进村行列。实施“一套办法”后，“两委”班子建立健全了各项规章制度，依法办事、按章理事，通过推行村干部领办村级事务的“公开竞诺”服务模式，改变了村干部独断专行的作风，重新赢得了百姓的信任，当年实现了后进转化目标。旗委在第七届嘎查村“两委”换届选举工作中，严格落实“一套办法”，先定制度后换届，通过制定《嘎查村“两委”换届规范化管理办法》，使全旗124个嘎查村(居)“两委”顺利地完成换届工作。同时，出现了“两少三高”的效果，即贿选现象少，上届查处2起贿选案件，本次换届没有接到贿选举报案件；信访事件少，上届信访事件17件，本届信访事件8件，比上届下降52.9%；一次性成功率高，上届一次性成功率97.8%，本届一次性成功率达99.3％；嘎查村干部连任率高，上届连任率70.7%，本届连任率达76.3%；新选任的嘎查村干部文化程度高，上届具有高中以上文化程度的87.3%，本届具有高中以上文化程度的达95%。

权力由争到合。以往对嘎查村干部管理松散，奖惩机制不够科学，村干部干好干坏一个样，工作积极性不高。“二制考核”对“两委”班子及其成员实行捆绑式考核，村干部考核分值决定“两委”班子考核结果，形成一个一荣俱荣、一损俱损的利益链条，进一步提高了嘎查村“两委”班子及其成员工作的主动性、积极性和协作意识，变“争权夺利”为“合作共事”，实现了权力由争到合的转变。经棚镇常善村过去村干部工资一直实行“大锅饭”，好坏一个样，村干部各干各的，互不相关，书记、主任遇到有利的事都争着做，遇到难办的事就推诿扯皮，导致“两委”班子长期处于瘫痪状态。执行“二制考核”后，通过对“两委”班子及其成员实行捆绑式考核，干部心往一处想，班子拧成一股绳，2010年各项工作都走在全镇的前头，步入了先进村的行列。

工作由暗到明。过去个别嘎查村级事务不公开、不透明，少数人说的算，多数人不了解，群众疑虑重重。实施“三务公开”后，通过对嘎查村党务、村务和财务等重大事项全面公开，变“暗箱操作”为“阳光作业”，实现了工作由暗到明的转变。达来诺日镇哈达英格嘎查，过去虽然每年都为群众落实大量的项目和资金，解决了群众很多生产生活上的困难，但由于村务不公开，致使群众误解很深。实施“三务公开”后，该嘎查每月召开“三务公开”质询听证会，解答群众的疑问，接受群众的质询，有效地消除了群众的疑虑，使质询听证会成为干群“交心会”，极大地提高了“两委”班子的公信度。芝瑞镇兴华村对财务支出做到“四签一章一公开”，即村所有支出票据先由经手人注明用途签字后交村党支部书记和村委会主任核签，村务监督委员会主任审签后加盖监督委员会专用章，并向全体村民进行公开，使财务公开成为村民信任的“阳光工程”，消除了村民的误解、减少了基层矛盾，密切了党群、干群关系。

决策由官到民。以往嘎查村级事务都由“两委”班子负责人做主决定，群众想参与没渠道、想管理没资格、想表达没机会、想监督没权力。“四会议事”规范了议事规则和议事程序，化解了群众参政议政积极性的高涨与参与渠道不畅之间的矛盾，变“为民做主”为“由民做主”，实现了决策由官到民的转变。宇宙地镇三地村，过去村务管理由党支部书记和村委会主任说了算，很多会议流于形式，导致村委会主任将11万元村集体土地补偿款挪作他用，不仅损害了集体和村民的利益，也严重影响了基层组织在群众心目中的形象。通过实行“四会议事”，实现了还权于民，融洽了干群关系，改变了村“两委”的形象，提高了村“两委”的威信。同兴镇天合村原“两委”班子在村级事务决策上，很多与群众切身利益相关的事项都不征求村民的意愿，导致群众在政治上不信任，工作上不支持，干群关系十分紧张，最终村书记、主任双双落选。新当选的“两委”班子严格执行“四会议事”民主决策程序，在农业综合开发、林权改革、活动场所改扩建、危房改造等村级重大事项上，真正做到群众的事情群众议、群众管，所有程序严谨规范，所有事项公开透明，村干部深得群众的尊重和支持，提高了村“两委”班子的公信度。

监督由后到前。以前因为一些嘎查村级组织监督不到位，有的嘎查村级事务监督滞后或缺乏监督，导致有的嘎查村出了事再监督、再处理、再弥补，违法违纪事件时有发生，既损害了集体和群众的利益，也影响了嘎查村级各项事业的发展。为解决这些问题，克旗要求所有嘎查村都成立监督委员会，嘎查村所有重大事项从选题到决策、再到组织实施，都充分尊重了民意，变“事后监督”为“全程监督”，实现了监督由后到前的转变。巴彦查干嘎查以前由于村务监督监管不力，村级事务成为一笔“糊涂账”，群众对嘎查干部误解很深，导致矛盾纠纷频发，上访事件不断。苏木党委适时成立了嘎查村务监督委员会，通过“五步监督”，实现了监督程序规范，监督事项公开，监督结果透明，消除了干群之间的隔阂，提升了“两委”班子的凝聚力。

四、探讨与评论

“五位一体”民主治村模式的五个方面作为一个有机整体，按照理清关系、强化考核、推行公开、规范程序、加强监督等五个环节有序推进，既互为补充，又互相促进。

“一套办法”是实现规范化管理的基础。实现民主治村，必须坚持党的领导，充分发挥基层党组织的领导核心作用。作为“五位一体”民主治村模式的核心内容，“一套办法”融民主管理、民主决策、民主监督于一体，突出嘎查村党支部的领导核心地位，依据制度管权、管事、管人，形成了嘎查村级组织各司其职、各负其责的责任体系，增强了广大群众的法制观念和依法办事的意识。

“二制考核”是实现规范化管理的手段。科学合理的考核评价机制，是引导、鞭策、激励嘎查村干部发挥作用的有效方式。通过实施“二制考核”，给嘎查村干部加压力、添动力，增强了嘎查村“两委”班子的合力，从根本上解决了嘎查村干部“干好干坏一个样、干与不干一个样”的问题，激发了嘎查村干部干事创业的积极性。

“三务公开”是实现规范化管理的根本。阳光是最好的消毒剂。只有让嘎查村级事务在阳光下运行，才能赢得群众的信任和支持。通过采取“三务公开”，对嘎查村级事务真公开、全公开、常公开，有力地保障了嘎查村民对嘎查村“三务”的知情权、参与权、监督权。

“四会议事”是实现规范化管理的关键。规范严谨的议事决策程序，是保障群众积极参与嘎查村级事务、实现民主治村的重要途径。“四会议事”环环相扣，形成了“要办什么群众提、想办什么‘两委’议、能办什么党员审、怎么去办群众定、办的怎样群众评”的科学民主议事程序，搭建了群众参与嘎查村级事务管理的平台，保障了基层决策的民主化。

“五步监督”是实现规范化管理的保障。只有严格监督，才能确保嘎查村级事务始终在正确的轨道上运行。“五步监督”的实施，充分发挥了嘎查村务监督委员会的作用，强化了对嘎查村级公共权力的监督制约，实现了嘎查村级事务管理与监督分离，形成了决策权、执行权、监督权既互相制约又互相协调的嘎查村级权力运行机制，为实现嘎查村级事务规范化管理提供了保障。

五、重要资料附录

“五位一体”民主治村模式，先后被人民网、中央7套、内蒙古日报社、赤峰日报社等多家新闻媒体予以报道，并在中央党校《党建导刊》、《现代领导》、《内蒙古党建通报》、《基层党建工作成果汇编》、《基层党组织建设理论与实践》、《新编基层党务实用全书》上刊发。这一模式，引起了自治区党委和市委领导的高度关注，多次开展了专题调研，并在2011年末获得赤峰市组织工作优秀成果奖。  

责任编辑：葛立新

文章来源：http://www.71.cn/2013/0820/726786.shtml