美国独特市政破产法帮助城市重获新生

美国密歇根州最大的城市、曾经的“汽车王国”——底特律因财政困难无法自救日前根据美国《破产法》向美国联邦法院申请破产保护，成为美国历史上最大的申请破产保护的城市。市政破产保护制度最早可追溯到上世纪三十年代，经过多年的发展，破产法已成为美国法律体系中独具特色的一支，帮助资不抵债的企业、市政以及个人重整旗鼓，获得新生。

破产法制独具特色

美国破产法是其庞杂法律体系中最具特色的一支。产生市政破产保护制度的需要，最早可能源于上世纪三十年代经济大萧条时期，当时由于绝大多数纳税人根本无力缴税，导致许多城市财政枯竭。当局迫于无奈采取的增税等制度也无济于事，申请市政破产保护被提上立法议程。

美国宪法规定，联邦与各州之间实行分权制。破产立法属联邦政府的权力范围，破产司法亦然。在美国全国范围内统一实施的美国破产法法典由联邦立法机关——美国国会制定，并由美国破产法院负责相关司法事宜。任何州法院均不得审理破产案件，但联邦破产法典中关于债务人财产豁免的具体数额和内容，则由各州通过州立法予以确定。

全美国共有约100个联邦地区法院。破产法院系每个地区法院的一个单位(部分)。根据法律规定，联邦地区法院对与破产有关的一切事项和争议均有管辖权。在实际操作中，联邦地区法院几乎毫无例外地将破产事项和破产争议交付破产法院审理，由破产法院决定谁胜谁负。当事人对破产法院的裁判不服，可向联邦地区法院上诉。破产法官由联邦上诉法院任命。

（图片：底特律成为美国历史上最大的申请破产保护的城市。）

需要指出的是，美国的破产法院系民事法院而非刑事法院。只有在破产案件审理过程中，发现债权人或债务人的行为涉嫌构成犯罪，破产法官才会将案件移送美国联邦地区法院。

美国现行破产法制定于1978年，由一般条款、定义和规则，案件管理，债权人、债务人及破产财产，清算，市政债务的调整，重整，有固定年收入的家庭农场主的债务调整，有固定收入的个人的债务调整等部分组成。该法在历史上做过多次修订。市政破产保护的规定，集中于其中第九章，即“市政当局债务的调整”。

底特律就是按照美国《破产法》第九章申请破产保护的。这部《破产法》对企业、个人和市政破产问题都有相关章节和条款涉及。第九章涉及的是市政当局债务的调整，是美国城市申请破产保护的依据。根据这一章的条款，如果申请破产保护成功，底特律就可以就进行有关破产的一系列操作。

此外，美国破产法把保护债务人利益和债权人利益放在同等重要的位置，革新了破产法律制度从产生之时起单一追求债权人利益至上的立法理念，并深深影响了20世纪末的世界破产法改革运动。

破产并非“消灭”而是重整再生

长期以来，存在一种对破产法的普遍误解，即认为破产法是淘汰法、主体消灭法。但随着现代破产法治的发展，破产程序更为重要的目标和价值已经从清产核资、保护债权转变为整合资源、重整再生，使破产主体通过制度性阵痛来彻底甩掉包袱，为下一步发展奠定基础。

（图片：申请破产保护将帮助底特律重获新生。）

具体到底特律市政破产保护，如果进入破产重整程序，按照美国《破产法》自动中止条款，底特律市政府有权中止所有针对该市及其财产的索偿行动，这可以使该市避免被那些希望获得偿付的债权人起诉。此时底特律市在维持政府日常运转之余，主要工作就是债务重组，包括债务展期、免除部分本息、存量债务再融资、平衡预算等。上述举措除了可以延缓支付对外债务、实施债务重组外，还可以为所有利益相关方提供稳定的制度预期。

底特律政府显然非常迫切希望通过法律程序解决债务问题。底特律紧急财政管理人凯文·奥尔7月19日曾表示：“破产给了我们喘息的空间，我们几乎每周都要被起诉，我祈求这一切不要再发生。”

另外，地方政府申请破产，只标志该地方政府将失去清偿债务的能力，并不意味着政府职能的破产。

走完司法程序恐将延续数年

底特律饱受六十年财政困扰，长期债务已经超过185亿美元，凯文·奥尔表示，底特律市每1美元的财政收入中，就有38美分用于偿债，而到2017年，这一数字将上升到65美分。

从债权人结构看，底特律欠退休人员的钱占其总债务的大头。根据破产申请文书，底特律有超过10万名债主，包括退休工人、公务员、银行和企业、财产持有者。其中，最大的债主为两大公共雇员养老基金——底特律公务员退休管理系统持有20亿美元，警察与火警局退休管理系统持有14亿美元。

债务问题积重难返，加上美国复杂的司法程序，底特律要走完整个破产程序恐怕也将耗时长久。在美国，即便是一般的商业性破产案件，通常需一年半的时间才能审结。美国之前申请破产的亚拉巴马州杰斐逊县和加利福尼亚州的斯托克顿，申请破产程序历时超过1年，一些相关事项甚至持续至今。

英国广播公司报道，专家预计，底特律这场关于债务的法律战将拖延数年，并将花费数千万美元。

凯文·奥尔7月18日在新闻发布会上说，他希望明年夏季或秋季底特律能“走出”破产。路透的报道称，奥尔设定的时间是2014年9月份。不过，据报道，美国当地一些市政破产领域专家认为，由于城市破产涉及的议题、相关方和法律程序众多，要在上述时间内完成可能性不大。

（图片：7月18日，底特律紧急财政管理人凯文·奥尔（右）出席新闻发布会。）

7月30日，史蒂文·罗兹法官，就底特律申请破产保护的关键时间点提出建议：8月19日前，债权人所有反对底特律具备申请破产保护资格的动议应予提交；10月23日开始，进行底特律是否具备申请破产保护资格的庭审；2014年3月1日前，底特律是否需要递交债务重组计划。

从这个时间表上看，凯文·奥尔的愿望似乎还是略微急迫了些。

哥伦比亚广播公司当地时间8月3日的报道说，底特律希望在今年年底就提交债务重组计划，报道评论说，底特律的想法非常激进。

据国内媒体报道，中国政法大学教授李曙光表示，由于程序比较复杂，特别是债权人能否认同债务偿还方式等，时间会比较久。一般来说，重组一个城市的债务，对于底特律这样一座大城市而言，最少需要半年甚至是一年以上的时间。因为涉及到还债的问题，最终全部破产程序走完，需要5年至10年的时间。（完）

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责任编辑：蔡畅

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