“政府”在中国：一个比较与反思

 

「内容提要」要在中国研究中确立中国的主体性，必须恢复中国概念的本来面目。就“政府”这一概念而言，要靠近“中国的”政府，必须回到人们对这一概念的真实运用场景中去感受，去认知，去理解其内涵，进而去发掘原真的而不是已被解构与重构的“政府”。通过“政府”在“西方”和“中国过去”的比较发现，政府在中国当下具有四个复杂性面向，这四个面向也塑造了政府与当下中国人的四种关系结构：它是一个代表“官”的领域，并因其特权而与“民”不同；它是一个与私相对的“公”的领域，在此意义上它也代表国家；它是一种“有关部门”的职能分工，但这种分工仅限于内部分工而非权力分立；它受党的领导，又是党，党在某种意义上与其融为一体。

「关键词」政府；国家；党；中国逻辑

一、引言

“中国研究导源于西方的历史，决定了在这一综合性的社会科学领域中，中国一开始必然是以‘他者’的面貌出现的”（周晓虹，2010）。于是，要真正回答中国，必须在中国研究中确立中国人的主体性。而要确定中国人在研究中的主体地位，则需要更多反思性的解释学使用（哈贝马斯，2009a ），以此回到中国人的意义结构，对其思维进行直接袒露。显然，在众多思维呈现方式中，语言是最直接的袒露方式；同一个概念，在不同语言中被运用的时候，所表达的往往是完全不同的东西（Mannheim，2003：245）。厘定人们经常使用的关键概念的内涵，是袒露人们思维的重要一环。

项飚曾关注了普通（中国）人的“国家”概念。他认为，普通人的“国家”概念是高度总体性的，中国人不区分地域意义上的国度（Country ）、民族共同体（Nation）、暴力机器（State ）以及行政执行机构（Government）（项飚，2010）。但作为一个概念，不仅“国家”的指代对象本是多元和不固定的①，在变迁的中国，“国家”本身也已不是一个稳定的意义文本了。在这种情况下，如果仍将“国家”视为普通中国人行为中客观存在的、普遍的“解读图式”（赵鼎新，2006：216），就难以解释中国变迁中发生的文化冲突和解体。

基于类似的目的，本文选择了“政府”这一概念，以理清其被中国人运用的内涵。也即，中国人所说的“政府”到底是指什么。事实上，在中国人的各种表达形式（包括口头表达、新闻报道、政府文件，等等）中，“政府”这一概念是如此被频繁使用（甚至比“国家”的使用更多），以至于几乎很难找到一个人说的话、一篇新闻报道、一份政府文件从来都不提这一概念。在某种程度上，“政府”是理解中国的钥匙性词汇——它不仅处于中国公共权力运作核心，也处于中国人②公共想象核心。对中国人所说的“政府”的研究不仅可以弄清楚其内涵本身，而且有可能从独特的角度来窥探中国公共权力运作的逻辑。如何更靠近“中国的”政府？必须回到真实场景中去感受，去认知，去理解。我们需要感受、认知、理解鲜活的“政府”，而不是已被解构与重构的“政府”。

在学理层面，关于“政府”的研究大致有两个视角：第一个主要关注中国政府的结构功能及其行为运作，我们称之为经验视角；另一个试图为中国当代行政实践注入新价值，以建设现代政府，我们称之为规范视角。这两个视角都涌现了大量出色的研究③，并从不同侧面帮助人们了解了中国场域中的政府。但是，在第一个视角下，“中国人”可能消失了，“政府”对于中国人的意义被掩盖在了各种“客观”之下。而第二个视角可能带来的西方中心性质（柯文，1989）则早已受到批判。在关于“中国”的研究中，“作为对象的中国却被置于思虑之外”（沟口雄三，1996：93），这导致我们离“中国”总是差一步。

为了了解当下中国人所使用的“政府”所指为何，我们将在筛选关于政府的一些语句基础上，来展示“政府”在中国人意识中的投射。我们将讨论：政府在“西方”通常指什么？在不同历史阶段，“政府”在中国所指有什么不同？主要的，“政府”在当下中国的意义是什么？更进一步，我们希望回答“政府在中国”的背后逻辑，也即，到底是什么在影响中国人会这样来使用“政府”这一概念？关于这种使用，我们将关注两点：第一，它所指代的客观结构是什么；第二，使用主体如何建构与这个客观结构的关系。这两个部分的关联度，即社会结构和心智结构之间的关系（布迪厄、华康德，1988）。

 

二、“政府”在西方

首先，有必要回顾“政府”在西方语境中的运用，这也是常被我们借用的理论中的“政府”。基本上，西方的“政府”概念包括两方面意义：其一，它指代一种广泛的国家组织体系；其二，它专指其中的行政部门④（见图1）。事实上，这两个方面的意义分别代表着西方现代国家建设的两个重要方面，即与现代民族国家成长相伴的宪政重塑以及与现代行政国家成长相伴的行政重塑，它们在主权意义和权力结构上重造了西方的“政府”。

在欧洲，作为国家组织体系的“政府”是民族国家建设（Nation-State Building）的重要结果。资本的集中与积累、强制性或暴力的集中与积累是欧洲现代国家形成的两个重要因素（Tilly ，1990）。而有效的国家统治体系则为欧洲各国的发展提供了基本条件（韦伯，2004：42），这包括：全国建立单一的法律规范和司法体系；创立单一的税制和财政制度；建设统一的交通和通讯体系；精简行政机构以提高办事效率，将权力集中掌握在居于首府的统治者手中；形成专业化组织人事制度，使关键的行政管理部门由训练有素的人员充任（史密斯，2002：106）。18～19世纪，西方各国资产阶级基本上都已取得了政权，开始走上了启蒙思想家所设计的民主道路。从制度上根除和防止封建专制，建构民治政府，是这一时期的政治任务和理想。正如巴林顿。摩尔（Barrington Moore Jr.）所指出的，这种民主进程旨在进行三项密切相关的事情：对专制统治者加以控制；以公正合理的统治取代专制统治；使基本民众分享统治权（巴林顿。摩尔，1987）。由此，“民族国家为一种受法治国限制的行政建立了基础性条件，为个体行动和集体行动不受国家干预的空间提供了保障”（哈贝马斯，2009b ：224）。作为行政部门的“政府”不仅是“主权者的执行人”（卢梭，2003：72），也是作为法律制定者实行制约力量时的法律执行者（洛克，1964）。

另一方面，美国人却走了一条不同于欧洲的历史道路。虽然美国的民主体制令托克维尔（Alexis de Tocqueville ）赞叹不已，但事实上直到内战期间及以后，美国的“政府”才慢慢具有欧洲层面上的意义，即作为人民所有的国家的政治权威（Raadschelders ，2008：946）。20世纪之前的美国在国家治理体制上一直缺乏“大多数欧洲国家在这个时候所具有的那种基本特征——也就是说，缺乏中央集权的能力、合理化的权威和发达的行政这样一些特征”（Stillman，1999：15）。直到喧嚣的“进步时代”，为了应付迅速工业化所带来的社会、经济和政治问题，作为美国国家治理结构转型（马骏，2008）的一个重要结果，现代行政政府才姗姗来迟（Wilson，1887）。行政政府的运作与“政治与行政二分”相关联，即政治表达国家意志；而行政，在另一方面是执行国家意志（Goodnow ，2004［1900］），以理性官僚制为核心的制度设计是其主要特征。

三、“政府”在中国：从朝廷到人民群众的政府

“政府”其名在中国起源于唐宋时期的“政事堂”和宋朝的“二府”两名之合称，早期专指宰相领导的中央机关，后逐渐扩展为对整个朝廷的指代。如梁启超（1989：49）所说“以如是之政府，非底于亡国不止”，这里的“政府”就是指满清朝廷。此后，这一概念慢慢演化，并逐渐被赋予多层涵义。如果说构成中国转型基础的有三种知识系统：以中国等差结构为归依的文化传统、以全权国家为核心的新传统和百年来因开放而传入的西方传统（邓正来，2000），那么中国人所说的“政府”，也正是建立在这三种知识系统之上。其内涵的演化拓展，是历史逻辑的继承和延续。

（一）儒家帝国体系：持天命的朝廷

在儒家帝国体系下，君主和官员共同组成了儒家帝国的政府——即朝廷。君臣扮演不同的角色（见图2），所谓“君者，出令者也；臣者，行君之令而致之民者也；民者，出粟米麻丝，作器皿，通货财，以事其上者也”（韩愈，2010）。作为人主，皇帝是世俗的权威；作为天子，皇帝是神圣的权威；作为君父，皇帝是伦理的权威，而民众是“黎民”、“百姓”、“小人”、“黔首”、“布衣”、“小民”、“庶民”。君主的奇理斯玛式权威是对以官僚为主体的“朝廷”力量的平衡，君主通过官员关注政事，教化“生民”⑤。

天命正当是建构民众和君主关系的核心（石元康，1996）。子曰：“天无二日，民无二王”（朱熹，1992），所谓“天命有常，惟有德者居之”，“使之主祭而百神享之，是天受之；使之主事而事治，百姓安之，是民受之也”（《孟子。万章上》）。便是朱元璋对“蒙古外族”的战争也源于“元之臣子，不遵祖训，废坏纲常”⑥。朝廷的天命正当通过一系列制度设计来保障，而其中纲常伦理是儒家帝国治理的核心元素。“敦叙人伦，君臣、父子、上下、尊卑，秩然如冠履之不可倒置”⑦。皇恩浩荡，只要君主仍然拥有天命，朝廷就有存在的认同基础，这是为何众多政治行动须打着“诛奸臣、清君侧”旗号的原因。

虽然朝廷作为整体组织的天命正当掌握在君主手里，但真正治理的却是官员和官府，所谓“天为民立君，士为民事君”（沟口雄三，2011：59）。与君主不同，民众对官员运用的是个体伦理式的正当性论证，对朝廷中每个“官”的道德规定替代了对朝廷的规定，“反贪官不反皇帝，反官府不反君王”即源于此。也因为此，朝廷的更换也不会改变民众和朝廷之间的关系结构。

 

总体而言，在儒家帝国体系下，天命和纲常伦理是建构民众和朝廷关系结构的核心要素，它不仅是朝廷正当性的主要来源和行为依据，也是民众起义的正当性基础。

（二）晚清变革时期：革命党的民国

晚清“千古未有之变局”使儒教中国无论在政治体制还是在政治理念上，都“面临由宗法帝制国家转型为现代民族国家的政制选择”（刘小枫，2007a ：103）。变革不仅要改变原有君主专制下的国家权力结构，更要改变儒家帝国传统下民众和朝廷的关系结构，为其中注入现代民主国家的内涵。

一方面，在晚清变革中，知识精英（无论是革命派还是立宪派）一直试图为变革注入一种不同于儒家天命观的“现代逻辑”——“政治不从人民之所欲恶，不能为人民捍息而开利，则人民于权利上得起而革之，且于义务上不可不起而革之”（梁启超，1989：46），以建立基于人民主权之上的民国政府。如孙中山所说，这是“民有、民治、民享的政府：民有选举官吏之权，民有罢免官吏之权，民有创制法案之权，民有复法案之权”（孙中山，1994：271）。秋瑾在《普告同胞檄稿》中说：清政府“财政则婪索无厌，虽负尽纳税义务，而不与人以参政之权；民生则道路流离，而彼方升平歌舞。侈言立宪，而专制乃得实行；名为集权，则汉人尽遭剥削。”⑧可见其对革命的鼓动已完全不同于“均田免粮”的起义口号。晚清知识精英试图“在文化上塑造出理想的国民，尽快构建出理想的政治共同体，用想象的新国家与国民取代事实的旧帝制与臣民，用想象的‘公民’来实现新国家形态的选举与自治”（郭台辉，2011：153）。可是，虽然对“现代”的期待使得“人心非实行宪法，无可收拾”（张謇，1911），但沟口雄三却认为，这仍是一种源于中国大同文化的社会革命（沟口雄三，1996）。孙中山常用大同主义来替代三民主义。这种大同，在民权这个问题上表现出来的不是作为个人权利，而是作为全体国民的权利提出来的，这与欧洲的市民权革命有着根本区别（沟口雄三，1996）。对民众来说，革命甚至只是“一群假洋鬼子为崇祯皇帝报仇”⑨，他们建立“民国”的逻辑仍然是传统的。

另一方面，这场社会变革直接崩解了儒家帝国以天命和纲常伦理为核心的权力结构，传统的“君—臣—民”的三元关系变成“官—民”的二元结构。辛亥革命后“共和政体成，专制政体灭；中华民国成，清朝灭；总统成，皇帝灭；新内阁成，旧内阁灭……”⑩与“皇帝万岁万万岁的龙牌”11一起被革掉的是朝廷天命正当的逻辑。革命者认为，“民国”和民众之间的关系应建立在宪政契约之上，《中华民国临时约法》中规定：“中华民国之主权属于国民全体；中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院行使其统治权。”

虽则文本规定如此，但结果是“那些坐在法统椅子上的先生们演出卖身的话剧，制成一步‘遮羞的宪法’，从此没人理会这个‘法’字了”（李剑农，2007：537）。欧洲君主国家从神赐主权到人民主权的转变并未在中国发生，替代原有治理结构的官僚体制并未建立在新的关系结构之上，“中华民国”也并未能实现向现代民主政治的转型，“所获得者仅中华民国之名”（孙中山，1986b ［1924］：102）。对民众来说，政府由儒家帝国中君主和官员组成的“朝廷”，变成了仅由官员组成的“民国”：

革命的人坐了衙门，革去了老爷、大人的称呼，撤掉了官老爷出行的仪仗，没有了虎头牌。但是，掌了大印的革命党，威风依旧，骑着高头大马，后面一队扛着快枪的披肩革命党人。（张鸣，2011，184～185）

一则，知识精英所设想的人民主权式的政府没有建立；二则，民众也没有成长为与现代国家所匹配的理想国民。如陈独秀感叹：“惟日仰望善良政府贤人政治。其卑屈陋劣。与奴隶之希冀主恩。小民之希冀圣君贤相施行仁政无以异也。古之人希冀圣君贤相施行仁政。今之人希冀伟人大老建设共和宪政。其卑屈陋劣亦无以异也。”12孙中山由此也反思：“辛亥之役，汲汲于制定《临时约法》，以为可以奠民国之基础。而不知乃适得其反”（孙中山，1986b ［1924］：102）。

 

（三）救亡转向时期：“党国”

辛亥革命后的中国，山河破碎，国之不国，救亡形式时不我待。在此背景下，中国政治问题的重心开始从“政治”（立宪、议会、政党）转向“国家”（主权、统一、独立）（汪晖，2009）。在“此四亿五千万人都是刘阿斗”13的感叹声中，孙中山转而开始强调三民主义和五权宪法需要通过“军政”、“训政”和“宪政”三个阶段才能实现。军政时期即“以党建国”的暴力革命时期，训政时期即“以党治国”时期，宪政时期即“还政于民”时期。孙中山希望通过这三个阶段最终实现“以考试、纠察二权，与立法、行政、司法之权并立，合为五权宪法；更采直接民权之制，以实现主权在民，如是余之民权主义，遂圆满而无憾”（孙中山，1994［1923］：61）。于是，在不能直接完成对官民关系进行现代性重建的情况下，孙中山在革命中所领悟到的“一党专政、服从党魁”的信念越发地发挥出来（李剑农，2007），“党国模式”成为其最终选择，即通过一个强有力的政党来掌控国家权力（见图3）。按照胡汉民的解释：“以党权代替民权，则政权属于党，治权属于政府，即党行其权，政府尽其能，是谓党治”（转引自李杨，2011：86）。1924年，国民党参照俄国进行了改组。改组一方面确立了国民党“以党建国”和“以党治国”的理念，即效仿俄国革命“将党放在国上”14，用“政党的力量去改造国家”15；另一方面也开始直接效仿列宁式政党的组织体系16，重塑了国民党的组织纪律，不仅在中央建立了各种部委，还建立了一套从中央到地方与国家行政区相并行的行政机构（王奇生，2003）。之后，国民党总揽行政、立法、司法、考试、监察五种治权，自称“训政保姆”17.

国民党虽然开创了党国时代，但有研究表明：国民党从来就没有建立起国家政权能力，也并不能作为超脱于国家官僚之外的“党权”形式出现。它实质上是一个军权体制而非党权体制（王奇生，2003；杨天石，2008；李杨，2011）。另一方面，国民党也未能在基层塑造出有效的治理体制。可以说，无论在治理的正当性还是有效性上，国民政府都失败了。此时，具有高度社会动员能力和组织内聚力的中国共产党在根据地的治理实践适应了晚清变革后的社会结构，其社会主义道路也赢得了胜利。

（四）社会主义初建时期：人民群众的政府

“党争实为种种政治力量重新整合中国社会的意识形态和政治方略的较量，以在国际政治经济格局中建立一个强有力的政治单位”（刘小枫，2007b ）。中国共产党不仅成功整合了各类政治力量，也“重建”了政府和民众的关系。

首先，依赖于中国人传统话语的正当性论证，党在革命过程中获得了极大合法性。比如：建立在“均贫富”基础上的“杀尽地主与富农，不交租，不纳税，不还债”；通过“忆苦思甜、吃忆苦饭”来知恩图报；通过“苦难的人民群众翻身做主人”来进行情感动员（Perry ，2002），等等。党被视为广大人民群众的利益代表，并且始终是公共利益的守护者（Kornai，1992），如同许多文本中所表达的一样：“群众的心愿就是党的心愿”（张平，2009：839）、“党为人民做主”、“党为人民，民心向党”18、“党给群众撑腰，不给干部留脸”（沈志华，2008）。

其次，具有“先进性”的党通过对官僚集团的控制完成对官僚集团的政治驱动。党的体系本身就是至上而下的命令结构而非自下而上的吸纳机制，因而不仅其意识形态功能的实现只能通过奇理斯玛式的权威进行自上而下的精神灌输，对人民利益的代表也只能是通过自上而下的科层驱动。也就是说，党不仅必须保证自己始终是人民群众的党，还必须保证政府始终是人民群众的政府。享有正当性的“党”通过党纪、党组、主体负责制、干部体制这四个关键制度来保证其意图在其他组织中的实现（乔纳蒂，2008），同时又通过高频度政治运动的方式给予不断刺激，并因此而重新建立了一种新的国家稳定体制。

于是，原有的权力结构发生了变化，作为朝廷和民众关系结构核心的君主被彻底抛弃，人民民主专政建立。而在“人民民主专政”过程中，党自身奇理斯玛式的地位也不断上升，其元首也获得了类似君主般的想象。不过，伴随着“炮打司令部、火烧”19、“横扫一切牛鬼蛇神”20、“砸烂公检法”等口号和一场自下而上的针对所有当权者的夺权风暴21，这种想象最终被摧毁。中国开始进入全新的改革开放时代。在这一过程中，无数知识精英试图为中国注入现代逻辑，以重建政府概念以及政府与民众之间的关系结构。

 

四、“政府”在当下：四个复杂性面向

大多数现代民族国家，基本上是通过市场发展、社会力量的崛起并以此驯服了专制权力而产生的，而在中国，基于前面的分析可以看到，现代民族国家的建设主要依靠政党。作为对特定政治文化背景、特别的政权建设过程以及当下政治权力结构的折射，“政府”在中国当下的意义也就呈现出了更多面向。笔者将这种面向归纳为：其一，继承于儒家帝国体系解体后的官民结构，政府是“官”；其二，近代以来作为国家代表的政府被注入了民族国家内涵，政府是“公家”；其三，脱胎于革命后政权建设的一种职能结构设计，政府是“有关部门”；其四，政府在党的领导下，政府也是“党”本身。

（一）政府是与民相对的“官”

甘阳（1998：34）认为，所谓“民间对官府”，确实相当传神地概括了中国几千年来国家与社会的关系。中国人习惯于依照官民格局来想象自身同政府的关系。虽然康晓光（2009）主张用“精英与大众”的关系来替代“官与民”的视角，即政治精英、经济精英、知识精英组成了一个精英联盟的体制，但无论是哪种精英，在民众眼里精英都必定与“官”相联系。这里的官也可以用“领导”或者“干部”来代替。“政府是官”意味着：

其一，官民分立。领导、干部、官员与群众、老百姓、草民的分立（见图4），是“治人者和治于人者”的区分，前者代表着权力和控制。所以交通肇事者会高喊：“有本事你们告去，我爸是李刚！”副县长儿子打人后会说“我爸是县长，在永和我爸就是国法”22；后者代表着弱势与被控制，所以“民不与官斗，也斗不过官，能忍则忍，只要不是太过不去，也就算了”（吴毅，2007）。即便企业也会说“我们是在政府领导下开展工作的，政府让我们怎么干我们就怎么干，这个是很重要的。这是中国市场经济一个非常重要的原则，没有什么好讨论的，我认为听党的话，按照政府的指示办事，这肯定是对的。”23

其二，官是“父母官”。在党和国家“父爱主义”的自我合法性构建惯性中（科尔奈，2006），“当官要为民做主”仍然是常见的表达，遇到好官，群众也总是体现出对家长般的拥戴，渴望“把好县长肖仁杰还给人民”（王晓方，2007）。即使他们受到了恶官欺负，也总是希望“让领导来做主”，这里所表达的是既非“竞争”，又非“反抗”的“诉怨”（或“诉苦”）关系（吴毅，2007：36）。诉怨（诉苦）反映了民对官的“拟父母”而非“权力代理者”的关系认定。

其三，官享有特权。与民相比，官享有更多特权，而且这种特权理所应当。老百姓眼里的官员可以“因公出国、乘坐公务用车、享受公务接待”24，有特供烟、特供酒、特供茶25，而供给政府部门的食品也必须做到“保安全、保质量、保及时、保秘密”26.党政办主任则认为“（政府的高级会所）是招待领导和高级客商的”27，警察也说自己“只为领导服务，领导更重要”28.

在政府是官的层面上，可以看出国家政治结构在形式上虽然发生了较大变迁，但中国人对政府的理解与对朝廷的理解其实并无多大区别。

 

（二）政府是代表国家的“公家”

传统中国“国家”概念的意义在于，国是家的扩大，因为保家，所以卫国。这是费孝通所说的层层外推的差序格局（费孝通，1985），亦即“己（身）—家（族）—国—天下”层层差序之间构成了相互包容的整体（沈毅，2008：157）。作为这个差序治理体制的核心，国家和公领域的治理，由官府、公家、朝廷、政府掌管。

承接这一概念，国的所有为“公家”、国的事务为“公务”、为国做事为“公役”、为之做具体的事为“公干”、国所规定的假期为“公假”（张法，2010）。政府代表着“公家”，并通过“家”来塑造自身角色，所以即便是最严肃的报纸也会经常说“我们国家这么大，情况千差万别，矛盾和困难不少，当好这个家不容易”29.“公”的概念是政府对社会与民众进行行为论证的重要宝库。政府代表“公家”、“公道”；民众则代表“私家”，须得向政府“讨公道”。“大河满了小河才能满”，公高于私，私家利益要服从于公家，所以业主即便是抗争也要“服从国家需要”，“不和政府作对”（陈映芳，2010：51），获得荣誉的运动员要“先谢国家再谢爹妈”30，否则要被狠批。政府理直气壮地代表了国家和道义，所以也可以轻易打出“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”这样的口号31.

与此同时，中国人也会根据家国观念来界定自身行为。他们经常会采用将个人/家庭利益与国家根本利益一体化的表达方式。比如将自己解决家庭生活困难的努力解释为“为国家减轻负担”，“替政府分忧”；将政府应该考虑民众利益解释为“维护国家安定团结大局”的需要（陈映芳，2010：51）。“社会上的不三不四”意味着只有家和国是安全的，民众有问题得去找政府“闹”，“小闹小解决，大闹大解决”，这不仅表明人们解决问题的上访惯性，“闹”字其实也隐含了其与政府之间的“拟家长”关系。

（三）政府是承担行政职能的“有关部门”

“有关部门”是一个比较特殊的词语，指与前后文有相关关系的部门。人们通常认为，这个词通常意味着承担特定责任的政府机构。应该说，作为“有关部门”的政府这一命题是最接近西方“政治—行政”二分框架中的“政府”（Administration）这一概念意涵的。但近年来，由于这个词经常被官方声明使用以规避具体部门，其中的闪烁其辞事实上已经加剧了民众对“有关部门”的妖魔化想象。比如，2010年，这个词就被网友票选为最讨厌的词。甚至早在几年前，网络上就有一篇热传的帖子戏谑道：

本人最近研究发现，中国权力最大的部门叫做“有关部门”。不信你可以注意看看报纸，电视，你就会发现这个“有关部门”的权力真的是大。不知道这个部门是何时设立的，也不知道他属于什么编制（呵呵，本人在这方面真的很无知的），但是，似乎发生的任何事情都与这个部门有关……。看，如果能引起“有关部门”的重视，也许问题就能迎刃而解了。……教育乱收费需要“有关部门”重视，医院黑幕需要“有关部门”介入，暴力伤人也要向“有关部门”呼吁……32

在民众那里，作为履行具体职能的有关部门，“政府”与“国家”似乎在一定程度上得到了区隔。于是，在这些年日益紧张的各种社会冲突中，“一方面，国家作为一个抽象的概念，被道德化、总体化、自然化，很少人质疑其合法性和正义性；另一方面，大家对具体国家机构的行为则高度怀疑”（项飚，2010：118）。作为“有关部门”的政府与“国家”的区分，似乎在一定程度上减缓了各类冲突所产生的整体信任危机。

与此同时，虽然宪法规定国家机构包括人民代表大会、行政机关、审判机关、检察机关，但这些部门也都同时被列为政府职能部门33.以法院为例，《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第十条规定，“各级人民法院（包括最高人民法院分院、分庭）为同级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会的领导和监督”。法院作为政府的一部分，与治安、教育、环境等职能部门并无多少区别，民众也认为法院是听政府的，“政府一申请，法院就强拆”34.

如此一来，虽然国家、政府和行政部门在宪政上并非同一概念，但在制度设计上，三者却形成了极大的互构空间（见图5），也甚少得以精细区分。

（四）政府代表“党”

此前提到，在1949年之后，“党”逐渐被塑造成为官僚体系之外的力量，是“先进生产力、先进文化和人民的根本利益”的代表，党的利益被论证为“人民的利益”。如流行的官场小说经常所描述的：

皇县是人民的皇县，是党的天下，我们决不允许任何人牺牲党和人民的利益，也绝不让党和人民的利益受到任何的伤害！请大家放心，党不会让好干部受委屈，也绝不会放过任何一个腐败分子！（王晓方，2007）

 

但是，由于党是“把中国建设成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”的领导者，而这一任务将具体由政府来完成。因此，党有时会被等同于政府，而政府也会被等同于党。或者说，虽然党的合法性策略一直在撇清其与作为“官”、作为“有关部门”的政府的关系，但在民众看来，这二者并无多大差异。人们常用县委县政府、市委市政府、省委省政府、“几大班子”来指代整个“政府”。所谓中央地方关系的核心不是全国人大与地方人大的关系，也不是中央政府与地方政府的关系，而是党中央与地方党委的关系，各级地方党委书记是各级地方党政领导中名正言顺的“一把手”（强世功，2009：28）。

与西方行政部门中的官僚不同，处在中国政府体制中的每一位个体决策者也都从几个方面接受指示：作为某个职位的把持者，作为某个组织的成员，作为某项活动的执行者，作为党员（乔纳蒂，2008：21）。事实上，当中国官员在发表意见的时候，不但民众无法判定他在什么立场说话，即便他们自己也很难弄清楚在代表谁说话。如规划局副局长在回答“农民经适房用地被挪用做别墅用地”事件的时候，会质问记者“你是准备替党说话，还是准备替老百姓说话？”35又如交警会说“西方的警察制度与中国不同，西方警察是吃纳税人的钱。我们的经费来源于国家财政，和纳税人交的钱是两个概念。”36

五、总结与讨论

前述，中国人对政府的内涵认定构建了政府与当下中国人的四种关系结构：它是与民相对的“官”的领域；它是一个与私相对的“公”的领域，在此意义上它也代表国家；它是一种“有关部门”的职能分工，但这种分工仅限于内部分工而非权力分立；它受党的领导，又是党，党在某种意义上与其融为一体。

基于这四个意义结构，还需要进一步拓展一些问题的讨论：第一，如何认识当下的中国话语与其历史的延续性？这涉及话语的历史变迁问题；第二，如何认识当下？这涉及权力系统和话语系统的关系问题；第三，处在这个历史话语情境中的我们应该如何认识中国问题和中国逻辑。

（一）关于历史和话语变迁

我们对“政府”的意义分析主要关注两个方面的内容：政府的具体指代以及该指代对中国人的意义。从近代开始，传统以天命正当为核心的君臣朝廷被摧毁，但代之而起的民国政府并未能完成其基于现代性假设的政治整合，党国政府的道路是最终选择，它通过一个代表人民群众的党来完成对国家权力结构的驱动。虽然普通中国人对“政府”的认识仍建立在传统的官、民关系基础之上，但君主的消失在一定程度上完成了对中国权力的“祛魅”，它直接将权力的本质呈现在普通中国人面前，这使得现代政治的出现成为可能。即，政治秩序的建立基础不再是个体性的内圣外王，而是具有公共性的权力协定。与之相适应的是，民众与政府的关系也应该建立在权利者与权力者的关系基础之上。

但是，对当下的中国人来说，对政府的理解已经是一种被固化的历史和制度逻辑，难以在短时间内发生现代性改变。中国人对政府的理解夹杂着对西方广义政府概念和狭义政府概念的混用。一方面，在制度文本层面，宪法中只有职能上的行政（executive ）机构，而不存在权力分立和政治与行政划分意义上的行政（administrative）权力，结果是“现有的政府大小讨论常常脱离开政府、社会和市场论述框架，进而无关于宪政安排，形成了一种无法控制和驾驭的特殊政府机制——超级政府”（任剑涛，2010）。另一方面，在制度实践层面，常将政府改革和国家建设等而视之，并试图把国家改革重点放在行政改革上。

 

（二）关于权力与话语的互相建构

赵鼎新（2006）认为，文化对社会行动者的作用发生在三个层面上：在利益和策略层面作为一种“工具包”；在价值和意识形态层面作为一种认同“剧本”和“文本”；在习惯和本能层面作为一种内化的思维惯式。这三个层面其实也可以解释当下中国人同“政府”的各种互动。比如在抗争研究中展现的“集体行动形式库”（Tilly ，1978，1986，1995）中，我们经常会看到抗争者对社会规范的遵从。在“奉旨造反”（Perry ，2003）、“合法的抗争”（O ‘Brien li，2006）背后，中国人处在理性人和文化人的双重假定之中。他们一方面理性选择“弱者的武器”，以应对庞大权力的威胁（Scott ，1985，1990；郭于华，2002；陈映芳，2010）；或者“甘愿跟从”、“自发性同意”以从国家那里获取合法性与行动资源（王汉生、吴莹，2011）；另一方面又陷在中国文化的文本宽度中不能自拔，不断重复着传统伦理政治的逻辑（参见应星，2007；吴毅，2007；朱健刚，2011；黄振辉，2011；庄文嘉，2011）。

理性人和文化人的矛盾纠葛显示了中国变迁的复杂性，其中的核心问题是权力结构和话语逻辑之间的互相塑造。一方面，话语是权力结构的反映，心智图式是社会结构的政治结果。符号系统不仅是知识的工具，亦是支配的工具（布迪厄

如此，在经历了权力和话语逻辑的双重塑造之后，“在中国的人”变成了“中国人”（作为文化层面的中国人），也很难再分清“自己”和“中国”了。

（三）关于中国问题与中国答案

“政府”一词所显示的“中国性”表明我们不仅应该从置于中国历史环境中的中国问题着手研究，还应该以中国自身为准绳去衡量问题的历史重要性（柯文，1989）。在中国逻辑中发现中国问题和寻找中国答案，这涉及的实际上是令学术界困扰不已的“冲击—回应模式”、“传统—现代模式”和“帝国主义模式”（周晓虹，2010）。近年的学术反思，使回到实践成为中国学术界新的研究口号，越来越多基于案例的描述式研究试图关注“实践世界”。但即便我们回到实践世界，一个更为重要的问题是如何阐释这些“实践”的意义——“社会科学不能仅关注结构和现象，还必须阐明行动者在其日常生活中的知觉图式和评估图式”（布迪厄

回到“政府”这一概念及其指称，我们必须要追问如下问题：无论是在官方话语还是民间话语中，“政府”所指为何？如果知道政府为何，那么在这一概念背后所蕴含的权力结构是怎样的？这种权力结构的纹理是什么？这种纹理，对于我们设计中国总体性改革路径有什么影响？什么是有关中国政府的中国特色？其中国性呈现在哪里？这反映了其社会结构怎样的复杂性？

如果不追问这样的问题，我们回到的只是一个作为研究目的的中国，而不是一个有中国性的中国，也可能只是以现代的西方看中国。正如沟口雄三（1996）一直所做的工作，他提倡一种以世界为目的的研究，意即在相对化了的、多元化的真理之上，进一步创造出高层次的世界理想图画，就是要追求那种对原理的，同时也是对世界的创造。这需要我们重新审视以“现代化西方”为中心的阐释，我们要带回主体性，回到中国场景，以真正建立中国研究的中国性和中国根基。而对这一中国场景的描述，恐怕“首先需要确定的是以何种事件或某个具体时间作为界限与起点”（韩秀文，2011：42）。事实上，我们可能有必要继续追问：对于中国政府或者有关政府问题的系列研究（从公共预算到行政改革，从政府间关系到合作治理，从社会政策到社会建设，等等），中华人民共和国六十余年的中国场景是否充分？或者说，在1949年之前的中国，是否只有支持现有中国讨论的背景抑或其本身也是我们要讨论的论题本身？对于庞大的中国政府与治理研究序列来说，这无疑是一个必须要重新认识的问题！

*本文受教育部文科重点研究基地项目（10JJD630016）、广东省文科重点研究基地项目（10JDXM81001），以及中山大学985三期项目“当代中国重大政治与政府转型问题”资助。

 

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「注释」

①“国家”一词没有固定、客观的指代对象，因而其分析意义更多在于展现这些多元概念之间的互构，以此描述中国人的政治版图。

②此处的“中国人”指代作为整体的中国人，因而我们将不会讨论其影响个人心智模式的个体性知识，而只是抽离其中作为整体的部分。

③比如就第一个视角而言，新近就有以下代表性研究：O ‘Brien li，1999；Shue，1988；张静，2000；杨善华、苏红，2002；周黎安，2004，2006；周飞舟，2009；孙立平、郭于华，2000；周雪光，2008；王汉生、王一鸽，2009；吴毅，2007；曹正汉，2011；周雪光、练宏，2011；等等。

④西文中的“Government”作为一个名词有三个意思：第一，指行政当局，或者内阁，常用“The Government”指代；第二，指代政体，国家体制；第三，指代统治、治理、统治方式。参见《牛津高阶英汉双解词典》，北京：商务印书馆2004年版，第760页。

⑤孔颖达疏：“曰八政者，人主施教於民有八事也”，参见罗竹风（主编）：《汉语大词典》第5卷，上海：汉语大词典出版社1994年版，第422页。

⑥宋濂：《谕中原檄》，载祖金玉（编）：《历代檄文名篇选译》，北京：中国青年出版社1998年版，第236页。

⑦曾国藩：《讨粤匪檄》，载祖金玉（编）：《历代檄文名篇选译》，第283页。

⑧秋瑾：《普告同胞檄稿》，载祖金玉（编）：《历代檄文名篇选译》，第347页。

⑨参见鲁迅：《阿Q 正传》，载鲁迅：《呐喊》，北京：燕山出版社2011年版。

⑩参见吴冰心：《新陈代谢》，载《时报》1912年3月6日。

11参见鲁迅：《阿Q 正传》，载鲁迅：《呐喊》，北京：燕山出版社2011年版。

12陈独秀：《吾人最后之觉悟》，中国网络电视台网站，，2012年5月10日访问。

13转引自钱穆：《中国历代政治得失》，北京：生活。读书。新知三联书店2001年版，第176页。

14孙中山：《关于组织国民政府案之说明》（1924年1月20日），载《孙中山全集》第9卷，北京：中华书局1986年版，第104页。

15孙中山：《中国国民党第一次全国代表大会开幕词》（1924年1月20日），载《孙中山全集》第9卷，第97页。

16参见《中国国民党总章》（1924年1月28日），载《孙中山全集》第9卷，第152～162页。

17《军政、训政、宪政“三部曲：孙中山设计的政治路线图》，凤凰资讯网，，2012年3月13日访问。蒋介石的”一个党，一个主义，一个领袖“正是体现了这种保姆型的政治体系。当然，这个体制并不符合国民党党国体制的设计者胡汉民的最初设想。

18《党为人民民心向党》，新浪网，，2012年5月31日访问。

19这里的可以指代任何党政部门。

20《横扫一切牛鬼蛇神》，载《人民日报》1966年6月1日。

21《无产阶极革命派大联合，夺走资本主义道路当权派的权》，载《人民日报》1967年1月21日。

22上官兰雪：《我爸是国法》，南方周末网站，，2012年5月10日访问。

23《企业一定要听党的话，让怎么干就怎么干》，南方周末网站，，2012年5月10日访问。

24《审计署三公经费财政拨款情况》，南方周末网站，，2012年5月10日访问。

25《茅台：一瓶酒的角色》，南方周末网站，，2012年5月10日访问；《鱼龙混杂龙井茶》，南方周末网站，，2012年5月10日访问。

26《“低调”种菜特供农产品基地为哪般》，腾讯网，，2012年5月10日访问。

27原文是：“会所是招待领导和高级客商的，是按四星级酒店标准建造的。我觉得这有什么好质疑的。网上的东西也真是的。共产党办一个酒店就不行了？不就是为了招待领导的时候标准高一点、接待好一点吗？！”参见《无锡惠山政府办“特殊食堂”四星级酒店标准“屁民不得入内”》，南方周末网站，，2012年5月10日访问。

28《成都交警斥责堵车司机：我只管领导安全》，南方周末网站，，2012年5月10日访问。

29《社论》，载《人民日报》1994年1月1日。

30《体育总局副局长批冬奥冠军：应先谢国家再谢爹妈》，新浪网，，2012年5月10日访问。

31《拆出人命的地方官员果然个个还在》，载《南方周末》2010年4月7日。

32哇哈哈哈哈哈：《论“有关部门”》，天涯网，，2012年5月31日访问。

33参见《中华人民共和国宪法》第1章第3条。

34参见《警惕“政府一申请，法院就强拆”》，载《南方周末》2010年12月30日。

35《副局长质问记者：是准备替党说话，还是准备替老百姓说话？》，南方周末网站，，2012年5月10日访问。

36《交警为何认为不花纳税人的钱》，新华网，，2012年5月10日访问。

何艳玲：中山大学中国公共管理研究中心

汪广龙：中山大学政治与公共事务管理学院

责任编辑：叶其英

文章来源：http://www.71.cn/2013/0811/727218.shtml