【案例】告别内涝—既要应急之计 更需长久之策

 

【百姓心声案例】

【事件介绍】

 

内涝警示录

“七下八上”，主汛期将至，一场接一场的暴雨，让一座又一座城市陷入内涝之困：道路积水、管线断裂、交通阻滞、房屋受损、人员伤亡……外表光鲜的城市，在暴雨冲击下，脆弱得近乎不堪一击。

内涝敲响了警钟。必须改变“重地上轻地下”的城市发展观念，必须纠正“重建设轻维护”的市政管理模式，必须走上一条人与自然相和谐的科学发展之路。

“逢雨必涝”一再上演　城市内涝触目惊心

对于昆明市盘龙区小坝新村的居民而言，１９日清晨宛如从噩梦中醒来，小区像一个大游泳池，私家车被淹没得只剩下车顶，积水漫进一楼住户家中。

１８日晚的一场暴雨，让昆明这座春城一夜之间变成“水城”。整个市区多处路段、隧道和小区积水严重，交通接近瘫痪。

这样触目惊心的场景，并非昆明独有。今年以来，城市内涝频发，范围之广、影响之大，令人震撼。

——５月１４日，强降雨席卷湖南，长沙、湘潭市区部分低洼地段出现内涝，２７万多人受灾，其中１人因灾死亡。

——５月２８日凌晨，西安突降大雨，尽管雨量只有２０毫米，依然出现多处“看海”景观。

——６月３０日，鄂尔多斯出现暴雨、冰雹等强对流天气，东胜区发生内涝，因城区部分建筑墙体倒塌，低洼处平房浸水造成８人死亡。

——７月９日至１０日，武汉因暴雨导致严重洪涝灾害后，１４日咸宁、黄石等地因新一轮强降雨多处发生严重内涝，群众被困。

——７月１０日，强降雨导致成都中心城区８座下穿隧道积水、４０处路面积水；武侯区倒塌房屋１２间；新都区１人不慎落水失踪。

——７月１４日晚，广州遭遇暴雨，导致城区出现内涝，主干大道中白云区医院路段出现较大积水，一度影响交通，

——７月１５日，陕西延安市城区和部分县城、集镇出现严重内涝，多处天然气管线断裂。

……

从沿海城市到内陆城市，从北方城市到南方城市，无不饱受内涝之困；无论城市正常运转还是人民群众生命财产安全，无不遭受严重威胁。

有学者称“一场大雨就把一个城市几十年的建设打得原形毕露”，中国人民大学公共管理学院副院长许光建说：“话说得或许有些偏激，却发人深思：为什么在极端天气下，现有排涝设施跟不上城市积涝的步伐？为什么我们能以惊人的速度、高新的技术来修建高楼大厦、道路桥梁，却改变不了‘逢雨必涝’的现状？”

 

城市内涝缘何重复上演？

“重地上轻地下”的发展观念尚未得到根本改变。昆明一位排水专家对此直言不讳：“当昆明市地上工程快速发展时，繁华的商业街和高楼大厦下面，是一套无法与之同步配套的排水系统。”

据权威部门官员介绍，目前排水设施标准相对低，绝大部分城市没有编制排水防涝综合规划，即便像上海这样综合管理水平处于全国前列的城市，外环以内６００平方公里，排水设施建成覆盖率也只有７０％。

排水管网系统建设滞后，一个突出表现就是雨污分流不彻底。住房城乡建设部城镇水务管理办公室主任张悦说：“全国每年要处理４００多亿吨污水，但是我们的管网没有到位，实际上是按照过去的雨水系统在收集大量的污水，一个冬天下来，所有的雨水系统都开始淤积，造成了疏通的问题难以解决。”

“重建设轻维护”的管理模式，也往往令“小患”积成大祸。

记者日前在北京北小河污水处理厂流域的一条地下管线污水口看到，管径近两米的管道，四分之三左右的面积都被乌黑的淤泥、杂物堵塞。按照相关行业标准，当一条管线的“淤堵率”超过２０％时，即进入了“清掏期”。

往更深一层来看，城市建设如何与自然相协调，值得思考。

在江西赣州，有一条著名的排水沟渠“福寿沟”，建于宋代，如今在市政工人维护下，仍在发挥排涝泄洪的功能，这个区域也从未发生过内涝。

据有关专家介绍，福寿沟利用城市地形的自然高差，全部采用自然流向的办法，做好城市绿地和水体的保护，形成一定的雨水蓄积能力。

穿越千年，今天的我们似乎遗忘了先人留下的经验。陕西省水文水资源勘测局专家程文利说，城市发展中，大树变成绿地，沙土地变成水泥地，雨水下渗能力弱化，汇集至城市道路形成水流，这是城市内涝主因之一。

云南大学教授金子强说：“城市发展的最终目标，应该是让人们生活更美好。衡量一个城市现代化程度，不仅在于霓虹灯有多亮，也不仅在于楼有多高、路有多宽，更在于基础设施有多过硬，尤其是下水道这样的良心工程是否通畅。”

告别内涝，既要应急之计，更需长久之策

转变发展理念是根本。无论是旧城改造还是新区建设必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。有专家说：“排水是一项系统性工程，但是我们现在的发展理念，甚至管理体制，都存在人为分割了大自然的完整性。”

摸清“家底”是第一要务。住房城乡建设部城市建设司有关负责人说：“现状普查是城市排水防涝系统规划、建设与管理的重要基础性工作，为此，我们组织编制了《城市排水防涝设施普查数据采集与管理技术导则（试行）》，同时，还编制了《城市排水（雨水）防涝综合规划编制大纲》，指导各地编制符合当地实际的综合规划。”

加强立法是保障。如日本有《下水道法》，对下水道的各项技术指标和排水能力都有严格规定。许光建说：“要有问责制，若再遇城市内涝而有人员死亡，相关公职人员该记过的记过，该‘下课’的下课。”

专家还建议要推动排水防涝方面的科技创新。许光建说，政府公共财政要加大投入力度，支持雨水收集等方面的科技创新。

“力争用５年时间完成排水管网的雨污分流改造，用１０年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系。”国务院办公厅今年３月底发出的通知，为治理城市内涝列出了时间表。人们有理由期盼，内涝，将不再是中国发展之痛。

 

“出口”不畅 何以安居——直击城市排水现状

入汛以来，多地出现强降雨过程。一些省份持续遭受暴雨袭击，部分城市遭遇强降雨。城市下水管网设施是否完好、排水是否通畅，关系城市安危。近日，新华社派出记者，兵分几路，直击城市“出口”现状。

西安：“暴雨必涝”痼疾难消

今年５月２８日凌晨，西安突降大雨，尽管雨量只有２０多毫米，依然出现多处“看海”景观。西影路灯具城门口一片汪洋，积水深处达２０厘米，车辆和人员无法通行。

西安作为一座古城，城市排水存在排水出路不畅、管网系统建设滞后、雨污分流不彻底等问题。根据今年汛期西安市政部门的防汛预案，需要重点防范的内涝点有５７处，广场、低洼小区等需要防范的重点区域有７９３处。

西安市市政公用局办公室主任奚庆介绍，西安市近年加大排水管网投资建设力度，已建成排水管道２０００多公里，泵站３０多座，努力实现“中雨不积水、大雨少积水、暴雨短积水”。

尽管近几年加紧整治，目前西安容易积水的内涝点仍有５０多处，主要分布在三类区域：一是城中村或棚户区地区；二是二环路到三环路之间的连接线；三是短时集中降雨量超出市政设施设计预期的路段。西安绝大多数城中村排水能力较差，一些城中村甚至没有地下排水系统，有些城中村自建的排水系统没有与市政排水管网衔接。

管网设施欠账是西安城市容易发生积水的主因。西安主城区排水管网大多是上世纪五六十年代布局，管径设计较小，许多老城区路段设计标准很低，一些新建城区的管道也不能满足发展需求。目前全市城市污水管网普及率近９０％、雨水管网普及率近７０％，与城市排水实际需求还有不小差距。根据规划，西安市计划２０２０年污水管网普及率达到９８％以上，雨水管网普及率达到９５％以上。

 北京：城区仍有64座下凹式立交桥尚未改造

北京市从下凹式立交桥改造、排水管线清掏等方面入手提高应急处置能力。针对城区下凹式立交桥区在强降雨下易出现积水情况，自去年９月起，北京对２０座下凹式立交桥区进行升级改造，新建和改造雨水管线２２．６公里，新建调蓄池１９座，以提升雨水泵站的收集、抽升、调蓄雨水的能力。

北京市水科学技术研究院副总工程师张书函说，排水系统要做到良好运转，一方面需要更细致地规划铺设管道，另一方面靠平时的管理和维护。排水问题不全是管道的问题，更多的是人的问题，如有没有专业的人定期有效地维护，有没有足够的下水道巡查员及时排除管道破损、沉积物淤积等问题，有没有严格按照相关标准疏浚河道、排查管网等。

北京市防汛办表示，现在北京市仍有１１８０公里中小河道尚未达标治理，河道清障还面临一些困难问题；城区仍有６４座下凹式立交桥尚未改造；部分小区的雨水管线还没有彻底清掏，遇到暴雨天气，雨水很难快速排走。此外，在一些地下空间、私房，老旧破损的房屋，还存在一些安全隐患，这些都是今年汛期的考验。

武汉：抵抗暴雨排水标准仅为一年一遇

经历２０１１年６月“到武汉看海”的尴尬遭遇后，武汉市在今年７月初的梅雨季，出现城区大面积内涝现象，再度暴露出城市排水能力不足和设施建设滞后的“短板”。

７月５日至７日，武汉遭遇连续暴雨。记者７日在武汉市中南路、岳家嘴、黄浦大街、汉口火车站等区域见到，城区主干道不少路段大面积积水，雨水漫入邻街店铺与民房，大量车辆在水中熄火抛锚，部分区域积水深度达到１米。长江隧道也首次因城市积水而临时关闭。

在汉口香港路的一些居民社区，记者看到淹在水下２０多公分的地下排水口，非但没有引水排水，反而不断在向街面“反灌”，造成积水点水位迅速抬高。

据现场处置的水务工作人员介绍，下水管道“反水”现象是因下水管道积水无法迅速排出，导致雨水反灌城市低洼地带，“这充分反映出武汉的雨水抽排能力不足”。

据武汉市水务局介绍，造成７月７日内涝的主要原因在于降雨量大幅超过全市现有排水设施承受能力。由于雨汛同期，部分排水口与长江、汉江或湖泊水位高度相差无几，因此武汉市目前城区排水防涝多采取“围起来、抽出去”的强排模式，主要依靠泵站抽排。

武汉市水务局排水管理处处长项久华说，武汉市现有排水系统仅能承受日降雨量１００毫米，小时降雨量３４．５毫米的暴雨，抵抗暴雨排水标准仅为“一年一遇”。

与此同时，地面硬质化严重，湖泊数量和面积锐减，也造成自然环境对雨水的调蓄能力大幅下降。

 

城市内涝是天灾还是人祸？

城市可能“放大”气象灾害

城市内涝的形成主要是两方面原因，一个是我们成功预测天灾的概率还是很低，另一方面，城市所处的“地形地貌”和“城市排水、蓄水系统”也会造成内涝。

随着全球气候变暖，水循环发生变化，大气环流出现异常，造成了异常天气气候事件不断发生的复杂局面，强降水等灾害性天气的频次、强度有增多、增强的趋势。

然而城市自身也具有“放大”气象灾害的作用，当城市发展到一定规模之后，由于人类活动密集，城市下垫面(指与大气下层直接接触的地球表面)和地貌的改变，会使城市局地气候特点和生态环境发生变化，使城市气象灾害打上人类活动的印迹。

柏油路、水泥地增加排水压力

影响城市排水的因素有很多，比如城市雨水管渠规划、储水设施以及城市道路、建筑物吸附水和渗透水的能力等。

城市雨水管渠规划是影响城市排水的重要因素，要合理规划地下排水系统的流速、流量、容量等的要求，因此需要足够的长度、大直径的管网来保证；城市化使得柏油路面、水泥路面迅速增加，但是这样的变化使得路面对水的吸附能力下降，比如，自然的土地面，降水径流系数在北方仅有0.3~0.5%，在南方也仅有0.6%左右，而水泥硬化地面的降水径流系数是100%，可想而知，每增加1平方公里的硬化地面，就会对排水管道增加2倍的排水压力。如果这一问题不解决，城市的内涝就会一直存在。

此外，要合理规划城市储水设施。雨水调蓄设施可以由湿地、跑步道、草坪广场和游戏广场等雨水可渗入的设施组成。在枯水期，景观池维持整个调蓄设施中唯一的亲水区域，人们可以到这里来散步、娱乐和休闲；在丰水期，当暴雨来临时，警报提醒游人疏散，此时的游戏广场、草坪广场作为雨水调蓄渗透塘进行蓄水，暴雨过后储蓄的雨水下渗，在削减洪峰流量的同时补充地下水源。

增加绿地可解决雨岛效应

热岛效应是大家听得比较多的词，简而言之就是指一个地区的气温高于周围地区的现象。

由于城市化的速度加快，城市建筑群密集、柏油路和水泥路面比郊区的土壤、植被具有更大的热容量和吸热率。这样一来，城市地区储存了较多的热量，并向四周和大气中大量辐射，造成了同一时间城区气温普遍高于周围的郊区气温，高温的城区处于低温的郊区包围之中。

除了热岛效应，最近，一个新词也走进了我们的视野——“雨岛效应”。怎样理解呢？我们把城市中的高楼大厦比喻为“钢筋水泥的森林”。而随着这种“森林”密度不断增加，建筑物空调、汽车尾气更加重了热量的超常排放，使城市上空形成热气流，热气流越积越厚，最终导致降水形成。这种效应被称为“雨岛效应”。

大城市及其下风向“雨岛效应”明显，“雨岛效应”集中出现在汛期和暴雨之时，这样易形成大面积积水，甚至形成城市区域性内涝。

而城市绿地具有缓解“雨岛效应”的能力，是改善城市“雨岛效应”的有效途径之一。 因此，要解决这样的问题，减少“城市雨岛效应”的污染，就需要在城市规划中保证绿地在城市中所占有的比例。

花大钱完善排水就能治内涝？

很多人认为只要花巨资完善排水管网，就能彻底解决城市内涝。但大幅提高管网标准，不仅投入巨大，还会对居民生活造成一定影响，而且即便城内的排水能力提高了，承接排水的河道能力不足，遭遇强降雨时，城市积水也可能排不出去。因此，提高排水标准更适合应用在局部重点地区。

加强城市蓄水设施建设，形成蓄排结合的防治体系才是治理城市内涝的方向。通过分散式的方法消化降水，有助于减轻排水管网压力，是治理城市内涝的有效手段。比如用透水材料替代沥青水泥，可提高地面渗透率；将城市绿地建成下凹式的，可大量储蓄雨水。城市的露天公园、运动场等，可作为有效的临时蓄水场所。此外，还可利用房顶、地下蓄水池等滞留雨水。比如在德国汉堡，城市有容量很大的地下调蓄库，在洪水期有很强的调度水量能力。这种大规模的城市地下蓄水，既保证汛期排水通畅，又实现了雨水的合理利用。德国推广的新型雨水处理系统——“洼地－渗渠系统”，是包括各个就地设置的洼地、渗渠等组成的设施。这些设施与带有孔洞的排水管道连接，形成一个分散的雨水处理系统。通过雨水在低洼草地中短期储存和在渗渠中的长期储存，保证尽可能多的雨水得以下渗，不仅大大减少了雨洪暴雨径流，同时由于及时补充了地下水，可以防止地面沉降，从而使城市水文生态系统形成良性循环。

 

【启示与思考】

近几年，城市因暴雨导致积涝成灾的报道屡见不鲜，有时还会引发令人扼腕的悲剧，城市内涝已经成为城市管理者的一块“心病”、一道难题。对此，住房和城乡建设部表示，力争用5年事件完成排水管网的雨污分流改造，用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系。

一场大雨就让一座城市陷入内涝，甚至张开吃人的“大嘴”，吞噬人命，这样的故事几乎每年都在上演。在强降雨面前，现代化城市从未像今天这般显得如此脆弱。然而，解决“逢雨看海”，完善城市排水防涝工程，住建部不是第一次表态。出台再多的规定，倘若都沦于纸上谈兵而得不到具体执行，城市内涝就会像交通拥堵、资源紧缺等城市病一样，永远附着在城市身上。

眼下,城市建楼速度惊人，拆了旧城后，短时间内就可再建一个新城，怎么改造城市的地下排水工程，却显得难上加难？内涝敲响了城市发展的警钟，快速扩张的城市化必须改变“重地上轻地下”的发展理念，下水道的好坏，畅通与否，能否经得起考验，反映的是一座城市的文明、尊严和良心。 

笔者以为，要解决城市内涝问题：其一，在排水管网上不能多头管理，要理顺水务集团、市政管理局等各职能部门的责任，“九龙治水”的格局到最后是谁也治不了水；其二，加大对地下管网建设的投入，有些发达国家城市地上和地下建设的投入比例为1:1，在这方面我们很有必要与国际接轨；其三，在城市规划和建设中，尽量给公园、湖泊、绿地等留些地方，让它们发挥雨水“蓄水池”的作用，分担城市排水系统的一部分功能。

当然，最重要的是要有问责机制，城市居民淹死在城市中，这样的悲剧岂能无人担责？常言道:办法总比困难多。可这办法，绝不是凭空从天上掉下来的。一切的关键，就在于要有人敢于负责，敢于承担，而且要见诸于实际行动，从攻克一个一个的积水点做起。一句话，浮光掠影、敷衍塞责断然是经不住暴雨考验的。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2013/0813/727783.shtml